Resumo: Este trabalho tem a intenção inicial de investigar se o exercício pleno da autonomia conferida pela condição de ente federativo aos Municípios está sendo efetivamente alcançado e se o pacto federativo tem possibilitado a concretização de avanços institucionais aos Municípios através das políticas de transferências de recursos praticadas pelo Governo Federal. As fontes de pesquisa encontram-se basicamente em obras listadas nas referências e na observação de registros do cotidiano vivenciado pela Administração Pública Municipal em relação à autonomia política, administrativa e financeira, especialmente acerca do desempenho das prerrogativas conferidas pela Constituição Federal de 1988. Desta forma, o raciocínio exposto baseou-se em conclusões reunidas após a análise da realidade fática e teórica da matéria sob comento, para que fosse obtida resposta à hipótese fundamental acima especificada, deduzida, que se revelou, enfim, como negativa.
Palavras-chave: 1. Município. 2. Autonomia Financeira. 3. Constituição Federal de 1988. 4. Transferências Intergovernamentais. 5. Implementação de Políticas Públicas essenciais à coletividade.
INTRODUÇÃO:
Resultante do agrupamento de famílias numa mesma localização geográfica, vinculadas por interesses comuns, o Município é um fenômeno social que deve ser analisado além do ponto de vista de instituição político-jurídica.
Em que pese ser o Município peça essencial da organização político-administrativa brasileira, somente a partir da Constituição de 1988 passou a integrar o texto constitucional como ente federado, alçado à condição de personagem autônomo do pacto federativo.
A Constituição Cidadã assegurou ao ente municipal quatro capacidades, quais sejam, i) de auto-organização, por meio de uma Lei Orgânica elaborada e promulgada pela Câmara de Vereadores, sem qualquer interferência do Poder Legislativo Estadual e/ou Federal, ii) de autogoverno, exercida pelo Prefeito Municipal e pelos Vereadores eleitos pelo voto direto e secreto, iii) de autolegislação sobre assuntos de interesse local e sobre outros assuntos de forma suplementar e concorrente e iv) de auto-administração, para arrecadar os tributos de sua competência, aplicar as receitas próprias e prestar serviços públicos aos munícipes.
Importa ressaltar, contudo, que a repartição de competências na Carta Política de 1988 não foi determinada levando em conta a participação política dos Municípios, mesmo porque estes inexistiam formalmente para a Federação, até então.
Assim, equiparados à condição de Estados-Membros, os Municípios passaram a ser dotados de autonomia política, administrativa e financeira e de competências próprias, demonstrando que o sistema federativo adotado pelo Brasil desde a Proclamação da República evoluiu significativamente, em que pese de maneira bastante tímida.
A autonomia prevista em lei incorporou a transferência de encargos e responsabilidades do governo central (União) para as esferas subnacionais (Estados e Municípios), mas, por outro lado, desconcentrou os recursos tributários, inviabilizando o exercício pleno das prerrogativas conferidas, além de atribuir vinculação às receitas transferidas diretamente.
O presente trabalho objetiva analisar, sob o enfoque exposto acima, se o exercício pleno da autonomia conferida pela condição de ente federativo aos Municípios está sendo efetivamente alcançado e se o pacto federativo tem possibilitado a concretização de avanços institucionais aos Municípios através das políticas de transferências de recursos praticadas pelo Governo Federal.
Quer-se, também, mostrar que, apesar do respaldo assegurado por um aparato institucional, não há como o Município exercer com plenitude sua condição de ente da Federação, se não houver viabilidade de implementação das políticas públicas locais e se sua autonomia financeira não for uma conquista permanente.
Por fim, pretende-se demonstrar que os Municípios não devem permanecer como entes federativos de segunda classe, pois todas as problemáticas sociais de quaisquer naturezas desenvolvem-se no âmbito da localidade mais próxima à realidade dos munícipes.
A pesquisa utilizou o método descritivo e as técnicas de observação que garantiram o registro de fenômenos que aparecem na realidade, isto é, no cotidiano vivenciado pela Administração Pública Municipal, facilitando a fiel conclusão dos trabalhos. Foram observados aspectos relacionados à autonomia política, administrativa e financeira do ente público, especialmente acerca do desempenho no desenvolvimento das prerrogativas conferidas pela Constituição Federal.
Para melhor estruturação do trabalho, fora analisado o tema sob os aspectos da previsão constitucional sobre autonomia municipal, da repartição constitucional das competências e rendas, do interesse local considerado para a repartição de competências e da intervenção no Município, em seguida as conclusões finais e referências.
1 DA PREVISÃO CONSTITUCIONAL SOBRE AUTONOMIA MUNICIPAL
As Constituições anteriores à atualmente vigente (de 1988), ao tratar das descentralizações do Estado Brasileiro, prelecionavam que autonomia significa etimologicamente autogoverno, entendido juridicamente como governo de si próprio dentro de um âmbito fixado (e limitado) por um poder mais alto, o poder soberano.
Reconhecia-se, portanto, a autonomia municipal com limitações, ou seja, não eram as autoridades municipais quem elaboravam o documento que traçava toda a organização político-administrativa municipal, bem como os princípios, objetivos e diretrizes que deviam ser adotados pela municipalidade.
Com o advento da vigente Carta Constitucional, restou expressamente consignado o Município como ente autônomo integrante da organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, no Capítulo I (“Da Organização Político-Administrativa”), do Título III (“Da Organização do Estado”), em seu art. 18, caput. Veja-se:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
A Carta Magna de 1988 também inovou, no texto do art. 29, assegurando ao ente municipal o regimento por meio de Lei Orgânica própria e definiu, especificamente, suas competências, em seu art. 30, incisos I a IX, quais sejam:
a) legislar sobre assuntos de interesse local; b) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; c) instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; d) criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; e) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; f) manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; g) prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; h) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo; i) promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Entretanto, importa esclarecer, neste sentido, que a Carta Suprema assegura autonomia às entidades federativas, porém, em função do federalismo, permite o exercício desta dentro dos limites preestabelecidos pelo texto constitucional.
Como dispõe Silva (1994, p. 459),
Autonomia é a capacidade de agir dentro de círculo preestabelecido, como se nota pelos arts. 25, 29, e 32 que a reconhecem aos Estados, Municípios e Distrito Federal, respeitados os princípios estabelecidos na Constituição. É, pois, poder limitado e circunscrito e é nisso que se verifica o equilíbrio da federação, que rege as relações entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição (art. 18). Esse equilíbrio federativo realiza-se por mecanismos instituídos na constituição rígida, entre os quais sobreleva o da intervenção federal nos Estados e agora também no Distrito Federal e dos Estados nos Municípios, que está prevista nos arts. 34 e 36.”
Na mesma linha de raciocínio leciona Ferrari (1993, p. 63/64), que:
os Municípios são unidades territoriais, com autonomia política, administrativa e financeira, autonomia essa limitada pelos princípios contidos na própria Lei Magna do Estado Federal e naqueles das Constituições Estaduais.
Afirma ainda a autora que:
o Estado Federal é uma forma de Estado composto, onde se encontra a união de comunidades públicas dotadas de autonomia constitucional e política, que nada mais é do que a capacidade de legislar, através de autoridades próprias, sobre seus próprios negócios.
Corroborando com o tema, Meirelles (2007,p.90), leciona que:
Autonomia é prerrogativa política outorgada pela Constituição a entidades estatais internas (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) para compor seu governo e prover sua Administração segundo o ordenamento jurídico vigente (CF, art. 18). É a administração própria daquilo que lhe é próprio. Daí por que a Constituição assegura a autonomia do Município pela composição de seu governo e pela administração própria no que concerne ao seu interesse local (art. 30, I).
Continua Lopes (2007, p. 91), em seu conceito acerca da autonomia municipal, lecionando que:
A Autonomia não é poder originário. É prerrogativa política concedida e limitada pela Constituição Federal. Tanto os Estados-membros, Distrito Federal como os Municípios têm sua autonomia garantida constitucionalmente, não como um poder de autogoverno decorrente da Soberania Nacional, mas como um direito público subjetivo de organizar seu governo e prover sua Administração, nos limites que a Lei Maior lhes traça.
Dente os princípios norteadores da autonomia municipal e, inclusive, prevista como competência própria da municipalidade, destaca-se a autonomia financeira, objeto do presente estudo.
Sob este aspecto, mister ressaltar que é premente a necessidade de recursos financeiros para movimentar a máquina administrativa, eis que, isoladamente, as autonomias política e administrativa não podem ser exercidas em plenitude.
Tal fato pode ser entendido se enfatizado que, dentre as competências assoladas ao ente municipal, encontra-se listada a prestação de serviços de atendimento à saúde da população e a manutenção de programas de educação infantil e ensino fundamental com cooperação técnica e financeira da União e do Estado, consoante visto acima.
O raciocínio exposto se amolda, perfeitamente, às palavras do Dr. José Maurício Conti (2004, p. 69). Veja-se:
[...] No Estado Federado, de outra sorte, não se há de falar em autonomia, política ou administrativa, sem autonomia financeira, cuja inexistência elide totalmente o conceito. [...]
Todavia, sob o enfoque financeiro, a autonomia garantida ao ente municipal desconcentrou os recursos tributários arrecadados/repassados e atribuiu vinculação às receitas transferidas diretamente, ao passo em que a administrativa incorporou a transferência de diversos encargos e responsabilidades do governo central, dificultando sobremaneira o exercício pleno das prerrogativas conferidas.
2 DA REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS E RENDAS
A associação de entes autônomos, no federalismo, existe dentro de uma repartição constitucional de competências. Somente a Constituição, corporificando a soberania do Estado, é que pode delimitar o âmbito autonômico de cada um dos entes federados.
Na sua gênese, o federalismo continha um pacto implícito, segundo o qual ficariam reservadas às vontades parciais tudo o que não explicitamente indicado como de alçada da vontade central.
Essa repartição de competências, em regra, vem sendo observada pelos Estados Federais, apesar de algumas divergências em relação ao critério ou grau de descentralização. Sobre o tema, Celso Bastos (2009, p. 289) ensina que:
É curioso notar como certas características fundamentais da federação não se alteram com o tempo e continuam até hoje a refletir fielmente as preocupações com que se houveram os constituintes da Filadélfia. Assim, a repartição de competências, estabelecida em 1787 pelo recurso à técnica de competências enunciadas e competências remanescentes, permanece até hoje um elemento indispensável à federação, embora nem todas as federações adotem as mesmas técnicas de partilha de competências, nem o façam segundo as mesmas dosagens.
Contudo, os entes subnacionais têm demonstrado preocupação com o fato de, na divisão de competências entre as duas ordens federais, existir um desequilíbrio entre as rendas. Trata-se de problema que está intimamente ligado ao da repartição constitucional de competências, qual seja, a questão de repartição constitucional de rendas.
A Constituição defere aos entes federados encargos consubstanciados nas mais variadas competências, que devem ficar sob a responsabilidade destes. A entrega de tais tarefas deveria vir seguida de renda suficiente para que os entes pudessem desempenhar as atribuições recebidas.
Porém, da análise de registros do cotidiano vivenciado pela Administração Pública Municipal em relação à autonomia política, administrativa e financeira, especialmente acerca do desempenho das prerrogativas conferidas pela Constituição Federal de 1988, vê-se que o balanceamento pretendido não ocorre.
Dessa maneira, verifica-se a necessidade de um equilíbrio entre tarefas e rendas, de forma que não basta estar-se diante de uma repartição constitucional de competências (encargos) sem o devido acompanhamento do suporte financeiro (por via da arrecadação ou repasse de verbas) para a consecução dos objetivos fixados na Lei Maior.
Por esse fato, impõe-se, ao lado da repartição constitucional de competências, anotar a necessidade de que os Municípios tenham rendas próprias consagradas na Constituição Federal, pelos motivos anteriormente expostos e que os repasses financeiros realizados não se concretizem somente de forma vinculada, permitindo ao gestor municipal analisar, discricionariamente, a conveniência e a oportunidade de sua aplicação.
Sobre o tema, Conti (2004, p. 145) leciona que:
Na Constituição vigente também temos um sistema misto de vinculação de receitas, que vincula tanto as receitas próprias quanto as provenientes de transferências. É o caso da vinculação de receitas à manutenção e desenvolvimento do ensino de, no mínimo, 18% a União e 25% para os Estados, Distrito Federal e Municípios, das receitas resultantes de impostos, compreendida a proveniente de transferências (art. 212). Da mesma forma ocorre com a vinculação de receitas tributárias aos serviços de saúde, nos termos dos §§ 2º e 3º do art. 198.
Assim, denota-se que a forma como o constituinte originário elaborou a repartição das receitas tributárias expõe cristalinamente que a autonomia financeira das unidades federativas não é um fim em si mesmo, mas um instrumento de viabilização dos fundamentos e objetivos perseguidos pela Constituição Federal, que não vem sendo efetivamente praticado, representando prejuízo aos munícipes na concepção das políticas públicas que deveriam ser implementadas para o alcance do bem-estar social.
3 DO INTERESSE LOCAL CONSIDERADO PARA A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
O fato de se encontrar mencionado no texto constitucional o elemento interesse local (por exemplo, art. 30, I, CF/88), à luz de algumas correntes doutrinárias, teria como objetivo e conseqüência minimizar a atuação do ente município no que se refere à repartição de competências. Contudo, numa postura oposta, outra parte da doutrina entende que tal previsão, na realidade, visou ampliar a participação dos Municípios junto aos demais membros da Federação.
Nesse sentido, Patrícia Azevedo da Silveira (2005, p. 73) desenvolve um pouco mais sobre as fundamentações de ambas as correntes teóricas:
[...] a terminologia interesse local implica redução da competência municipal pois, na medida em que determinada questão interessar ao Estado-Membro, a regulação da mesma passa a pertencer-lhe. Isto porque, nesse caso, acredita-se que o campo do peculiar interesse é o que significa a preponderância e não exclusividade. Em sentido diametralmente oposto, há quem sustente uma ampliação do âmbito de competência dos Municípios e que agora os mesmos não necessitam demonstrar que dada matéria é de seu peculiar interesse, este mais restrito que interesse local [...].
Entretanto, melhor argúcia repousa agasalhada no último entendimento. Isto porque, a definição textual - e de forma inovadora - na utilização do termo interesse local em sede Constitucional determinou, motivadamente, o reforço à autonomia municipal.
Contudo, a legislação vigente não decide expressamente a significação do termo interesse local, ocasionando, na prática, inúmeras dificuldades na aplicabilidade formal da competência constituição imbuída ao ente público municipal.
Daí a importância de buscar-se entendimento do vocábulo em meio à doutrina pátria. Roque Carrazza (1991, p.109) entende por interesse local
tudo aquilo que o próprio município, por meio de lei, vier a entender de seu interesse.
E complementa:
[...] interesses dos municípios são os que atendem, de modo imediato, às necessidades locais, ainda que com alguma repercussão sobre as necessidades gerais do Estado ou do País [...].
Celso Ribeiro Bastos, por sua vez, assim define interesse local:
Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais.
Alexandre de Moraes esclarece o referido conceito da seguinte forma:
Apesar de difícil conceituação, interesse local refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas dos municípios, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União), pois, como afirmado por Fernanda Dias Menezes, “é inegável que mesmo atividade e serviços tradicionalmente desempenhados pelos municípios, como transporte coletivo, polícia das edificações, fiscalização das condições de higiene de restaurantes e similares, coleta de lixo, ordenação do uso do solo urbano, etc., dizem secundariamente com o interesse estadual e nacional.
Destarte, consoante já se afirmou, a autonomia do Município, com o atributo de princípio constitucional que é, está intrinsecamente relacionada a este conceito não definido pela Constituição e de 1988: interesse local.
Contudo, o alcance de tal proposição é determinado pela conjugação deste com os demais dispositivos constitucionais, em demonstração clara e evidente em que as leis federais ou estaduais não exercem nenhuma primazia sobre as municipais, quando a área de ação deste ordenamento jurídico e estiver fulcrado nas peculiaridades locais.
Neste raciocínio, é preciso destacar que o interesse público na implementação, dentre outras, de políticas sociais no âmbito municipal permitiria o alcance de grande parcela da coletividade, haja vista somente os Municípios vivenciam os problemas locais diuturnamente, pois suas autoridades conhecem de perto suas vicissitudes e necessidades.