SUMÁRIO: 1) O federalismo fiscal brasileiro e o MERCOSUL – 2) Níveis de harmonização legislativa: coordenação, harmonização e uniformização – 3) A harmonização tributária do MERCOSUL – 4) Conclusão – 5) Referências bibliográficas. – 6.Notas
RESUMO: O presente estudo visa à análise dos principais aspectos concernentes ao federalismo fiscal brasileiro e de suas implicações perante o processo integracionista mercosulino, principalmente no que tange à harmonização tributária dos Estados-Partes do MERCOSUL. De início, tratar-se-á de tecer comentários à respeito da teoria da federação e da importância do respeito ao pacto federativo na coordenação e desenvolvimento das políticas macroeconômicas necessárias à consolidação do Bloco Econômico do Cone Sul da América Latina (MERCOSUL), em especial, às atinentes ao Direito Fiscal e Tributário. Em seqüência, passar-se-á, então, às considerações acerca dos níveis de harmonização legislativa (coordenação, harmonização e uniformização) até chegar-se ao deslinde da presente perquirição: a questão da harmonização tributária do MERCOSUL perante o federalismo fiscal brasileiro.
PALAVRAS-CHAVE: Estado Federal; federalismo fiscal; MERCOSUL; harmonização tributária.
1.O FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO E O MERCOSUL
Estudar o federalismo fiscal brasileiro implica, de antemão, na fixação de alguns conceitos basilares que permeiam a Ciência Política e o Direito e necessários à compreensão do tema que ora se pretende desenvolver.
A afirmação de que um Estado qualquer adotou a Federação ou o paradigma Unitário de organização de sua estrutura político-jurídica interna implica, especialmente, na determinação do modo como esse Estado apresenta disposto e estruturado internamente a titularidade e uso do seu poder político-administrativo, vale dizer, se está mais ou menos centralizado.
Assim, tem-se que se um Estado almeja organizar-se de modo a que possa atender com maior eficácia aos anseios locais e regionais de sua população a fim de buscar-se a consecução do bem comum, faz-se mister que adote em sua estrutura fundamental de poder (a Constituição Federal) o modelo federativo de Estado.
Afirma-se isso, porque é a federação a forma de Estado que mais se aproxima dos ideais democráticos; é a forma mais sofisticada de se organizar o poder dentro do Estado[1], em razão da delicada e exaustiva divisão de competências entre o poder central (federal) e os poderes periféricos (entidades políticas autônomas – Estados Membros).
Tal divisão ou repartição constitucional de competências é que vem a viabilizar que as peculiaridades locais sejam preservadas e, dessa forma, possam contribuir para a mantença desenvolvimento mais equilibrado dos entes políticos que firmaram o pacto federativo.
A federação surgiu no século XVIII, mais especificamente no ano de 1787, na América do Norte, com a união das colônias inglesas que haviam se declarado independentes politicamente da Inglaterra (1776) e que vieram a constituir os Estados Unidos da América.
Costuma-se dizer que não há dois Estados Federais com a mesma estruturação interna do poder político, diante da diversidade que nos é apresentada no mundo fático. Nada obstante isso, pode-se apresentar como traços característicos a todos os Estados Federais os seguintes elementos, sem os quais não se poderia alcunhá-los federativos. São eles: a não estruturação político-administrativa em torno de um único centro emanador de poder (não centralização) e a conseqüente manutenção da autonomia dos entes políticos que compõem o Estado Federal através de uma rígida repartição constitucional de competência; divisão de poderes com a adoção do sistema de freios e contrapesos; a não subordinação (inexistência de hierarquia) entre o governo federal e os demais entes federados na formação da vontade dos órgãos federais; a União (governo federal) como titular da representação do Estado Federal no âmbito internacional e a sua incompatibilidade com regimes de governo ditatoriais, por culminar, mesmo que implicitamente, na excessiva centralização de poder.
No que tange mais especificamente ao federalismo dito fiscal, duas considerações devem ser feitas: uma com relação à divisão de competências e a outra com relação à autonomia financeira do ente federado. Entretanto, essas considerações não podem ser vistas como dois objetos estanques de estudo. Há indubitavelmente uma estreita relação entre ambos, quase como um cordão umbilical a os unir.
A divisão de competências, conforme já anteriormente salientado, é um dos corolários do federalismo. Todavia, há que se destacar, não basta uma mera enumeração de poderes-atividades para que ela se configure. É necessário mais: que haja uma ampla e precisa previsão constitucional de forma a evitar que qualquer alteração empreendida pelo legislador ordinário reduza ou retire em excesso as autonomias necessárias aos entes federados, de forma a ferir ou até mesmo comprometer a aliança instituída entre eles através do denominado pacto federativo e, também, que se promova uma justa e racional repartição de receitas para que possa o titular das competências realizá-las sem se criar um vicioso vínculo de dependência financeira com o governo federal, conforme sói acontecer. É nesse sentido que se fala em federalismo fiscal.
Segundo discorre Élcio Fonseca Reis, competência é a medida da capacidade de ação política ou administrativa, legitimamente conferida a um órgão, agente ou poder, nos termos juridicamente definidos[2].
Dessa forma, ao se determinar quais os direitos e obrigações que cada órgão, agente ou poder dispõe, necessariamente se deve pensar na questão da autonomia.
Não há como falar em titularidade de uma determinada competência se o órgão por ela encarregado não possui política e administrativamente uma certa quantidade de poder discricionário (e não só vinculado), se não possui um mínimo de recursos, especialmente financeiros, necessários à realização das atividades e serviços satisfativos dos anseios e interesses regionais e locais.
Nesse sentido, importante salientar o pensamento do eminente jurista Dalmo de Abreu Dallari:
Não se pode perder de vista que a distribuição de competências significa uma atribuição de poderes e, ao mesmo tempo, de encargos, pois quem recebe a competência para determinado assunto é que deve legislar sobre ele e adotar as providências de que ele necessite no âmbito da administração pública, inclusive a criação e a manutenção de serviços. Maior manutenção de competências pode significar mais poder político, mas significa também maiores encargos, mais responsabilidade.
Por esse motivo, é imprescindível que, ao ser feita a distribuição das competências, sejam distribuídas, em medida equivalente, as fontes de recursos financeiros, para que haja equilíbrio entre encargos e rendas. Não havendo tal equilíbrio, duas hipóteses podem ocorrer: ou a administração não consegue agir com eficiência, e necessidades fundamentais do povo deixam de ser atendidas ou recebem um atendimento insuficiente; ou o órgão encarregado do serviço solicita recursos financeiros de outra fonte, criando-se um dependência financeira que acarreta, fatalmente, a dependência política.[3]
Isto posto, pode-se conceituar a autonomia como
a liberdade de determinação consentida a um sujeito, resultando no poder de dar a si mesmo a lei reguladora da própria conduta, ou, mais compreensivamente, o poder de prover o atendimento dos próprios interesses e, portanto, de gozar e de dispor de meios necessários para obter uma satisfação harmônica e coordenada dos referidos interesses[4].
Fixadas as bases iniciais desta perquirição, passar-se-á, então, à análise mais específica do federalismo fiscal brasileiro e de suas implicações no processo de integração regional do qual o Brasil é parte: o MERCOSUL.
O federalismo fiscal brasileiro origina a existência de diferentes esferas de governo, a repartição de competências e das receitas tributárias e são fontes de situações que se referem à Economia, ou seja, repartição das fontes de receita e encargos entre as jurisdições e as relações intergovernamentais em matérias fiscal e financeira.
Lezan (1980) indica que a organização federativa de Estado traz em si a problemática da compatibilização entre as autonomias das diferentes esferas de governo para a consecução ou formulação de uma política fiscal planejada de âmbito nacional[5].
Assim, a título ilustrativo, pode-se elencar como vantagens do federalismo fiscal a racionalidade das decisões referentes às despesas relativas à proximidade com a autoridade que ordena as despesas e coletividade que as demanda; menor custo administrativo que a administração centralizada; melhor oferta de serviços públicos. Porém, apresenta desvantagens como a tendência de agravar as situações regionais quando ausente a autonomia financeira necessária; guerra fiscal; limitação do uso extrafiscal da tributação; descentralização do sistema arrecadatório.[6] Aliás, urge enaltecer, a descentralização excessiva limita a eficiência na condução das políticas fiscais de estabilização e redistribuição[7].
Como se pode constatar da leitura empreendida até o momento, quando se refere ao federalismo fiscal, tem-se em mente uma deslocação do poder político de um único centro emanador para outros periféricos, com o intuito de uma melhor satisfação dos anseios locais ou regionais, concorrentemente com a atribuição de um conjunto de competências a esses órgãos ou entes políticos (entes federados) acompanhado de mecanismos ou meios aptos a conferir a autonomia necessária para a realização dessas atividades atribuídas, principalmente a financeira. Afinal, qualquer ato implica dispêndio de receita por envolver a necessidade do fator humano e material para a sua realização.
Indubitavelmente, tratar da autonomia financeira é convergir para as considerações acerca da arrecadação de tributos, isto porque a captação de recursos dos entes políticos autônomos (entes federados) se dá, em sua maior parte, através destes. Assim, para se evitar que em conseqüência da atribuição de competências advenha um excessivo aumento de tributos, faz-se necessário tão somente uma melhor, mais justa e racional repartição de receitas, de forma a se evitar o enfraquecimento do pacto federativo em conseqüência de uma mais excessiva dependência econômico-financeira dos governos locais ou regionais com o governo federal. A falta de equilíbrio da equação político-financeira fragiliza a federação, pois a autonomia política guarda estrita vinculação com a capacidade de auto suficiência[8].
Nesse sentido, e já fazendo um paralelo ao estudo do MERCOSUL, é importante salientar que a melhor inserção do Brasil no processo de integração mercosulino depende também de um fortalecimento do pacto federativo pátrio contido na Constituição Federal de 1988, através da verificação de verdadeiras autonomias financeiras dos governos locais ou regionais, e da convergência de forças dos entes federados para o fortalecimento interno do Estado Federal para, assim, poder contribuir como um todo de maneira mais sólida e significativa para o processo de integração regional, principalmente através do combate à guerra fiscal.
Afinal, ao se empreender disputas desleais de ordem interna com o fito de maiores arrecadações tributárias em detrimento de outros entes, o Estado Federal não se beneficia, como deveria, das benesses que a integração pode proporcionar. Não obstante isso, o fato de o Brasil não possuir uma estrutura federal solidamente construída (é só notar, v.g. a constante dependência financeira dos governos locais e regionais para com o federal) impede que ele desfrute de uma posição mais confortável e confiável aos olhos dos investidores externos, especialmente dos intra bloco.
Outra questão a ser analisada é a atinente à competência tributária dos entes federados e o MERCOSUL. Da forma como está, a União não possui a autonomia (nesse caso nem se cogita da financeira, senão da legislativa, administrativa,...) necessária para dar o prosseguimento ideal ao caminhar da integração, conforme ficará demonstrado no tópico seguinte.
Com relação mais especificamente à gênese do MERCOSUL, tem-se que desde os séculos XVIII e XIX, as tentativas de integração latino-americanas tem sido constantes. Do sonho de Simón Bolívar de ver uma América Latina unida até o presente momento inúmeros acordos e tentativas de integração foram empreendidos. Muitos sequer saíram das mesas de negociações, outros tantos, não obstante postos em prática, mostram-se tão inertes que quase nenhuma importância, excetuando-se a histórica, demonstram.
O MERCOSUL, a mais recente, complexa e ousada tentativa empreendida no Cone Sul até então, tem suas origens, nos dizeres de Celso Lafer, no novo entendimento entre Argentina e o Brasil, cuja base foi o término dos regimes militares na década de 80[9]. Somada a essa constatação, alia-se as mudanças pela qual o cenário econômico internacional passou a apresentar principalmente após a derrocada da bipolarização mundial (fim da Guerra Fria).
Findo esse período, acentua-se um processo que iria marcar definitivamente a história mundial, em virtude das velozes e importantes transformações tecnológicas, sociais, culturais e principalmente econômicas na sociedade internacional, a qual, de tão interligada, permite até mesmo dizer que se reconstituiu a Gondwana (Pangéia), não no seu sentido geográfico, mas no econômico-cultural-tecnológico. Tal processo é denominado como globalização.
A globalização não é algo recente, todavia pode-se afirmar que, em razão de seus hodiernos contornos, é ela a responsável pelo aumento das relações multilateriais, que culminaram na criação de inúmeros organismos supraestatais, e pelo expansivo processo de integração regional, o qual tem por finalidade inserir de modo mais competitivo no cenário internacional os Estados integrantes desse processo, através de significativa ampliação de suas economias nacionais.
Foi em meio a esse verdadeiro mar de transformações que surgiu o Mercado Comum do Sul. Instituído em 26 de março de 1991 e personificado internacionalmente em 15 de dezembro de 1995 pelo Protocolo de Ouro Preto, o MERCOSUL vinha a ratificar todas as anteriores tentativas, inclusive históricas, de integração do Cone Sul empreendidas, principalmente, por Brasil e Argentina ao longo do século XX.
Firmado inicialmente entre apenas quatro países (Uruguai, Paraguai, Brasil e Argentina), todos em desenvolvimento, muito se cogitava do real alcance deste bloco. Todavia, o próprio bloco encarregou-se das respostas. Nesses poucos dez anos, muito se expandiu o comércio intra bloco, algo que acabou por despertar a atenção de alguns vizinhos (Chile – 1996 e Bolívia – 1997) e os fez estreitarem ainda mais seus laços com o bloco, tornando-se parceiros deste.
Os países envolvidos nesse processo de integração regional estabeleceram metas para que se alcançasse, o mais breve e solidamente possível, o objetivo principal do bloco: a consecução do mercado comum. Todavia, para tanto, um árduo caminho começou a ser trilhado.
Da zona de livre comércio, que se caracteriza pelo estabelecimento, pela via de tratados internacionais, da livre circulação das mercadorias sem barreiras ou restrições quantitativas ou aduaneiras, conservando os Estados integrantes total liberdade nas relações com terceiros países, inclusive com matérias relacionadas com importação e exportação[10], passou-se à União Aduaneira que, embora imperfeita, já mostra-se em constante avanço (v.g., a adoção da Tarifa Externa Comum; os estudos macroeconômicos dos Subgrupos de Trabalho) rumo a um futuro e aguardado Mercado Comum, onde estarão presentes todas as liberdades econômicas (livre circulação de capitais, serviços e produção).
No presente momento, os olhos mercosulinos estão diretamente voltados às questões macroeconômicas que circundam o bloco, mormente no que atina à reforma tributária dos Estados-Partes, o que aumenta ainda mais a importância e expectativa quanto à produção dos Subgrupos de Trabalho nos 4 e 10 do MERCOSUL, cujas funções atêm-se à elaboração de normas pertinentes à política econômica[11].
O MERCOSUL caminhou muito nestes dez anos. Muito mais, porém, poder-se-ia ter galgado. Muitos foram os entraves à sua instituição e muitos ainda surgirão à sua consolidação definitiva, em especial, devido à inexistência de um efetivo sistema de solução de controvérsias de caráter supranacional. Portanto, nesse decênio comemorado pelo MERCOSUL, muito trabalho e vontade política devem ser a tônica, a essência, das festividades. Sem dúvida alguma, há muito a ser feito. Há ainda muitas diferenças a serem eliminadas entre os Estados-Partes e o primeiro e mais urgente desafio será alcançar a tão esperada e complexa harmonização tributária dos países envolvidos nesse processo (o MERCOSUL). Somente quando esse objetivo for ultimado é que se poderá realmente comemorar algo. Afinal, nesse momento, as portas para uma verdadeira integração regional estarão definitivamente abertas.
2.NÍVEIS DE HARMONIZAÇÃO LEGISLATIVA: COORDENAÇÃO, HARMONIZAÇÃO E UNIFORMIZAÇÃO
Um dos objetivos da integração econômica é elevar o bem-estar da população de todas as regiões. Assim, a redistribuição de rendas contribui para este fim, sendo que a política fiscal tem função importante. Quanto mais baixo o padrão de vida em algumas regiões a ser integrada, mais importante a harmonização política e fiscal dos países membros nos seus aspectos redistributivos.[12] É nesse aspecto que se dá a importância da harmonização tributária do MERCOSUL.
A questão da harmonização legislativa dos Estados-partes do MERCOSUL, da qual a tributária é espécie, talvez seja um dos temas mais encontrados na doutrina contemporânea, o que comprova inevitavelmente a enorme importância que ela tem demonstrado para o MERCOSUL.
Ao contrário do que se possa imaginar, o estudo da harmonização legislativa não é algo meramente acadêmico. O seu estudo, aliás, possui repercussões de ordem indubitavelmente pragmática.
Primeiramente, faz-se necessário apresentar alguns conceitos basilares para que se possa ulteriormente adentrar ao cerne da presente perquirição, que é a harmonização tributária dos impostos no MERCOSUL.
Primeiramente, apresentar-se-á alguns conceitos basilares para que se possa entender melhor o que é verdadeiramente a harmonização tributária do MERCOSUL.
A consecução dos principais objetivos mercosulinos (integração política e econômica) passam necessariamente por uma minuciosa harmonização do sistema tributário entre os Estados-Partes. É inconcebível qualquer passo adiante no processo de integração sem se ter galgado este caminho.
Dentre as harmonizações legislativas necessárias, a que mais carece de cuidados é a que tange à tributária e isso implica diretamente na estrutura federal do Estado brasileiro por afetar diretamente a questão das competências constitucionais.
O Direito Tributário é, sem dúvida alguma, matéria prioritária e essencial à harmonização dentro do processo integracionista pelo simples fato de que exerce considerável influência sobre a dinâmica econômica[13]. É ele quem pode afetar a maior eficiência decorrente do mercado ampliado principalmente em dois sentidos, ambos referentes à competitividade entre os países-membros: condições de concorrência e alocação geográfica dos investimentos[14].
E o que isso significa? Significa que a harmonização tributária vem a impedir que haja tratamento desigual entre os Estados-Partes no que tange à captação de recursos e investimentos, bem como desenvolvimento de atividades econômicas em detrimento uns dos outros. Afinal, de nada valeria integrarem-se se ao contrário da união de esforços para melhor inserção no cenário internacional globalizado começassem a travar guerras tarifárias e não tarifárias entre si.
Dessa forma, qualquer deslize nesta seara pode comprometer ou até inviabilizar todo o processo integracionista. A tentativa de queimar etapas do processo de integração econômica pode implicar o surgimento ou a exacerbação de distorções capazes de suscitar reações dos atores prejudicados em seus interesses, que poderão eventualmente provocar retrocesso ou interrupção do processo[15].
Em virtude disso, e para uma melhor compreensão do tema, faz-se mister tecer considerações acerca do iter necessário para tal feito.
O caminho gradual pelo qual os Estados-Partes devem submeter suas legislações para se obter a harmonização não representa mera formalidade. As mudanças nos ordenamentos jurídicos internos demandam certo tempo, não só para serem realizadas, como também para que possam se adequar à realidade vivida por cada um deles.
Nesse ponto, insta ressaltar o que a eminente jurista Ana Maria M. de Aguinis comenta sobre o assunto:
La aproximación de las legislaciones nacionales debe responder a un orden de prioridades, y efectuar-se de acuerdo a un programa. Una harmonización caótica conlleva el peligro cierto de que luego, haya que dictar nuevas normas para armonizar las aproximaciones fragmentárias operadas sin una diretriz[16].
Fala-se, assim, em três níveis de harmonização (esta como um processo) legislativa: 1) coordenação; 2) harmonização; e 3) uniformização.
A coordenação está relacionada a com o estabelecimento de estratégias comuns entre os Estados que integram blocos ou mercados[17], com o estabelecimento de um certo equilíbrio entre suas disposições normativas, através de medidas isoladas pelos Estados envolvidos[18]. No tocante à coordenação, deve-se notar ainda que há pouquíssima ou até mesmo nenhuma proximidade normativa entre os ordenamentos jurídicos internos dos Estados. Sendo assim, estes decidem realizar determinadas medidas que julgam, de comum acordo, serem necessárias à consecução dos objetivos do processo de integração ao qual estão filiados.
Por sua vez, a harmonização cuida de estabelecer princípios legislativos a serem obedecidos por cada país. Ela tem por objetivo suprimir ou amenizar as diferenças entre (tornar compatíveis) as disposições de direito interno. Quando se refere à harmonização, é premente o entendimento de que já há proximidade legislativa entre os Estados envolvidos. Afinal, como o processo é todo gradual, a coordenação serviu para fixar as bases necessárias para a tal aproximação. A efetiva realização dessa fase é vital se se almeja alcançar um Mercado Comum, pois é ela quem acaba por viabilizar as liberdades econômicas fundamentais: a liberdade de estabelecimento, circulação de bens, pessoas e capitais, e liberdade de concorrência.
Nesse sentido, é impossível discutir-se uma real integração do MERCOSUL se ignorada a real necessidade de harmonização das leis de âmbito internacional (do bloco) com as leis internas dos Estados envolvidos. Todavia, há que se destacar que o pleno funcionamento do MERCOSUL não está condicionado à supressão de todas as diferenças legislativas que porventura existam entre os ordenamentos jurídicos internos. Basta serem eliminadas aquelas que de alguma maneira possam contribuir negativamente para o normal funcionamento do bloco ou que possam emperrar ou atentar contra o já lento processo de integração em andamento.
Aliás, urge enaltecer, pode-se considerar, até certo ponto e resguardados seus limites, útil ou saudável ao bloco a mantença de determinadas assimetrias normativas se estas estiverem relacionadas ao traço cultural-formativo, à identidade nacional de um povo. Isso representaria uma conciliação dos objetivos em foco no processo de integração (políticos e econômicos) com aquele mais alto dever de respeito às identidades nacionais.
Já a uniformização, último estágio no processo de harmonização legislativa a que os Estados envolvidos podem chegar, pressupõe uma total igualdade das legislações internas, pressupõe mais do que uma aproximação, exigindo uma identidade de texto[19](grifo nosso), isto é, uma identidade das regras comuns a que se submetem os Estados-Partes.
Uniformizar, semioticamente falando, é tornar idêntico, dar uma forma igual, invariável, ao objeto em análise, que no presente caso é a legislação interna dos Estados participantes do processo integracionista. No âmbito tributário, representa a igualdade das cargas tributárias que recaem sobre uma mesma matéria tributável, vale dizer, igualar as legislações de um determinado tributo nos aspectos tanto estruturais quanto técnico-formais e referentes a alíquotas[20].
Destaca-se ainda que a uniformização tributária, devido à sua difícil consecução, só pode ser vista na fase de integração econômica, o estágio mais avançado dentro do processo de integração.
Nessa fase, os objetivos tributários meramente nacionais são substituídos pelos anseios do bloco como um todo. Todavia, para que isso realmente se torne possível, já se presume ter o bloco instituído um mecanismo único de produção e interpretação legislativa, vale dizer, um órgão que tenha plenos poderes, por representar a vontade dos Estados-Partes, para editar normas que valham diretamente dentro de seus territórios, que sejam recepcionadas integralmente e prevaleçam sobre os ordenamentos jurídicos internos de todos eles, algo como o adotado na União Européia.
Como se nota no parágrafo supra, a uniformização exige um arcabouço jurídico do tipo comunitário (criação de órgãos supranacionais) dentro do bloco para que se ultime. Assim, partindo de tal premissa, pode-se chegar à conclusão de que o MERCOSUL está longe de alcançar uma uniformização de suas legislações, em especial, no âmbito tributário. Afinal, inúmeros óbices há à instituição de órgãos de caráter supranacional no MERCOSUL por ser este de caráter intergovernamental. É o que se depreende da leitura do Tratado de Assunção e das disposições normativas contidas nas Constituições do Brasil e Uruguai, principalmente estas duas últimas por conterem vedações, para alguns implícitas e para outros explícitas, à supranacionalidade.
Dessa forma, o que se nota é que discutir a harmonização legislativa dos Estados-Partes do MERCOSUL significa evidenciar qual o nível de comprometimento que cada um desses atores do processo integracionista almeja levar adiante. Significa determinar até que ponto realmente desejam se integrar.
Como comprovação disso, veja que seria despiciendo qualquer comentário mais detido, mais aprofundado, em especial, sobre a harmonização tributária, se os Estados-Partes do MERCOSUL estivessem visando apenas à consecução de uma zona de livre comércio, ao invés do mercado comum que se tem tentado alcançar.
É indiscutível a importância da harmonização tributária para a consolidação e continuidade do MERCOSUL, em virtude de ser o Direito Tributário quem tem grande influência sobre a dinâmica econômica.