3. O desenvolvimento do Sistema Europeu Comum de Asilo e suas fases
Com o advento do Tratado de Amsterdã de 1999, a política de imigração e de asilo começaram uma nova fase.
Antes deste momento, não havia harmonização, haja vista que as iniciativas legislativas relacionadas com a entrada no território dos Estados-membros eram partes exclusivas das competências do Estado.
A Convenção de Genebra tem sido alvo de profundas críticas, em duas frentes diferentes, num debate reacendido pelo 11 de setembro. Por um lado, argumenta-se que este instrumento revela-se insuficiente para os fenômenos de migrações forçadas actuais e que o seu complexo sistema não permite dar resposta aos desafios que, em virtude destes, hoje se colocam.[12]
Neste caso houve a colocação de direitos fundamentais em primeiro plano, como por exemplo: “a liberdade, a democracia, o respeito pelos direitos do homem e pelas liberdades fundamentais, como o estado de direito”.
O Tratado estabeleceu um programa de cinco anos para adotar medidas em áreas prioritárias: assegurar a livre circulação de pessoas (cidadãos da União e nacionais de países terceiros), criar normas comuns para a imigração e o direito de asilo. E também deve-se garantir a segurança de todos, combatendo todas as formas de criminalidade organizada como tráfico de seres humanos e combater o terrorismo.
3.1 A cooperação intergovernamental e o Tratado de Maastricht
Em decorrência da soberania dos Estados, não é nada usual a sua cooperação com relação de decidir a respeito da entrada e saída de estrangeiros no seu país. Todavia, a partir de 1975 há a instituição da cooperação internacional entre os países da União Europeia.
Com o intuito de harmonizar a matéria de asilo, em 1992, os Estados adotaram as Resoluções de Londres que englobavam os seguintes documentos: a Resolução sobre os pedidos de asilo manifestamente infundados, a Resolução relativa à abordagem harmonizada das questões referentes ao país terceiro de acolhimento, e as conclusões sobre o país onde não são verificados riscos de perseguição.
Nos últimos anos, tais conceitos foram sendo transformados em lei em alguns países e os pedidos de asilo a refugiados foram feitos tendo como base o princípio de que estes devem ser analisados individualmente.
Com o advento do Tratado de Maastricht de 1992, houve a adoção da Convenção de Dublin, a adoção de uma Posição Comum na aplicação do conceito de refugiados: a Resolução sobre Garantias Mínimas nos procedimentos de Asilo e a Resolução sobre proteção temporária, incluindo um procedimento de emergência de alerta para partilha de encargos.
Ou seja, o Tratado de Maastricht colocou como sendo prioridade a política europeia de imigração e o direito ao asilo deveriam ser tratados com imparcialidade, urgência e individualidade.
3.2 O asilo e o Tratado de Lisboa
As mudanças ocorridas no mundo fizeram com que a Europa refletisse sobre suas políticas de funcionamento, de organização e políticas. Tendo em vista esta conjuntura, como resposta houve o Tratado de Lisboa que foi assinado pelos 27 países da União Europeia em dezembro de 2007 e entrou em vigor em dezembro de 2009.
Dessa forma, o Tratado simplifica tais procedimentos, aumenta o número de domínios em que o Parlamento Europeu partilha o poder de decisão com o Conselho de Ministros. E, no que diz respeito ao tema do trabalho, estabelece como objetivo da União a criação de uma política comum de asilo, imigração e controle externo de fronteiras, baseada na solidariedade entre os Estados-membros, como mesmo disciplina os artigos 61 e 63.
Tais alterações, ao contrário do Tratado de Amsterdã, vão afetar a futura implementação da futura política de asilo e de imigração, haja vista que alarga as competências da União no que se refere a asilo a refugiados.
4. Melhorias que poderiam ocorrer à legislação
A Convenção Europeia sobre os Direitos Humanos não contém nenhum direito específico ao asilo e nem faz nenhuma referência direta aos refugiados[13] ou aos solicitantes de asilo. Entretanto, um caso julgado pela Corte Europeia dos Direitos Humanos (Soering v. Reino Unido,1989), estabeleceu que os Estados são de fato responsáveis, em determinadas circunstâncias, pelo bem-estar dos indivíduos em outros países. Esse caso se reportou ao artigo 3 da Convenção Europeia que diz: "Ninguém será submetido a tortura, tratamento ou pena desumana ou degradante”. [14]
Em anos recentes, a Corte Europeia tem enfatizado a natureza incondicional da proibição contra os maus-tratos e tem estabelecido princípios que mesmo um Estado que queira deportar um indivíduo supostamente culpado por graves ofensas criminais ou considerado uma ameaça à segurança nacional deve, em primeiro lugar, fazer uma avaliação independente das circunstâncias que o indivíduo poderá enfrentar ao retornar para o seu país. [15]
Mas a situação do refugiado no mundo não é inteiramente negativa. As Nações Unidas e as suas agências aumentaram a sua operacionalidade. Até 1989, respeitavam escrupulosamente o princípio da soberania dos Estados membros, ou seja, só actuavam mediante a autorização das autoridades governamentais. Após esta data, a Assembleia Geral passou gradualmente a autorizar as agências da ONU a negociar directamente com os detentores do poder político no terreno – sejam governos ou movimentos rebeldes – para ter acesso às populações de refugiados. Este foi um passo positivo, porque o princípio de soberania era um entrave sério à ajuda humanitária. A flexibilidade actual no tratamento desta questão tem tido repercussões complexas no sistema internacional, e representa, sem dúvida, uma vitória da acção internacional humanitária contra a monopolização do poder, responsável, na maior parte dos casos pela existência de terríveis crises humanitárias.[16]
Embora o artigo 3º seja frequentemente o mais utilizado para proteger os refugiados e os solicitantes de asilo, outros artigos também podem ser invocados para assegurar que os seus direitos humanos sejam respeitados. Particularmente, o artigo 4 (proibição do trabalho forçado ou compulsório), artigo 5º (privação de liberdade), artigo 6 (direito à audiência justa e imparcial “dentro de um prazo razoável”), artigo 8 (respeito à privacidade e à vida em família), artigo 9 (direito à liberdade de pensamento, consciência e religião), artigo 10º (direito à livre expressão), artigo 13º (direito de obter solução efetiva diante de uma autoridade nacional) e o artigo 16º (nenhuma restrição às atividades políticas de estrangeiros) podem oferecer proteção substancial.
A solidariedade tem de constituir um elemento de base da política da UE em matéria de asilo e a Comissão Europeia está a trabalhar nesse sentido. Embora já vigorem, em grande medida, regras comuns, a solidariedade entre os Estados-Membros da UE em matéria de asilo é ainda insuficiente. Os sistemas de asilo de alguns países não funcionam tão bem como deviam. Outros países aceitam um número demasiado baixo de requerentes de asilo. Por exemplo, no primeiro semestre do ano, mais de 75% de todos os pedidos de asilo foram efectuados em apenas 6 Estados-Membros (França, Alemanha, Bélgica, Reino Unido, Suécia e Itália), o que significa que muitos países da UE podem assumir uma parte muito maior da responsabilidade. Além disso, acontecimentos imprevistos podem reduzir ao extremo a capacidade de qualquer Estado-Membro e a União Europeia deve estar preparada para apoiar estes Estados-Membros, de modo a que as pessoas que chegam sejam recebidas com dignidade.[17]
No cenário internacional, a Convenção 51 e o Protocolo de 67 representam um grande passo no sentido de proteger aqueles que são obrigados a sair do seu país de origem pelos motivos já dados neste trabalho. Tais documentos são importantes porque vêm a reafirmar a responsabilidade internacional em relação ao ser humano desprovido de proteção nacional.[18]
Ou seja, no caso da União Europeia, em especial, deve haver o reforço da solidariedade entre os Estados-Membros no domínio do asilo e deve ser assegurada a proteção das pessoas que necessitam de refúgio.
5. Conclusão
A Convenção dos Refugiados de 1951 não obriga o Estado a receber um refugiado, isto é, a oferecer-lhe asilo. É claro que existe uma lacuna entre o direito individual de solicitar asilo e a discernimento do Estado em concedê-lo. Como resultado dessas circunstâncias ambíguas, as práticas governamentais para conceder asilo variam enormemente, tanto em termos dos procedimentos utilizados para determinar a condição de refugiado como na legislação vigente que é aplicada. Os Estados podem solicitar a assistência do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados para determinar a condição de refugiados.
A maioria dos Estados que ratificaram a Convenção dos Refugiados ainda não adotou uma legislação interna para implementá-la. Não obstante, muitos desses países têm oferecido proteção massiva a grande número de indivíduos que fogem da perseguição. Ainda que essas ações tenham salvado muitas vidas, raramente são acompanhadas de procedimentos para a determinação da condição de refugiados para os indivíduos.
Como resultado, os refugiados nesses países frequentemente não têm certeza quanto à sua condição e aos seus direitos e não têm a garantia de que não serão arbitrariamente deportados. Aproximadamente um terço dos Estados que ratificaram a Convenção dos Refugiados tem promulgado leis domésticas para a implementar o tratado. Embora alguns detalhes da legislação variem enormemente de um Estado para outro, existem certos elementos comuns que surgem dos compromissos da Convenção dos Refugiados e como resultado dos procedimentos recomendados pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.
O discurso deve acabar. Agora é tempo de transformar em resultados concretos os valores da solidariedade, tolerância e respeito mútuo e oferecer a possibilidade de cidadania aos refugiados.
6. Referências
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Notas
[2] Sendo que há algumas datas históricas que devem ser lembradas: em 1921 - Fridtjof Nansen é nomeado pela Liga das Nações como o primeiro Alto Comissário para os Refugiados; em 1948 - Declaração Universal dos Direitos Humanos; em 1949 – Convenção Europeia sobre os Direitos Humanos; em 1951 – Convenção dos Refugiados da Organização das Nações Unidas; em 1967 - Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados (foram eliminadas algumas restrições geográficas da Convenção dos Refugiados de 1951); em 1969 - Convenção para Tratar dos Aspectos Específicos do Problema dos Refugiados na África, em 1984 – Declaração de Cartagena sobre os Refugiados da Organização dos Estados Americanos. ALVES, José Augusto Lindgren. Os direitos humanos e os refugiados em tempo de globalização.Belo Horizonte: 2008. p.303.
[3] A existência da ACNUR é um dos fatores positivos. Apesar de não resolver a questão dos refugiados, nem ter qualquer pretensão de fazê-lo, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, apolítico, de inspiração humanitária, não pode evitar as crises.Ele tampouco confere cidadania, que tanto Agamben como Arendt consideram o alicerce do direito de ter direitos. ALVES, José Augusto Lindgren. op.cit.p.304.
[4] GOODWIN-GILL, Guy S. Editorial. International Journal of Refugee Law. Oxford University Press. V. 11, N 1, 1999.p. 3.
[5]Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. Disponível em: http://www.unhcr.org/4f8e7e759.html. Data de acesso: 18 de abril de 2012.
[6] CIERCO, Teresa. A instituição de asilo na União Europeia. Ed. Almedina. Coimbra: 2010.p 73-74
[7] Raça: é utilizada no mais amplo sentido e inclui grupos étnicos e grupos sociais de descendência comum.Religião: também possui um amplo sentido, inclui a identificação com um grupo que compartilha tradições e crenças comuns, assim como práticas religiosas específicas. Nacionalidade: inclui a cidadania dos indivíduos. Perseguição contra grupos étnicos, linguísticos e culturais segregados do resto da população também pode ser entendida como perseguição com base na nacionalidade. Um Grupo Social específico se refere a um grupo de pessoas que compartilham uma mesma história, hábitos ou estatutos sociais. Essa categoria frequentemente sofre alguma perseguição com base em uma ou outra das demais categorias aqui apontadas. Também pode ser aplicada às famílias capitalistas, aos proprietários de terra, aos homossexuais, aos negociantes e aos membros das forças militares. Opinião política refere-se às ideias que não são toleradas pelas autoridades, incluindo opinião crítica com relação aos métodos e às políticas governamentais. Incluem-se as opiniões individuais (isto é, autoridades podem considerar que uma pessoa possui determinada opinião política particular), ainda que o indivíduo não defenda de fato nenhuma opinião. Indivíduos que não expressam suas opiniões políticas até conseguirem fugir de seus países podem ser considerados refugiados uma vez que demonstrem que serão perseguidos por suas ideias se retornarem à sua pátria. Essas definições são importantes a partir do momento em que os países e as organizações tentam determinar quem é ou quem não é um refugiado. Quem solicita asilo - isto é, aqueles que requerem a condição de refugiados em outros países – normalmente necessitam provar pessoalmente que seu receio de perseguição está bem fundamentado e dentro dos parâmetros legais do país que o hospeda para concorrer ou não ao status de refugiado. No entanto, em caso de evasão em massa, não é possível que um país de asilo possa considerar cada caso individualmente. Nessas circunstâncias, especialmente quando os indivíduos estão fugindo por razões semelhantes, a determinação do status de refugiados pode ser declarada com base no “grupo social” que, na falta de evidência contrária, cada indivíduo passa a ser considerado como um refugiado. CIERCO, Teresa.op.cit.-74
[8] NASCIMENTO, Allan. Pessoas deslocadas internamente: Da actuação do Estado soberano à intervenção da comunidade internacional. Disponível em: http://repositorio-iul.iscte.pt/bitstream/10071/3070/1/n66a6.pdf. Data de acesso: 14 de maio de 2012.
[9] NASCIMENTO, Allan.op.cit.p.32.
[10]A Diretiva relativa aos procedimentos de asilo fornece: garantias processuais (informações sobre procedimentos, oportunidades para uma entrevista pessoal, acesso à assistência jurídica) requisitos mínimos para o processo de tomada de decisão (decisões devem ser tomadas de forma individual, objetiva e imparcial, por pessoal especializado em asilo e dos refugiados e treinados especificamente para esse fim; decisões deverão ser comunicadas por escrito e uma decisão negativa deve ser motivado) o direito de recorrer de uma decisão negativa sobre um pedido de asilonormas comuns para a aplicação de determinados conceitos e práticas ("pedidos inadmissíveis", "pedidos manifestamente infundados", "aplicações subsequentes", "país terceiro seguro» e «país de origem seguro"). Estes princípios e garantias fundamentais se aplicam para "normal" pedidos de asilo. No entanto, da União Europeia pode fazer provisões para procedimentos especiais, por exemplo, na fronteira, que derrogação a estes princípios e garantias. Além disso, sob condições específicas, da União Europeia pode declarar que uma petição é inadmissível e não examinar o seu conteúdo, especialmente quando outro Estado da UE é competente, ou noutro Estado da UE já concedeu o estatuto de refugiado. Os critérios para decidir qual o Estado deve responder UE devem ser aplicados na ordem em que são apresentados no "Dublin" regulamento. Eles são: O princípio da unidade familiar (o Estado da UE responsável pela análise do pedido é aquela em que o requerente tem um membro de seu / sua família legalmente). A emissão de autorizações de residência ou vistos (o Estado da União Europeia responsável é aquele que emitiu um documento de residência ou um visto com a última data de validade).Entrada ilegal ou permanência (o Estado da União Europeia responsável é aquele em que o requerente tenha entrado de forma irregular ou irregular permaneceu por um período de pelo menos cinco meses).Entrada legal para um Estado da UE (se o pedido for apresentado num Estado da UE onde a requerente não está sujeito à obrigação de visto, o Estado da União Europeia será responsável).Aplicação em uma área de trânsito de um aeroporto (o Estado da UE responsável é aquele onde se situa o aeroporto). Se nenhum Estado da UE pode ser designado como responsável pela análise do pedido de asilo com base nestes critérios, a responsabilidade recai sobre o Estado da UE em primeiro lugar com o qual o pedido de asilo foi apresentado. Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados http://www.unhcr.org/pages/4a02d9346.html. Disponível em: http://www.unhcr.org/4f8e7e759.html. Data de acesso: 18 de abril de 2012.
[11] proteção subsidiária”: um asilo restrito e, principalmente, reversível, considerado uma “autorização excepcional de permanência” e “distinta da noção do reconhecimento da qualidade de refugiado” no sentido da Convenção de Genebra.
[12] MARTINS, Ana Maria Guerra.Estudos de Direito Europeu e Internacional dos Direitos Humanos: O Direito de Asilo na União Europeia.Coimbra: 2005. p. 227.
[13] There are over 20 million throughout the word today, and the refugee problem continues to frow in size and complexity. The situations addressed by the Office in performing its functions during these past years have all too frequently involved irreparable human suffering and loss of life. FRANCO, Leonardo. Legal Issues Arising from recent UNHCR Oferations: Introduction. The problem of refugees in the light of Contemporary International Law Issues. Graduate Institute of International Studies- Geneva. The Hague: 1994. p.4.
[14]Human Rights Education Associates. Disponível em: http://www.hrea.org/index.php?doc_id=511. Data de acesso: 18 de abril de 2012.
[15]Ajuda humanitária e protecção. Disponível em: civilhttp://europa.eu/pol/hum/index_pt.htm. Data de acesso: 18 de junho de 2012.
[16] CIERCO, Teresa. op.cit. p. 87.
[17]Refugees International. Disponível em: http://www.refugeesinternational.org/. Data de acesso: 25 de maio de 2012.
[18] MORIKAWA, Márcia Mieko. Deslocados internos: entre a soberania do Estado e a protecção internacional dos direitos do Homem. Uma crítica aos sistema internacional de protecção dos refugiados.Boletim da Faculdade de Direito. Ed. Coimbra: 2006. p.45-46