A PEC 275/2013, de autoria da Deputada Federal Luiza Erundina, pretende transformar o STF em verdadeira Corte Constitucional, com a alteração na sua composição (aumento de 11 Ministros para 15), na forma de nomeação (que passaria ao Presidente do Congresso Nacional, ao invés do Presidente da República) e na competência (deslocando grande parte para o STJ, que concentraria toda a matéria infraconstitucional, cabendo ao STF apenas e tão somente a interpretação e aplicação da matéria constitucional).
Depois de distribuída à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados, foi designado o seu Relator, Deputado Federal Beto Albuquerque (em 11.07.2013).
Quanto à proposta de aumento do número de Ministros integrantes da Corte, bem como a forma de nomeação, antecipamos a nossa discordância. Parte das razões que justificaram a proposta são historicamente verdadeiras. O nosso atual sistema, existente desde a Constituição de 1891, foi importado como cópia do sistema norte-americano e consiste na nomeação pelo Presidente da República e aprovação pelo Senado Federal.
A justificativa explicita que lá funciona e aqui não. O foco do problema, no entender da autora da proposta, é duplo. De um lado a discricionariedade na escolha pelo Presidente da República. Nesse sentido, lembra episódio histórico no qual o Senado Federal viu-se obrigado a rejeitar a nomeação feita pelo então Presidente da República Floriano Peixoto, que indicou para o cargo de Ministro do STF o seu médico pessoal, Dr. Barata Ribeiro.
Essa é a parte que não é propriamente fidedigna da realidade. Além dessa rejeição, cabe lembrar outras quatro que ocorreram no mesmo período (1891 a 1894): Innocêncio Galvão de Queiroz, Ewerton Quadros, Antônio Sève Navarro e Demosthenes da Silveira Lobo (cf. MELLO, Celso de. Notas sobre o Supremo Tribunal (Império e República). 3ª ed. Brasília: STF, 2012, p. 18).
Por seu turno, nos Estados Unidos da América do Norte, o Senado Federal rejeitou até hoje doze nomeações. Porém, lá (como aqui), a função senatorial de aprovação das nomeações para Ministros da Suprema Corte tem-se amesquinhado ao longo do tempo. A sabatina, que outrora fora rigorosa, hoje se limita a inquirir sobre algumas preferências e orientações pessoais do candidato sobre temas polêmicos.
Nesse sentido, cabe consultar a seguinte obra: DWORKIN, Ronald. The Supreme Court Phalanx: The Court’s new right-wing bloc. New York: New York Review Books, 2008. No livro o autor tece severas críticas à sabatina do Senado Federal norte-americano na nomeação do atual Presidente da Suprema Corte, Roberts, e do Ministro Alito. Vale a pena conferir.
Verifica-se, portanto, que a informação constante na justificativa da PEC 275/2013 está equivocada, na medida em que lança como argumento supostamente válido o fato (equivocado) de que no Brasil somente teria ocorrido uma rejeição pelo Senado, quando, na realidade, foram cinco (pouco menos do que as doze no vizinho do norte, tomado como paradigma).
De outro lado, o problema está indubitavelmente na função amesquinhada que o Senado Federal vem exercendo, que nada mais é do que mera chancela automática da nomeação feita pelo Presidente da República. Ora, cabe ao Senado aprovar pela maioria absoluta a escolha feita pelo Presidente da República (art. 101, parágrafo único).
Muito mais do que mera picuinha partidária no âmbito do Senado Federal que envolve maiorias ocasionais, a sabatina que lá ocorre poderia ser uma excelente oportunidade para que o candidato a Ministro do STF fosse efetivamente desafiado nas suas qualidades técnicas (notável saber jurídico), bem como fosse analisada a sua reputação ilibada (requisitos constitucionalmente estabelecidos para o candidato).
Ao contrário, recentemente, em 2009, houve a nomeação de Ministro pelo Presidente da República e, na sabatina, a despeito de rumores de fatos escandalosos que maculariam a reputação ilibada e quiçá o notável saber jurídico, o Senado Federal perdeu excelente oportunidade de exercer a sua função constitucionalmente estabelecida de reprovar a indicação, se limitando a chancelá-la.
Verifica-se, portanto, que o problema está muito mais na função amesquinhada a que se conforma o Senado quando da sabatina dos candidatos indicados pelo Presidente da República, do que no sistema de nomeação e aprovação (aliás, coerente com o sistema de freios e contrapesos).
Por essas razões, discordamos da modificação do atual sistema de nomeação e aprovação dos Ministros do STF.
Quanto ao aumento do número de seus integrantes para quinze, entendemos que se trata, em realidade, de verdadeiro golpe institucional que, se aprovado, levaria ao seu descrédito e à insegurança. Com efeito, desde 1931 o STF conta com onze Ministros, exceto no breve período de 1965 a 1969, que contou com dezesseis. Não é difícil lembrar que esse aumento ocorreu em razão da necessidade do Governo, então autoritário, de alcançar a maioria da Corte em temas considerados estratégicos.
Dada a estabilidade institucional na composição dos onze Ministros, a sua modificação a essa altura certamente indicaria uma necessidade do Governo no sentido de obter a maioria da Corte, não pela apresentação das melhores razões na defesa de suas teses, mas pelo caminho mais fácil. Pelo risco que tal mudança pode representar na estabilidade institucional da Suprema Corte, discordamos da modificação proposta.
Quanto à competência, no entanto, a ideia de limitá-la a interpretação e aplicação da Constituição da República é, sem qualquer sombra de dúvida, interessante e produtiva. A justificativa da proposta, com acerto, registra que a consecução da finalidade maior do STF de guarda da Constituição “é simplesmente obliterada pelo acúmulo de atribuições para julgar processos de puro interesse individual ou de grupos privados, sem nenhuma relevância constitucional”. Ora, tal acúmulo exacerbado de casos sobrecarrega os Ministros, razão pela qual a proposta pretende transformar o STF em autêntica Corte Constitucional.
No dizer da justificativa: “A competência da Corte Constitucional seria limitada às causas que dissessem respeito diretamente à interpretação e aplicação da Lei Maior, transferindo-se todas as demais à competência do Superior Tribunal de Justiça”.
Segundo a proposta, a competência do STF, transformado em Corte Constitucional, seria reduzida de seu atual amplo elenco para apenas as seguintes: “(...) processar e julgar: I – originariamente: a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, inclusive o pedido de medida liminar; b) a ação direta de inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional; c) a arguição de descumprimento, por ação ou omissão, de preceito fundamental decorrente da Constituição; d) os conflitos de competência entre o Superior Tribunal de Justiça e quaisquer tribunais; II – julgar em recurso extraordinário as causas decididas por um tribunal superior, quando a decisão recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituição; b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição; d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal”.
Ora, observa-se que o inciso II proposto é réplica do inciso III do art. 102 vigente. O atual inciso II, que cuida do recurso ordinário (o HC, o MS, o habeas data e o Mandado de Injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão, bem como o crime político), seria suprimido. Além disso, o inciso I, que trata da competência originária, seria substancialmente reduzido, com a supressão do processo e julgamento: nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o PGR; nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente; o HC, sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores, o MS e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do PGR e do próprio STF; o litígio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado, o DF ou o Território; as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o DF, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta; a extradição solicitada por Estado estrangeiro; o HC, quando o coator for Tribunal Superior ou quando o coator ou o paciente for autoridade ou funcionário cujos atos estejam sujeitos diretamente à jurisdição do STF, ou se trate de crime sujeito à mesma jurisdição em uma única instância; a revisão criminal e a ação rescisória de seus julgados; a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; a execução de sentença nas causas de sua competência originária, facultada a delegação de atribuições para a prática de atos processuais; a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados; o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio STF; as ações contra o CNJ e contra o CNMP.
Além disso, como vimos, seria admissível o ajuizamento de ADPF por omissão e o recurso extraordinário só seria interposto em face de decisão de Tribunal Superior (ou seja, STJ, TST, TSE e STM) que se enquadrasse em uma das hipóteses do inciso III.
O § 1º do art. 102 proposto rezaria que: “Declarada a inconstitucionalidade por omissão para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias, em sessenta dias se se tratar de órgão do Poder Legislativo, e em trinta dias se de órgão administrativo”. Verifica-se a novidade de estabelecer o prazo de sessenta dias se se tratar de órgão do Poder Legislativo, que não consta na redação vigente do § 2º do art. 103.
O § 2º da proposta pretende prever que: “Julgada a arguição de descumprimento, por ação ou omissão, de preceito fundamental decorrente desta Constituição, far-se-á comunicação às autoridades ou órgãos responsáveis pela prática ou omissão dos atos questionados, fixando-se as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito ou preceitos fundamentais”. A dicção desse dispositivo projetado difere bastante da redação original constante no atual § 1º do art. 102, que se limita a preceituar que a ADPF será apreciada pelo STF na forma da Lei nº 9.882/99.
O § 3º pretende dispor que: “O Regimento Interno da Corte Constitucional regulará o processamento dos embargos declaratórios de seus acórdãos, excluído qualquer outro recurso não previsto nesta Constituição”. Ora, a redação do dispositivo projetado parece ter sido influenciada pelo acalorado debate recentemente assistido no STF a respeito do cabimento dos embargos infringentes no julgamento do Mensalão (AP 470). Todavia, entendemos que tal dispositivo poderia ser suprimido e o tema regulado diretamente pelo Regimento Interno da Corte, inclusive com a previsão expressa de reclamação (que pela proposta seria suprimida do rol de competência originária da Corte, como vimos anteriormente).
O § 4º preveria que: “As decisões definitivas de mérito, proferidas pela Corte Constitucional, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal”. A alteração, para atribuir efeito vinculante aos precedentes da Corte vem em boa hora, completando o sistema de controle de constitucionalidade com o prestígio necessário aos seus julgamentos e resgatando débito histórico que se arrasta desde a sua introdução em nosso ordenamento jurídico (na Constituição de 1891).
O § 5º do art. 102 pretende estabelecer que: “No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso”. Aqui, reproduz-se parcialmente a atual redação do § 3º do art. 102, introduzido pela Emenda Constitucional nº 45/04, com a diferença de que a proposta dispensa a exigência de dois terços de votos (oito) para recusá-la. Atualmente, o tema é regulado pela Lei nº 11.418/06.
Ademais, a justificativa da proposta traz também algumas modificações menores, a saber: “a) o cabimento do recurso extraordinário apenas nas causas decididas pelo Superior Tribunal de Justiça; b) a supressão das súmulas de jurisprudência dominante; c) a audiência prévia do Advogado-Geral da União nos processos que tenham por objeto a apreciação em tese da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, sem que ele deva defender o ato ou texto impugnado; (...)”.
Ora, parece temerário limitar o acesso ao STF pela via do recurso extraordinário apenas nas causas decididas pelo STJ. É que essa Corte Superior tem claudicado na entrega da prestação jurisdicional, com exageradas flutuações jurisprudenciais e má qualidade de algumas decisões importantes. Isso certamente ocorre em razão da exagerada sobrecarga de trabalho, que aumentaria de acordo com a proposta elaborada.
Quanto à supressão das súmulas de jurisprudência dominante, seria decorrência lógica da atribuição de eficácia contra todos (erga omnes) e efeito vinculante às decisões de mérito proferidas pela Corte Constitucional (cf. art. 102, § 4º, da PEC 275/2013). Nesse sentido, perderia qualquer razão de ser a manutenção de súmulas vinculantes e súmulas que orientam acerca da jurisprudência dominante, desde que mantidas válidas aquelas editadas no período anterior à transformação do STF em Corte Constitucional.
No tocante à audiência prévia do AGU sem qualquer obrigação pela necessária defesa do ato impugnado é uma mudança no sistema de controle de constitucionalidade, cuja necessidade deve ser ponderada.
De um lado, a ideia é fazer com que o texto impugnado perante o STF em ação direta de inconstitucionalidade necessariamente tenha uma defesa a seu favor (nesse sentido, o AGU funciona como verdadeiro defensor legis, sem qualquer liberdade na escolha de sua posição).
Nesse sentido: “A função processual do advogado-geral da União, nos processos de controle de constitucionalidade por via de ação, é eminentemente defensiva. Ocupa, dentro da estrutura formal desse processo objetivo, a posição de órgão agente, posto que lhe não compete opinar e nem exercer a função fiscalizadora já atribuída ao PGR. Atuando como verdadeiro curador (defensor legis) das normas infraconstitucionais, inclusive daquelas de origem estadual, e velando pela preservação de sua presunção de constitucionalidade e de sua integridade e validez jurídicas no âmbito do sistema de direito, positivo, não cabe ao advogado-geral da União, em sede de controle normativo abstrato, ostentar posição processual contrária ao ato estatal impugnado, sob pena de frontal descumprimento do múnus indisponível que lhe foi imposto pela própria CR” (ADI 1.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 14.08.1996, DJU 19.09.1997).
No mesmo sentido: ADI 2.906, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 01.06.2011, DJE 29.06.2011.
No sentido de admitir certo temperamento: “O munus a que se refere o imperativo constitucional (CF, art. 103, § 3º) deve ser entendido com temperamentos, o advogado-geral da União não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte já fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade” (ADI 1.616, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. 24.05.2001, DJE 24.09.2001).
De outro lado, o AGU pode se encontrar na desconfortável posição de ter que defender ato que, no íntimo, ele próprio sabe ou acredita ser incompatível com a Lei Maior (gerando incômodo paradoxo na atividade vinculada do AGU).
Dado o relevante impacto de tal proposta na organização institucional do sistema de controle de constitucionalidade das leis e atos normativos no Brasil, seria recomendável ampla participação da comunidade jurídica e da sociedade civil organizada no debate em torno de tais mudanças, com o maior fluxo de ideias e sugestões, argumentos e ponderações.
Em suma, na parte que pretende reduzir substancialmente a competência do STF para transformá-lo efetivamente em Corte Constitucional, cuja vocação lhe foi sinalizada desde o primeiro instante de concepção na Constituição de 1988, a proposta é ambiciosa e merece atenta reflexão. Todavia, quanto à parte da proposta que pretende alterar a atual composição e a forma de nomeação dos Ministros, deve-se atentar para que tais mudanças não sejam influenciadas por interesses partidários ou políticos de maiorias ocasionais de menor importância.