Segundo Antônio Bandeira de Melo[1]: “em uma República, o tema da representação política é, sem a menor dúvida, assunto de máxima relevância”. Em 12 de março de 2014, o Ministério Público do Estado da Bahia (MP/BA) realizou processo eleitoral para escolha de seu dirigente maior, o Procurador Geral de Justiça. Estamos, portanto, em um momento oportuno para tecer alguns comentários acerca deste processo.
O Ministério Público é uma instituição secular, instituída constitucionalmente entre as funções essenciais à justiça, definida por Alfredo Valladão[2] como aquela “que defende a sociedade e a lei – perante a Justiça, parta a ofensa de onde partir, isto é, dos indivíduos ou dos próprios poderes do Estado”. Cabe ao Parquet zelar pela defesa da ordem jurídica, dos interesses sociais e individuais indisponíveis e do próprio regime democrático, cumprindo uma função de controle e de promoção ativa de interesses protegidos pelo direito positivo[3].
Resgatando os conceitos de poder e autoridade fornecidos por Gerard Lebrun[4] e Robert Henry Srour[5], e convergendo-os ao Ministério Público estadual, o Procurador-Geral de Justiça – responsável por chefiar a direção superior do órgão, e, portanto, capaz de alterar as estruturas da organização – é escolhido através de processo eleitoral entre os membros (Procuradores e Promotores de Justiça), sendo nomeado pelo Governador do Estado dentre os indicados em lista tríplice – formada pelos três candidatos mais votados –, para mandato de dois anos, permitida uma recondução[6].
Neste contexto, o candidato eleito exercerá sobre os demais membros uma autoridade, na medida em que seu poder foi confiado por um corpo eleitoral (consenso explícito), por período determinado, para governar dentro dos limites legais, podendo, inclusive, editar normas e submeter punições aos infratores. Todavia, aqui se inicia o paradoxo ministerial, os servidores técnico-administrativos do Parquet não participam deste processo eleitoral, não depositam seu “capital de confiança”. Desta forma, a relação que há entre os servidores e o Procurador-Geral de Justiça é baseada no poder, e não na autoridade – o que, por si só, já é fonte de desmotivação e conflito.
A forma como a estrutura de poder e a relação membros-servidores está constituída influencia no desenvolvimento das atividades, podendo ser fator determinante para a eficiência e eficácia na defesa dos interesses da sociedade. Segundo Mintzberg (apud SCHULZE[7]), “os trabalhadores devem ser considerados os elementos mais fundamentais da estrutura [de uma organização], a cola que mantém as organizações unidas”. Assim, as decisões do Procurador Geral de Justiça não influenciam, apenas, aos membros do Ministério Público, mas, também, aos seus servidores, que, por não possuírem o poder/liberdade para votar, se veem obrigados a conviver com uma estrutura para a qual não foram consultados. Constituindo-se, assim, uma anomalia organizacional, na qual metade de seus integrantes vive em estado de democracia enquanto a outra parte em ditadura, entendida como “forma de governo em que todos os poderes se enfeixam nas mãos dum indivíduo, dum grupo, dum partido ou duma classe”[8].
A problemática apresentada assume proporções incomensuráveis por ocorrer na instituição que, conforme destaca Marcos Ramayana[9], possui a “magna tarefa” de intervir como fiscal da lei em todas as fases do processo eleitoral. Ora, sendo o Ministério Público o guardião do valor pétreo da democracia participativa – expresso no artigo 1º, parágrafo único, da Carta Magna – como pode, ele próprio, cercear seus servidores de tal direito? Salvo as devidas proporções, ao agir deste modo, o Ministério Público manifesta a mesma mentalidade retrograda e discriminatória que por tanto tempo em nosso país excluiu do processo eleitoral os analfabetos, os escravos e as mulheres.
Uma eleição que exclui parte da população envolvida representa, consoante Antônio Carlos Mendes[10], uma democracia restrita à classe ou à elite dirigente, na qual há a ablação dos outros seres humanos do processo, marginalizando-os da vida pública, tratando-os como coisa, pensamento imortalizado por Aristóteles ao escrever que “o Estado não era para escravos e outros animais, por estes não terem direito à felicidade ou à vida”.
O autor adverte, ainda, quanto à existência de “eleições gerais” e “eleições democráticas”. A primeira é praticada por instituições com sistema político não democrático, em especial monarquias e aristocracias; enquanto que a segunda acentua a “ideia de liberdade”, a participação ativa dos cidadãos no processo, agregando, assim, os princípios fundamentais da democracia iluminista: igualdade e liberdade.
De igual forma, Paulo de Matos Ferreira Diniz[11] defende uma distinção entre “república aristocrática” e “república democrática”. Na primeira a escolha dos dirigentes dos órgãos públicos é feita por uma classe nobre ou privilegiada, impossibilitando a interferência de todos os cidadãos e aleijando a participação das classes populares. Em contraponto, na segunda, tendência geral, “impera um regime de igualdade de cidadania de todos os integrantes da comunidade”.
Objetivando sobrepor instrumentos de dominância (democracia formal) com o desenvolvimento da legitimidade do regime político democrático (democracia material), Carlos Mário da Silva Velloso e Walber de Moura Agra[12] acrescentam, ainda, um terceiro princípio: a dignidade da pessoa humana, o qual garante o respeito aos valores do homem, impedindo que o processo se transforme em simulacros de participação do povo, tal como ocorreu com o nazismo em 1933.
Neste prisma, excluir um integrante da sociedade do processo eleitoral é, na melhor das hipóteses, considerá-lo incapaz. Ou, como revelado, considerá-lo suspeito, indigno ou, pior, rebaixá-lo ao status de coisa. Em qualquer das hipóteses, o referido paradoxo ministerial prejudica profundamente o desenvolvimento organizacional, visto que, conforme exposto por Mário da Silva Velloso e Walber de Moura Agra[13]: “quanto maior for a percepção da legitimação democrática, maior será a coesão da coletividade e mais desenvolto o nível de seus estruturas governamentais. Ao contrário, um regime democrático que tenha baixos níveis de legitimidade apresenta fissuras sociais muito graves, insatisfatório nível de bem-estar da população e altas taxas de violência”.
Há na literatura acadêmica uma profusão de estudos acerca do aumento da eficácia e eficiência na prestação do serviço público, alguns ligados a redução de custos, outros à distribuição de renda, mas há aqueles que ressaltam a importância do desenho institucional e das estruturas coorporativas. Ao analisarmos os conhecimentos oriundos da Escola das Relações Humanas, da Teoria das Necessidades Humanas proposta por Abraham Maslow, bem como todos os acerados conteúdos acerca da relação motivação-eficiência, torna-se evidente que para cumprir com seus deveres constitucionais é necessário que o Ministério Público retire obstáculos no relacionamento entre seus membros e servidores. Numa sociedade tão dependente de órgãos que zelem por seus interesses, faz-se imprescindível a redução dos conflitos administrativo-operacionais, a fim da garantia de boa gestão, e isto há que ser alcançado (também) por meio de uma organização adequada da estrutura de poder.
É indiscutível que, de fato e de direito, a função essencial do Ministério Público é desenvolvida e defendida por seus membros. Todavia, para tanto, os Promotores e Procuradores de Justiça recebem uma assistência importantíssima dos servidores. Embora seja possível visualizar um Promotor de Justiça realizando solitariamente todas as etapas e tramites do trabalho, é igualmente possível considerar que sua produtividade seria diminuta em comparação a outro colega que conta com os serviços dos assistentes e analistas técnicos, bem como dos motoristas e assessores.
Como então solucionar este impasse? Carlos Luiz Strapazzon[14], aborda a dicotomia dos princípios dirigentes dos sistemas eleitorais que buscam assegurar, simultaneamente, uma “representação de interesses” e uma “representação de pessoas”. Ao debruçar-se sobre os ensinamentos de John Stuart Mill, o autor afirma que, para construção de uma assembleia representante, o fundamental seria “produzir um sistema eleitoral que continuasse a dar a maioria das cadeiras do parlamento à maioria, no entanto, a minoria das cadeiras deveria estar com a minoria dos eleitores”, criando, desta forma, um sistema proporcional de “representação parlamentar de eleitores, e não de interesses”, ou, em outras palavras, um governo verdadeiramente representativo, enfim, um governo democrático.
Como visto, a resposta está no princípio de ascética: in medio stat virtus, a virtude está no meio. Tomemos como exemplo as instituições do saber: nas universidades federais brasileiras, o processo eleitoral – seja para escolha do diretor de uma unidade seja para escolha do próprio reitor – é formado por professores, funcionários e estudantes. Levantamento realizado pela UnB Agência[15] revelou que, das 54 universidades federais brasileiras, 37 delas (68% do total) adotam o modelo paritário nas eleições. Isto significa que o voto de alunos, docentes e servidores técnico-administrativos (três classes distintas) tem o mesmo peso. Na maior e mais antiga universidade federal do Brasil, a do Rio de Janeiro, o modelo paritário é adotado desde a redemocratização do país, no final dos anos 80.
Nas demais universidades federais, adota-se o modelo proporcional, no qual os votos dos professores têm 70% do peso total, enquanto alunos e servidores técnicos têm 15% cada. Tal proporcionalidade – que, inclusive, já é utilizada pelo Ministério Público do Estado da Bahia quando da avaliação de desempenho de seus servidores efetivos – embora não seja o método de distribuição perficiente, é, sem dúvida, um avanço no processo de democratização e de respeito aos princípios fundamentais citados. Algo que o Ministério Público, instituição séculos mais antiga, até hoje se resigna a observar. Neste momento, portanto, parafraseando um grito histórico na formação da democracia brasileira, reservo-me a reivindicar ao Ministério Público: DEMOCRACIA INTERNA JÁ!!!
Outro percalço no processo eleitoral do Ministério Público refere-se ao fato da escolha do vencedor ser realizada pelo Governador do Estado, justamente aquele a quem somente o Promotor Geral de Justiça tem a competência de agir, mas isso é assunto para outra discussão.
[1] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Prefácio. In: MENDES, Antônio Carlos. Introdução à teoria das inelegibilidades. São Paulo: Malheiros Editores, 1994, p. 9.
[2] VALLADÃO, Alfredo. Op. cit., In: MARQUES, J. B. de Azevedo. Direito e Democracia: O Papel do Ministério Público. São Paulo: Cortez, 1984. p.10-11.
[3] DEFINIÇÃO. Ministério Público do Estado da Bahia. Salvador. 2006. Seção Institucional. Disponível em: <http://www.mp.ba.gov.br/institucional/definicao.asp>. Acesso em 31 out. 2006.
[4] LEBRUN, Gerard. O que é poder. Tradução de Renato Janine Ribeiro. 11. ed. São Paulo: Brasiliense, 1991. 122 p. Série Primeiros Passos. n. 24.
[5] SROUR, Robert Henry. Poder, Cultura e Ética nas Organizações. 6. ed. Rio de Janeiro: Campos, 1998.
[6] Subseção I, Seção I, Capítulo II, Título II, da Lei Complementar 11/1996.
[7] SCHULZE, Edgar. Participação e estrutura de poder no modelo de gestão cooperativa: o caso UNIMED no RS. 2002. 148 f. Dissertação (Mestrado em Administração) – Escola de Administração, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, p. 27-28.
[8] DITADURA. In: Míni Aurélio: o dicionário da língua portuguesa. 8. ed. Curitiba: Positivo, 2010. v. 1, p. 261.
[9] RAMAYANA, Marcos. Direito eleitoral. 9. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2009. p. 272-273.
[10] MENDES, Antônio Carlos. Introdução à teoria das inelegibilidades. São Paulo: Malheiros Editores, 1994, p. 16; 20.
[11] DINIS, Paulo de Matos Ferreira. Lei nº 8.112/90 comentada: regime jurídico dos servidores públicos civis da União e legislação complementar. 10. ed. rev. ampl. amp. e rev. São Paulo: Método, 2009. p. 60-61.
[12] VELLOSO, Carlos Mário da Silva; AGRA, Walber de Moura. Elementos de direito eleitoral. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 5.
[13] VELLOSO, Carlos Mário da Silva; AGRA, Walber de Moura. Elementos de direito eleitoral. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 6.
[14] STRAPAZZON, Carlos Luiz. Princípios dirigentes dos sistemas eleitorais: teoria clássica e contemporânea sobre sistemas eleitorais de representação majoritária e proporcional e suas consequências. In: GONÇALVES, Guilherme de Salles; PEREIRA, Luiz Fernando Casagrande Pereira; STRAPAZZON, Carlos Luiz (coord.). Direito eleitoral contemporâneo. Editora Fórum: Belo Horizonte, 2008. p. 17; 18; 20.
[15] GONÇALVES, Daniela. De 54 universidades federais, 37 adotam paridade nas eleições para reitor. Universidade de Brasília. Disponível em: <http://www.unb.br/noticias/unbagencia/unbagencia.php?id=6645>. Acesso em 27 mar. 2014.