Resumo: A busca pela sustentabilidade urbana é um desafio enfrentado por grande parte dos países, e traz preocupações, em curto prazo, a toda sociedade. Sustentabilidade é um termo que compreende o equilíbrio entre aspectos econômicos, sociais e ambientais para criar valor em longo prazo para a sociedade, para os negócios, seus colaboradores e acionistas. O gerenciamento dos resíduos sólidos produzidos pela sociedade está dentro desse contexto, e tem importância fundamental, dado o impacto que causa ao meio ambiente se realizado de maneira inadequada. A geração de resíduos sólidos urbanos, nos grandes centros urbanos, apresenta-se em uma taxa superior ao crescimento populacional, e milhares de toneladas de lixo são despejadas diariamente em lixões ou aterros sanitários, fazendo com que a necessidade de investimentos no setor aumente progressivamente. Conforme J. B. TORRES DE ALBUQUERQUE (2012), a saúde pública e a preservação do meio ambiente são os dois pontos fundamentais da problemática dos resíduos sólidos que justificam a busca de soluções adequadas. De acordo com JACOBY (2001), “além da possibilidade de atuar como gestor e/ou executor do serviço de limpeza urbana, o Poder Público exerce a importante função de controle, que inclusive, nos termos da legislação precitada, instrumentaliza-o a exigir a preservação do meio ambiente”. Porém, é fato que os órgãos de controle, com pouquíssimas exceções, não têm se dedicado à formulação dessas diretrizes, deixando de dar importante contribuição ao redirecionamento das ações administrativas.
Palavras-chave: Gestão ambiental. Sustentabilidade. Resíduos sólidos. Política nacional. Tribunal de Contas. Entidades Fiscalizadoras. Sociedade. Auditoria. Controle externo.
Sumário: 1 INTRODUÇÃO..2 OS RESÍDUOS SÓLIDOS E SUAS IMPLICAÇÕES NO MEIO AMBIENTE. 2.1 Desenvolvimento sustentável e o meio ambiente. 2.2 Serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos. 2.3 Resíduos sólidos. 2.4 Aterro comum.. 2.5 Aterro controlado. 2.6 Aterro sanitário. 2.7 Usina de compostagem.. 2.8 Incineração. 2.9 Reciclagem.. 3 GESTÃO AMBIENTAL DOS RESÍDUOS SÓLIDOS.3.1 Legislação e licenciamento. 4 AUDITORIA DE RESÍDUOS SÓLIDOS. 5 ESTUDO DE CASO.. 5.1 Controle externo ambiental exercido pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. 5.2 Identificação das limitações. 5.2.1 Recursos técnicos e materiais. 5.2.2 Informações e legislação ambiental 5.3 Equipe de auditoria. 5.4 Plano Diretor e a Política Municipal de Resíduos Sólidos.5.5 Habitantes por município do Estado de Mato Grosso e responsabilidades quanto à existência de um efetivo Plano Diretor e Plano Municipal de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos. 5.6 Identificação do escopo referente à auditoria de resíduos sólidos a ser realizada pelo TCE-MT. 5.7 Definição da amostra. 5.8 Elaboração de Manual de Auditoria Ambiental com enfoque em Auditoria de Resíduos Sólidos a ser realizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. 5.9 Desenvolvimento do sistema GEO-OBRAS para recebimento de informações relacionadas aos resíduos sólidos. 5.10 Planejamento e instrumentos utilizados pela auditora nas Auditorias de Resíduos Sólidos aplicadas de 2010 a 2013.5.10.1 Procedimentos nas auditorias de serviços de limpeza urbana. 5.10.2 Principais atributos para os tópicos abordados no objeto de inspeção apresentado no quadro 1. 5.10.3 Solicitação de documentos/coleta de dados. 6 CONCLUSÃO..REFERÊNCIAS. APÊNDICES.
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal previu, em seu art. 225[1], que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Apresenta-se também na Constituição Federal, como princípio norteador e inseparável da atividade econômica, a defesa do meio ambiente. Assim, não são admissíveis à iniciativa privada e pública que violem a proteção do meio ambiente. Com isso, o meio ambiente tornou-se direito fundamental do cidadão, cabendo tanto ao governo quanto a cada indivíduo o dever de resguardá-lo. E, nessa seara, encontra-se inserido o tratamento a ser dispensado aos Resíduos Sólidos, iniciando-se com o planejamento, o licenciamento, e a correta destinação desses resíduos.
Depois da publicação da Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que instituiu a Política Nacional dos Resíduos Sólidos (PNRS), e do Decreto nº 7.404, de 23 de dezembro de 2010, que a regulamentou, com mais vigor, vêm sendo cobrados procedimentos, bem como prazos para cumprimento das ações nela contidas, sob pena de multas, sanções, bem como não acesso a recursos federais no trato dos resíduos sólidos.[2]
O artigo 25 da lei que trata da PNRS define tacitamente que o poder público, o setor empresarial e a coletividade são os responsáveis pela efetividade das ações voltadas para assegurar a observância dessa lei, de suas diretrizes e das determinações contidas em seu regulamento.
2 OS RESÍDUOS SÓLIDOS E SUAS IMPLICAÇÕES NO MEIO AMBIENTE
Serão tratados nos próximos capítulos os conceitos dos tópicos discutidos neste trabalho para tornar seu entendimento mais acessível a todos aqueles que se interessem pelo assunto, ou necessitem de conhecimentos específicos para tomada de decisões, sejam leigos, jurisdicionados, auditores de controle externo, conselheiros e membros do Ministério Público de Contas, dentre outros.
2.1 Desenvolvimento sustentável e o meio ambiente
Diante da velocidade do crescimento que o desenvolvimento tecnológico pode propiciar em todos os locais do planeta, sem dúvidas, a maior influência fez-se sentir na parte econômica dos países e cidades. JACOBY[3] destacou que tal crescimento também impactou o campo do meio ambiente, o que fez merecer dos governos e organismos internacionais uma atenção especial.
Essa consciência levou à defesa da Teoria do Desenvolvimento Sustentável, conceituado pela ONU[4] como “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades”.
O progresso traz poluição, sua produção está diretamente ligada à economia, mas a ausência de consciência da população sobre seus próprios atos incrementa esse índice ambiental negativo. O lixo é o resultado imediato da cultura de um povo, quanto mais civilizado for, mais limpas serão as avenidas, ruas, praças e melhor será a qualidade de vida urbana.
Com essa perspectiva, novas medidas tiveram de ser tomadas, em que pese o Brasil ainda se encontrar muito distante do mínimo almejado para um meio ambiente sustentável e nível de qualidade de vida satisfatório.
2.2 Serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos
A lei que trata da PNRS reportou-se à Lei nº 11.445/2007[5], e definiu o serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos como o conjunto das seguintes atividades:
I - de coleta, transbordo e transporte dos resíduos relacionados na alínea c do inciso I do caput do art. 3o desta Lei;
II - de triagem para fins de reuso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por compostagem, e de disposição final dos resíduos relacionados na alínea c do inciso I do caput do art. 3o desta Lei;
III - de varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana.
De forma resumida, pode-se dizer que a limpeza pública urbana compreende:
- varrição;
- coleta;
- transporte;
- destinação final.
2.3 Resíduos sólidos
De acordo com J. B. TORRES DE ALBUQUERQUE[6], resíduos é o resultado de processos de diversas atividades da comunidade de origem: industrial, doméstica, hospitalar, comercial, agrícola, de serviços e ainda da varrição pública. E esses resíduos apresentam-se nos estados sólido, gasoso e líquido.
Os resíduos geralmente são classificados pelos seguintes aspectos:
b) quanto à composição química, dividindo-se em orgânico (composto por restos de alimentos, pó de café e chá, bagaços de frutas e legumes, ovos, aparas e podas de jardim, etc.) ou inorgânico (composto por produtos manufaturados, como vidro, plástico, tecido, metais, etc.);
c) quanto à origem, podem ser classificados em domiciliar, comercial, dos serviços públicos, hospitalar.
Os resíduos também podem ser classificados em:
d) função de suas características, necessitando, conforme o caso, de um tratamento especial em sua manipulação, acondicionamento, transporte e disposição final, devendo ser incinerados e os resíduos levados para o aterro sanitário. Nessa situação enquadram-se os resíduos de material de higiene pessoal e restos de alimentos originados em portos, aeroportos, terminais rodoviários e ferroviários, que por se originarem de outros estados, cidades e até de outros países, podem conter potencialmente germes patogênicos. Os resíduos industriais também podem possuir grande quantidade de lixo tóxico, portanto, todo cuidado em sua manipulação é essencial.
Por fim, há também:
e) resíduos tóxicos, que necessitam de tratamento especial devido ao seu potencial de envenenamento, incluem-se neles os radioativos e os agrícolas;
f) entulhos, como são chamados aqueles originados da construção civil.
Quanto aos riscos que causam ao meio ambiente as classes dos resíduos sólidos, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) aplica a norma, ferramenta fundamental, NBR 10.004[7], para classificar o potencial de risco do resíduo, bem como identificar as alternativas mais viáveis para sua destinação final e/ou reciclagem. Podem ser classificados em:
classe 1 – resíduos perigosos;
classe 2 – resíduos não inertes (ex.: lixo doméstico);
classe 3 – resíduos inertes (quando dispostos no solo não se degradam ou não se decompõem, de lenta degradação).
2.4 Aterro comum
Conforme AMORIM (1996)[8], os aterros comuns são caracterizados pela simples descarga de lixo no solo sem qualquer tratamento, também denominados lixões, lixeiras, vazadouros, etc.
Este método (proibido a partir de agosto de 2014, conforme exigência do art. 54 da Lei nº 12.305/2010) é o mais prejudicial ao homem e ao meio ambiente; no entanto ainda é o mais usado no Brasil, em Mato Grosso e nos países em desenvolvimento.
2.5 Aterro controlado
Aterro controlado é uma variável da prática anterior (lixão) em que o lixo recebe uma cobertura diária de material inerte. Contudo, esse procedimento é realizado de forma aleatória, sem nenhum critério de tecnicidade, de engenharia e normas operacionais específicas, e não resolvem satisfatoriamente os problemas de poluição causados pelo lixo, pois os mecanismos de formação de líquidos (chorume) e gases não são levados em consideração no processo.
Muitos autores nem consideram este tipo de destinação de resíduos como aterro, eis que por não atender às exigências técnicas de um aterro sanitário já deveria ser classificado como lixão.
2.6 Aterro sanitário
A Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), na NBR 8419[9], define da seguinte forma aterro sanitário de resíduos sólidos urbanos:
Aterros sanitários de resíduos sólidos urbanos - consiste na técnica de disposição de resíduos sólidos urbanos no solo, sem causar danos ou riscos à saúde pública e à sua segurança, minimizando os impactos ambientais, método este que utiliza os princípios de engenharia para confinar os resíduos sólidos à menor área possível e reduzi-los ao menor volume permissível, cobrindo-os com uma camada de terra na conclusão de cada jornada de trabalho ou à intervalos menores, se necessário.
No Brasil, usualmente, um aterro sanitário é definido como um local para resíduos sólidos urbanos, ou seja, preparado para a recepção de resíduos de origem doméstica, varrição de vias públicas e comércios. Quando se trata de resíduos de origem industrial, estes devem ser destinados a aterro próprio, ou seja, aterro de resíduos sólidos industriais (classe II, conforme classificação da ABNT 10.004/04).
Assim, evidencia-se que um aterro sanitário tem que funcionar de acordo com as regras técnico-ambientais adequadas, para que seja assegurado o fim para o qual foi projetado, sob pena de não obter a Licença de Operação (LO) ou até não obter a renovação do licenciamento inicialmente obtido, implicando ao responsável, seja público ou privado, as graves responsabilizações que a legislação ambiental estabelece (multas, sanções, ressarcimentos, recuperação do meio ambiente degradado, etc.).
Vale destacar que, em seu artigo 54, a Lei nº 12.305 (PNRS), de 2 de agosto de 2010, definiu como prazo máximo para a extinção dos lixões agosto de 2014, ou seja, “a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no § 1º do art. 9º, deverá ser implantada em até 4 (quatro) anos após a data de publicação desta Lei”[10]. Eis aqui um ponto de controle a ser exercido pelos Tribunais de Contas, Ministério Público e outros entes fiscalizadores.
Ademais, o Tribunal de Contas não possui dados concretos em relação à situação da disposição final dos resíduos sólidos de todos os municípios do Estado de Mato Grosso. Houve tentativas de se buscarem esses dados com a Sema-MT, no entanto, de imediato, ao confrontar as amostras auditadas pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso e os dados obtidos da Sema-MT, foram constatadas discrepâncias relevantes que não permitiram a esta auditoraconfiar e utilizar aquelas informações, o que reforçou a necessidade desta proposta de trabalho.
2.7 Usina de compostagem
Na usina de compostagem o lixo coletado é separado (plásticos, vidros, metais) e a matéria orgânica é processada de modo a obter um composto orgânico que posteriormente é utilizado na agricultura ou ajardinamento.
2.8 Incineração
Para esse local é destinado o lixo contaminado coletado dos hospitais, postos de saúde, farmácias, gabinetes odontológicos e outros serviços de saúde, e é queimado em fornos especiais a altas temperaturas para torná-lo inofensivo à saúde pública e reduzir seu peso e volume.
2.9 Reciclagem
Vem a ser a separação dos materiais, devendo as prefeituras implantarem um sistema de coleta seletiva dos materiais.
3 GESTÃO AMBIENTAL DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
Conforme destaca o Manual de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos IBAM[11], a gestão integrada dos sistemas de limpeza urbana no município, por conceito, pressupõe o envolvimento da população e o exercício político sistemático com as instituições vinculadas a todas as esferas dos governos municipais, estaduais e federal que possam nela atuar. Acrescenta que a integração da população na gestão deve ser realizada mediante participação da remuneração dos serviços e sua fiscalização, colaborando na limpeza, seja reduzindo, reaproveitando, reciclando ou dispondo adequadamente o lixo para a coleta, e até mesmo não sujando as ruas.
O citado manual e esta auditora defendem que um sistema de limpeza urbano excelente é fruto da combinação das ações efetivas do sistema implementado e da colaboração da população. Portanto, essas ações que atuam no desenvolvimento das operações com qualidade e no programa bem estruturado de educação ambiental, necessitam de instrumentos legais para fundamentá-las.
Os instrumentos legislativos importantes no sistema de limpeza urbana têm origem, primeiramente, na ordem política e econômica, que deverá estabelecer as formas legais de institucionalização dos gestores do sistema e as maneiras de remuneração e cobrança dos serviços; secundariamente, na elaboração de um código de posturas, orientativo, regulatório, dispondo de procedimentos e comportamentos corretos por parte dos munícipes/contribuintes e dos agentes de limpeza urbana, definindo os processos administrativos e penas de multa, se for o caso; e, por fim, o aparato legal que regula os cuidados com o meio ambiente de modo geral no país, em especial, o licenciamento para implantação de atividades que apresentem risco para a saúde pública e para o meio ambiente.
3.1 Legislação e licenciamento
Existe no Brasil numerosa legislação que evidencia grande preocupação com o tema. Quanto ao Sistema de Licenciamento Ambiental, está previsto na Lei Federal nº 6.938, de 31/8/1981, e foi regulamentado pelo Decreto Federal nº 99.274, de 06/6/1990. De outro ângulo, a Resolução Conama nº 01/86 define responsabilidades e critérios para avaliação de impacto ambiental e estabelece as atividades que necessitam de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (Rima), entre as quais inclui a implantação de aterros sanitários.
Há ainda várias outras resoluções Conama e normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) que tratam especificamente de resíduos sólidos, às quais o gestor e o cidadão devem se submeter e nelas se orientarem.
De acordo com a Constituição Federal os municípios podem legislar, prestar serviços e instituir e cobrar os próprios tributos, além de eleger prefeito e vereadores. Além disso, eles têm a competência comum de proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, incisos VI a VII). O art. 30, inciso I, lhes permite legislar sobre interesse local, logo, podem elaborar leis de política municipal de meio ambiente, e pelo art. 30, inciso II, suplementar a legislação federal e estadual, no que couber; além da sua competência exclusiva para legislar sobre o ordenamento territorial, mediante planejamento e uso do solo (art. 30 inciso VIII).
Dessa forma, as prefeituras deverão se respaldar em suas leis orgânicas para tomada de decisões e institucionalizar o seu Sistema de Limpeza Urbana, a fim de decidir, em função de sua escala urbana (população) sua situação socioeconômica e cultural, em busca de alternativas para formas de gestão, cobrança de taxas e tarifas, associações com outras entidades, enfim, buscar maneiras de obtenção de ajuda e condições de implantação do exigido e necessário sistema.
Visando reforçar este tema, em item logo mais à frente será discutido sobre a descentralização da gestão ambiental.