Introdução
O art. 25, caput, de nossa Carta Magna concede o poder de auto-organização aos Estados membros da federação quando dita que “os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição”.
Numa primeira leitura, podemos entender que a Constituição Federal determina não somente a promulgação de constituições estaduais, mas também a criação de Assembleias Legislativas quando utiliza a expressão “leis que adotarem”, além de uma limitação pelo que se convencionou chamar de princípio da simetria, baliza da formação das instituições políticas locais segundo os princípios da carta federal.
Outro paralelo traçado pela Constituição de 1988 foi a disciplina jurídica do membro das Assembleias Estaduais, em consonância com o regime jurídico aplicado aos deputados federais e senadores, na forma do art. 27, §1º.
Fundamentos históricos da casa de representantes estadual
Nosso modelo de corpo legislativo estadual veio por inspiração norte-americana, que acabou por influenciar a adoção da forma federativa de Estado através da Constituição de 1891.
Na confederação das treze colônias britânicas então independentes, proclamada em 1776, cada ente era dotado de soberania, auto-organizado de acordo com suas próprias constituições e leis, e com Poder Legislativo próprio. Essa já era a tradição dos condados na era colonial, como bem destacou Alexis de Tocqueville:
Na América, o princípio da soberania do povo não é oculto ou estéril, como em certas nações; ele é reconhecido pelos costumes, proclamado pelas leis; estende-se com liberdade e chega sem obstáculos às últimas conseqüências1.
E continua:
Nessa parte da União, a vida política nasceu no próprio seio das comunas; quase poderíamos dizer que, em sua origem, cada uma delas era uma nação independente. Quando, mais tarde, os reis da Inglaterra reclamaram sua parte da soberania, limitaram-se a tomar o poder central. Deixaram a comuna no estado em que a encontraram. Agora as comunas da Nova Inglaterra são súditas; mas no início não eram ou apenas eram. Portanto não receberam seus poderes; ao contrário, parecem é ter aberto mão, em favor do Estado, de uma porção de sua independência - distinção importante que deve permanecer presente no espírito do leitor2.
O autor destaca que, da vida comunal, em que todos os cidadãos vigiam e deliberam sobre as ações dos dirigentes, nasce a vida política na esfera estadual. Disto, após a independência, pôs-se a pensar na organização de uma federação com determinação de competências ao ente maior3. É o que comumente se chama de federalismo centrípeto4.
Assim, nos Estados Unidos, cada estado confiava seu Poder Legislativo a duas câmaras: a dos Representantes e o Senado5, modelo copiado à União. Em nosso país, foi determinado um formato ligeiramente diferente.
Assembleias Legislativas no Brasil e o princípio da simetria constitucional
Se no federalismo norte-americano há a primazia da liberdade de organização dos Estados membros, no Brasil firmou-se uma diretriz contrária. Ao partir de um modelo em que o Estado unitário deu origem ao Estado federado (federalismo centrífugo ou por desagregação), a preponderância legítima da União apresenta-se com muito mais força em nosso ordenamento jurídico.
O art. 25. da Constituição de 1988, supracitado, perpetuou a aplicação de um princípio consolidado no Direito Constitucional brasileiro, o da simetria. Este traduz-se pela ideia de que os estados devem reproduzir, da maior forma possível, “os modelos normativos constitucionalmente estabelecidos para a União, ainda que esses modelos em princípio não lhes digam respeito por não lhes terem sido direta e expressamente endereçados pelo poder constituinte federal”6 (grifos no original). Ao lado dele, temos outra figura desenhada pela Constituição de 1988 que vai determinar a liberdade de organização dos entes federados: o Poder Constituinte decorrente.
José Afonso da Silva explica que o Poder Constituinte dos Estados é limitado por diversos princípios explícitos e implícitos7. Os explícitos seriam aqueles discriminados no texto constitucional, como os do art. 34, VII (chamados de sensíveis) e os dos arts. 37. a 41, sobre a organização da Administração Pública que, dentre outros, são chamados de “princípios estabelecidos” pela Carta Maior, que obrigam diretamente os estados8. Já dentro das limitações implícitas ao Constituinte estadual está o sistema de governo adotado e a forma de organização das assembleias legislativas. Da mesma forma que não é permitido ao Estado membro adotar o parlamentarismo, o Constituinte originário fixou a existência de uma assembleia unicameral como expressão do Poder Legislativo estadual, pelo que se compreende do texto do art. 27, caput.
Assim, o princípio da simetria constitucional é um modelo hermenêutico para resolver essas “questões federativas sem solução constitucional evidente9”, ou seja, que demandam reprodução do modelo adotado pela União mas não há comando explícito nesse sentido a partir do texto constitucional1011.
De acordo com esse panorama, o art. 27, §1º., da Carta Magna determina que o estatuto jurídico dos membros do Poder Legislativo estadual deve ser definido pela Constituição local, mas que deve ser aplicada a disciplina federal determinada aos membros da Assembleia Nacional12. Dita o dispositivo que “Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-sê-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas”.
Mandato
A primeira regra definida pela Constituição de 1988 para os deputados estaduais refere-se à extensão de seu mandato. O STF enfrentou essa questão quando a Constituição do Estado de Roraima foi emendada com disposição que alterava a data da posse dos deputados da legislatura seguinte. Dessa forma, aqueles empossados, in casu, em 2002, permaneceriam mais de quatro anos no cargo, até a posse dos seguintes em 15 de fevereiro de 2006. Segue ementa de acórdão de relatoria da Min. Carmen Lúcia:
“Norma constitucional emendada do Estado de Roraima que possibilita extensão de mandatos dos deputados estaduais por período superior a quatro anos, na forma prevista na Constitucional do Brasil. Expressão que permite a extensão (art. 30, § 4º, da Constituição de Roraima – e em 15 de fevereiro para posse...) contrária ao § 1º do art. 27. da Constituição Brasileira. O § 1º do art. 27. da CB define em quatro anos o mandato dos deputados estaduais. A norma que, alterando a regra da Constituição estadual de Roraima (Emenda 16, de 19?10?2005) permite a extensão do mandato pela alteração da data de posse dos eleitos em 2006, colide, frontalmente, com aquela regra. A autonomia estadual tem os seus limites definidos pela CR.”
(ADI 3.825, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 8?10?2008, Plenário, DJE de 28/11/2008.)
Imunidades e prerrogativa de foro
Ainda que chamemos de Assembleia Legislativa a reunião de representantes com o fim de deliberar sobre decisões políticas do Estado federado, talvez a palavra parlamento traduza melhor o conceito atual que temos sobre democracia deliberativa. Como aponta Monica Herman Salem Caggiano,
“em verdade, desponta o termo assembleia com uma abrangência mais genérica, apontando para a figura de reunião simultânea de pessoas para o atingimento de diversos e diferentes objetivos, não oferecendo, necessariamente, uma vinculação à ideia de representação popular”13 (grifos no original).
Ao contrário, o termo parlamento tem raiz no verbo latino parabolare (falar) que chegou ao português através do inglês parliament14. O parlamento é o lugar da fala, da expressão livre, da deliberação sem medos sobre as leis de determinado local.
A autora supracitada entende que o Parlamento encerra uma ideia que, historicamente, tem se alinhado a três diferentes elementos configuradores: a representação, o processo deliberativo e a responsabilidade política15. Sobre o segundo, tem-se entendido que a liberdade do parlamentar para discutir determinados assuntos de relevância pública deve ser máxima, com a garantia de que não será imputado por crimes de opinião.
O caput do art. 53. da Constituição Federal determina que “os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. É a chamada inviolabilidade ou imunidade material16, entendida pela Carta Fundamental como meio necessário para a livre representação da vontade popular.
No que o art. 27,§1º. chama de imunidade propriamente dita, ou imunidade formal, não há a exclusão do fato típico penal, mas impede sua persecução processual. Trata das questões envolvendo a prisão e processo dos congressistas17.
O art 53, §2º dita que
“desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão”.
Em relação a esse artigo aplicado à esfera estadual, o Supremo definiu que a regra deve ser adequada ao sistema constitucional, não constituindo uma garantia absoluta contra a prisão. No julgamento do HC 89417, a Primeira Turma do STF decidiu por manter a prisão de deputado do Estado de Rondônia decretada por Ministro do Superior Tribunal de Justiça. No caso estavam envolvidos um desembargador e um Conselheiro do Tribunal de Contas, além do fato de 23 dos 24 deputados da Assembleia Legislativa estarem sendo investigados em outros processos, o que inviabilizaria, no caso concreto, qualquer tipo de conclusão imparcial pela Assembleia Legislativa sobre a prisão18.
A imunidade formal do Deputado Estadual, ainda que ratificada eventualmente na Carta do respectivo Estado, é de caráter nacional, sendo superado o entendimento da antiga súmula 03 do STF, que prescrevia que ‘a imunidade concedida a deputados estaduais é restrita à Justiça do Estado’.
A prerrogativa de foro, por sua vez, incorpora o conceito de que membros do Poder Legislativo devem ser julgados por crimes através de instância especial da Justiça. Entretanto, ainda que a Constituição Federal tenha garantido aos membros do Congresso Nacional o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal, cabe à Constituição de cada Estado a fixação de prerrogativa de foro ao Tribunal de Justiça local, caso em que, no silêncio, a prerrogativa não existirá19.
Remuneração
A Constituição Federal determina que “o subsídio dos Deputados Estaduais será fixado por lei de iniciativa da Assembleia Legislativa, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I” (art. 27,§2º.).
Quando o texto fundamental indica que o subsídio dos parlamentares estaduais será de 75%, no máximo, daquele pago aos Deputados Federais, a constituição fixa um teto, e não um índice de reajuste. Essa é a posição de nosso Supremo Tribunal no julgamento da ADI 3461, de relatório do Ministro Gilmar Mendes:
“Norma que estabelece como subsídio mensal pago a deputado estadual o valor correspondente a 75% do subsídio mensal pago a deputado federal. Impossibilidade. Violação ao princípio da autonomia dos entes federados (...).” (ADI 3.461?MC, Rel Min. Gilmar Mendes, julgamento em 28?6?2006, Plenário, DJ de 2?3?2007.).
Nesse aresto, a questão versava sobre norma estadual que fixava um percentual determinado, notoriamente o máximo permitido pela Constituição de 1988, para que os deputados do respectivo Estado membro tivessem seus rendimentos alavancados àquele patamar toda vez que a Câmara dos Deputados se utilizasse de suas prerrogativas para fixar os subsídios de seus parlamentares. Assim, sem lei específica de reajuste anual, haveria um repasse automático de verbas aos deputados, entendido inconstitucional pelo Ministro Relator, com clara violação da autonomia dos entes federados.
Da mesma maneira, entende o STF que a expressão “em espécie” refere-se ao total recebido pelo parlamentar estadual em razão de suas funções, incluída verba honorária e produtividade fiscal20, mas excluídas vantagens indiretas, como verbas para telefone, correio ou auxílio moradia21.
Conclusão
O estatuto dos Deputados Estaduais, por ser um conjunto de normas hauridas da disciplina concedida aos parlamentares na esfera federal, mas sem tratamento específico, esbarra em peculiaridades que ora devem ser resolvidas pelo princípio da simetria, ora devem respeitar a paisagem local.
O Supremo Tribunal Federal tem julgado inúmeros casos em que a disciplina dos deputados é colocada em xeque. De um lado, mantém as prerrogativas necessárias para a auto-organização e autolegislação concedida aos Estados, com vista ao pacto federativo. De outro, procura coibir abusos na extensão de garantias por parte dos parlamentares estaduais no que tange à remuneração e prerrogativa de foro, fato preocupante nas quase trinta assembleias estabelecidas.
Referências
CAGGIANO, Monica Herman Salem. Direito Parlamentar e Direito Eleitoral. Barueri: Manole, 2004
FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Poder Constituinte do Estado-membro. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1979
HOLANDA, Aurélio Buarque de. Novo Dicionário da Língua Portuguesa, 2ª. Ed.
LEAL, Roger Stiefelmann. A autonomia do estado-membro e o papel do Supremo Tribunal Federal. Obtido via internet. Disponível em https://www.ufrgs.br/ppgd/doutrina/leal3.htm, visitado em 20/05/2014
LEONCY, Léo Ferreira. Uma proposta de releitura do "princípio da simetria". Obtivo via internet. Disponível em https://www.conjur.com.br/2012-nov-24/observatorio-constitucional-releitura-principio-simetria. Visitado em 19/05/2014
MENDES, Gilmar Ferreira e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2012
SILVA. José Afonso da. Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 25ª. Edição, 2005
TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América. Livro 1 – Leis e Costumes. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
Notas
1 A Democracia na América. Livro 1 – Leis e Costumes. São Paulo: Martins Fontes, 2005 p.65.
2 Op. Cit., p.76
3 Op. Cit., p. 127. e seguintes.
4 Ou por agregação, na nomenclatura adotada por Anna Cândida da Cunha Ferraz (in Poder Constituinte do Estado-membro. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1979, p.82).
5 Os nomes para a Assembleia Legislativa variam, mas em geral é Legislature ou General Assembly. Todos os estados lá adotam o modelo bicameral, exceto Nebraska.
6 LEONCY, Léo Ferreira. Uma proposta de releitura do "princípio da simetria". Obtivo via internet. Disponível em https://www.conjur.com.br/2012-nov-24/observatorio-constitucional-releitura-principio-simetria. Visitado em 19/05/2014.
7 Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 25ª. Edição, 2005, p. 611-612.
8 SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 613.
9 LEONCY, Léo Ferreira. Op. Cit.
10 Roger Stiefelmann Leal aponta que o Supremo Tribunal Federal (STF), pelas reservas que tem demonstrado à autonomia dos estados, vislumbra um instituto similar ao do “princípio da incorporação automática”, descrito na Emenda Constitucional 01/69, art. 200, que “estabelecia a imediata adoção no direito constitucional legislado pelos estados das disposições contidas na Constituição Federal” (A autonomia do estado-membro e o papel do Supremo Tribunal Federal. Obtido via internet. Disponível em https://www.ufrgs.br/ppgd/doutrina/leal3.htm, visitado em 20/05/2014).
11 Paulo Gustavo Gonet Branco, por sua vez, lembra que “esse princípio da simetria, contudo, não deve ser compreendido como absoluto. Nem todas as normas que regem o Poder Legislativo da União são de absorção necessária pelos Estados. As normas de observância obrigatória pelos Estados são as que refletem o inter-relacionamento entre os Poderes” (MENDES, Gilmar Ferreira e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 1135.
12 SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 626.
13 Direito Parlamentar e Direito Eleitoral. Barueri: Manole, 2004, p. 10.
14 HOLANDA, Aurélio Buarque de. Novo Dicionário da Língua Portuguesa, 2ª. Ed., p. 1272.
15 CAGGIANO, Monica Herman Salem. Op. Cit., p. 10-11.
16 SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 534. e seguintes.
17 Idem, p. 535.
18 Diz a ementa: os elementos contidos nos autos impõem interpretação que considere mais que a regra proibitiva da prisão de parlamentar, isoladamente, como previsto no art. 53, § 2º, da CR. Há de se buscar interpretação que conduza à aplicação efetiva e eficaz do sistema constitucional como um todo. A norma constitucional que cuida da imunidade parlamentar e da proibição de prisão do membro de órgão legislativo não pode ser tomada em sua literalidade, menos ainda como regra isolada do sistema constitucional. Os princípios (...) determinam a interpretação e aplicação corretas da norma, sempre se considerando os fins a que ela se destina. A Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia, composta de 24 deputados, dos quais 23 estão indiciados em diversos inquéritos, afirma situação excepcional e, por isso, não se há de aplicar a regra constitucional do art. 53, § 2º, da CR, de forma isolada e insujeita aos princípios fundamentais do sistema jurídico vigente.” (HC 89.417, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 22?8?2006, Primeira Turma, DJ de 15?12?2006.)
19 SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 627.
20 RE 255.236, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 8?2?2000, Primeira Turma, DJ de 3?3?2000.
21 SILVA, José Afonso da. Op. Cit., p. 627.