Resumo: A análise da possibilidade de uso da força policial na resolução de conflitos sociais, bem como os desdobramentos da atuação das polícias em manifestações, especialmente as polícias militares, é tratada no presente estudo. Análise de normas internacionais de Direitos Humanos e da legislação interna. A abordagem avalia aspectos de conveniência e oportunidade das medidas, a responsabilidade pelas ações e as estratégias para resolução de conflitos. Destaca a atuação de grupos violentos e não violentos. Ao final, apresenta alternativas de estratégias para atuação diante de grupos radicais.
Palavras-chave: Direito de manifestação. Conflitos sociais. Uso da força.
1 Introdução
As grandes mudanças na organização das sociedades ao redor do mundo ocorreram e ocorrem pelo engajamento de grupos na defesa de suas ideias. A Revolução Francesa, os movimentos de defesa dos direitos civis, na década de 1960, nos Estados Unidos da América e, mais recentemente, a chamada primavera árabe, são exemplos de movimentos organizados que definem os rumos que uma sociedade pode adotar.
No século XXI, com o advento da comunicação instantânea, redes sociais e a mobilização de massas com a utilização da internet, o perfil das manifestações mudou e ganhou caráter tecnológico, porém, na contramão dessa tendência de debate de ideias no meio cibernético, grupos radicais adotam a tática Black Bloc, que se caracteriza pela adoção de ações de violência direta e anonimato.
O modus operandi dos adeptos do Black Bloc é o ataque direto à propriedade privada, especialmente ao que consideram símbolos do capitalismo. O emprego de artefatos pirotécnicos e incendiários, como fogos de artifício, bombas de fabricação caseira e coquetéis molotov, têm se intensificado e ameaçam não só o patrimônio como também a vida, especialmente, dos encarregados pela aplicação da Lei. Como enfrentar os adeptos dessa tática, sem se voltar aos métodos de combates medievais, será um dos pontos a serem ponderados neste artigo.
Ao admitir a noção de que as polícias sejam organizações destinadas a manter a ordem e a paz social, inclusive com a autorização estatal para uso da força, se e quando necessária, forçoso reconhecer sua essencialidade para a sobrevivência da própria sociedade em quem está inserida.
A polícia é o mais conhecido e visível organismo de controle social formal existente na imensa maioria das sociedades. A noção de que qualquer sociedade precise ser fiscalizada e, nos casos de transgressões às normas de convivência, seus infratores devem ser punidos, é o traço mais marcante das instituições policiais.
Citando Bittner, Reiner (1992, p. 26) afirma que, “o policial, e apenas o policial, está equipado, autorizado e é necessário para lidar com toda emergência em que possa ter de ser usada força”. Ainda que lembre que o “bom policiamento” deve ser “visto como a arte de lidar com confusões sem recorrer à coerção, usualmente por meio de táticas hábeis de conversa”.
Há, contudo, situações em que qualquer forma de argumentação durante a ocorrência de um conflito social, por mais hábil que seja a negociação, se mostrará inócua e o uso da força legal passa a ser o recurso necessário, legítimo e indispensável para o restabelecimento da ordem pública.
Em manifestações recentes pelo mundo e, notadamente, no Brasil, tem-se assistido a utilização de artefatos pirotécnicos, explosivos e incendiários, com capacidade letal, contra as forças de segurança, eis que surge a questão focal deste estudo: os organismos policiais podem ou devem utilizar força letal para repelir a ameaça de emprego de armas ou artefatos potencialmente letais em manifestações públicas?
Esse limite deve ser cuidadosamente observado, de forma que a polícia se cerque de cuidados para deixar evidenciada a presença dos requisitos que autorizam o uso da força, como medida extrema, mas necessária, que são a necessidade, legalidade e proporcionalidade.
2 Direito de reunião e manifestação
Em países democráticos, qualquer movimento ideológico ou manifestação popular deve respeitar os princípios legais e constitucionais, sob pena de se abandonar a democracia e se adotar qualquer outro regime de governo. Nesses países, as forças de segurança devem garantir o direito de manifestação do cidadão e também preservar a ordem pública obedecendo a critérios éticos e profissionais de conduta.
A Declaração Universal dos Direitos do Homem reconhece, em seu artigo 20, o direito de todas as pessoas de participarem de reuniões pacíficas, o que é reiterado no artigo 21 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos.
Esse direito é consagrado em nossa Constituição e protegido com status de direito fundamental, esculpido em cláusula pétrea da Lei Maior. Ainda assim, vale lembrar que nenhum direito é absoluto e deve se compatibilizar com outros direitos e garantias previstos na legislação.
A lei é norma geral, abstrata, impessoal, que obriga a todos indistintamente. No Direito, não se admite escolher quais normas cumprir, ou quais partes de determinadas leis são convenientes de serem cumpridas. Daí decorre o equilíbrio entre os direitos e garantias individuais previstos na Carta Magna e as obrigações inerentes a todo cidadão.
Nenhuma sociedade civilizada é formada outorgando somente direitos aos seus cidadãos, sem a necessária responsabilidade pelo cumprimento de certas obrigações, especialmente em relação ao bem comum.
Tanto é assim que a Constituição Federal assegura a todos o direito de reunião pacífica no seu artigo 5º, XVI, mas o mesmo inciso determina que tal direito possui restrições, quais sejam, não é permitido portar armas (de fogo, brancas, artesanais, etc.), não é permitido frustrar outras reuniões previamente agendadas para o mesmo local, e, por fim, exige-se prévia comunicação à autoridade competente. O inciso IV do artigo 5º consagra, ainda, a livre manifestação do pensamento, vedando, contudo o anonimato. Veja-se a transcrição dos incisos:
Art. 5º....
IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;
[...]
XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente; (g.n.)
O que tem chamado a atenção, contudo, é o recrudescimento da violência em praticamente todas as manifestações que ainda persistem em solo nacional.
Vale lembrar que o caput do mesmo artigo 5º relaciona cinco “grandes direitos” ou “direitos fundamentais” sem os quais não é possível a existência de Estado Democrático de Direito, a saber: vida, liberdade, igualdade, segurança e propriedade, verbis:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
A detida análise da Constituição Federal faz compreender que tudo o que ameace de lesão esses cinco direitos, coloca em risco a existência da democracia conforme é conhecida.
Reconhecida na Constituição como um direito fundamental, a segurança é um valor essencial para as relações humanas e para a vida em sociedade e, nesse sentido, a segurança pública é um dever do Estado, direito e responsabilidade de todos e, para bem cumprir esse dever, o Estado está dotado de instituições dedicadas a garantir a harmonia e a convivência pacífica entre as pessoas.
3 Aspectos legais
A atuação das forças policiais, como deve ser o de qualquer instituição em um Estado Democrático de Direito, deve ser pautada na legalidade.
No contexto político e social atual, caracterizado por diversas manifestações populares, que movimentam grande contingente de pessoas, o papel da Polícia Militar ganha destaque.
A competência da Polícia Militar vem estampada na Constituição Federal, cujo art. 144, § 5º assim determina:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[...]
§ 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. (g.n.)
No âmbito de atuação sublinhado, relacionado à preservação da ordem pública, inserem-se competências intrínsecas indelegáveis, quais sejam, a prevenção, para evitar a quebra da ordem, e a repressão imediata, nos casos em que a quebra da ordem tenha sido inevitável.
Nesse contexto de preservação da ordem pública, a Polícia Militar assume duplo e importante papel: (i) de asseguradora dos direitos e garantias individuais e coletivos, essencial em todas as democracias mundiais, e (ii) de restauradora da ordem, nos casos de eventuais abusos e desvios de conduta no exercício destes mesmos direitos.
Ao atuar na restauração da ordem pública, pode ser necessário o uso da força, como instrumento coercitivo para que se cumpra a lei. A polícia recebe, então, delegação da sociedade para, em seu nome, compelir eventuais infratores a se submeterem à lei. Como se vê, o uso da força não é indiscriminado, tampouco instrumento punitivo colocado à disposição das forças estatais, mas tão somente instrumento que assegura que, aos que se mostrarem reticentes no cumprimento da lei, esta lhes será imposta.
Isso quer dizer que, nos casos em que for necessário usar a força, em seus diversos graus de intensidade, desde o uso de algemas, até o uso de armas de fogo, o policial deverá estar abrigado por uma causa excludente da ilicitude, ou seja, uma circunstância que retira de sua conduta o caráter ilícito, e que estão descritas no artigo 23 do Código Penal: estado de necessidade, legítima defesa, estrito cumprimento do dever legal e exercício regular de direito.
É certo que existem outras hipóteses que excluem a ilicitude de determinadas condutas, além das previstas no artigo 23 do CP, mas fogem ao escopo do presente trabalho.
Há que se mencionar que, mesmo não se configurando como arma própria, fogos de artifício, artefatos pirotécnicos, incendiários ou explosivos, mesmo os improvisados, como coquetel molotov, possuem real capacidade letal como recentemente se viu no Rio de Janeiro, quando dois manifestantes lançaram um rojão durante uma manifestação, visando atingir os policiais que lá se encontravam, porém vitimaram o cinegrafista Santiago Ilídio Andrade, da Rede Bandeirantes de televisão.
Sobre a definição do que seja arma, o renomado jurista Magalhães Noronha (1987, p. 154) leciona que:
[...] há também as armas impróprias, que são instrumentos ou objetos que, não tendo o fim especial de matar, ferir, ou ameçar, servem, entretanto, para sua realização. Assim uma pedra, uma cadeira, etc. De modo geral, todo objeto de poder ofensivo e usado intencionalmente constitui arma. É necessário que ela sirva para efetivação da violência ou realização da ameaça, isto é, seja idônea à consecução desses meios.
Da mesma forma ensina Mirabete (1986, p. 214) que “arma, no sentido jurídico, é todo instrumento que serve para o ataque ou defesa, hábil a vulnerar a integridade física de alguém”.
Ainda há que se considerar que tais instrumentos podem produzir efeitos mais letais e devastadores do que as armas de fogo, sendo de tal forma perigosos que a legislação brasileira (Código Penal Brasileiro) considera seu emprego uma circunstância agravante da pena:
Art. 61 - São circunstâncias que sempre agravam a pena, quando não constituem ou qualificam o crime:
[...]
II - ter o agente cometido o crime:
[...]
d) com emprego de veneno, fogo, explosivo, tortura ou outro meio insidioso ou cruel, ou de que podia resultar perigo comum.
4 Regras internacionais sobre o uso da força
O uso de força e de armas de fogo por parte de agentes do Estado é disciplinado por normas internacionais de Direitos Humanos, que delimitam as excepcionais circunstâncias em que seu uso é autorizado.
Ou seja, a regra deve ser a aplicação da lei sem que seja necessário o emprego de meios físicos ou até mesmo letais para preservação da ordem pública, o que, evidentemente, nem sempre é possível.
O Manual de Direitos Humanos do Comitê Internacional da Cruz Vermelha[1]leciona acertadamente que, na aplicação da lei, as autoridades policiais devem ter em mente as seguintes palavras-chave: negociação, mediação, persuasão, resolução de conflitos. Ou seja, a comunicação é o caminho preferível para a legítima aplicação da lei.
O Código de Conduta para os Encarregados da Aplicação da Lei, adotado pela Assembleia Geral da ONU em 17 de dezembro de 1979, norma orientadora aos governos sobre questões relacionadas aos Direitos Humanos e ao Sistema de Justiça Criminal, apresenta regras que devem ser incorporadas às leis vigentes dos países que o adotaram em Assembleia Geral, de forma a poderem produzir os resultados desejados.
Tal instrumento, de caráter doutrinário e orientador, preconiza que os Encarregados da Aplicação da Lei só poderão empregar a força quando estritamente necessária e na medida exigida para cumprir seu dever. Desta forma, estabelece que o uso da força é medida excepcional e que não pode ultrapassar o limite razoavelmente necessário para se alcançar os legítimos objetivos. Nesse compasso, o uso de arma de fogo, mais do que excepcional, passa a ser medida extrema, reservada para poucas hipóteses legais.
No mesmo sentido, os Princípios Básicos sobre o Uso da Força e Armas de Fogo, adotados no 8º Congresso das Nações Unidas sobre a Prevenção do Crime e o Tratamento dos Infratores, encorajam os governos a adotar normas e regulamentos sobre o uso de força e armas de fogo contra as pessoas pelos Encarregados da Aplicação da Lei.
Referido instrumento, também de caráter orientador e doutrinário, define como princípios essenciais para o uso da força a legalidade, necessidade e proporcionalidade. Melhor dizendo, a lei deve estabelecer os casos em que se admite o uso da força, os agentes somente podem lançar mão deste expediente quando comprovada a sua necessidade, diante da ineficiência de outros meios pacíficos de resolução de conflitos, e, por fim, a força empregada deve ser proporcional à agressão sofrida pelos agentes e que se justifique quando comparada ao objetivo legítimo que se espera alcançar.
O uso de armas de fogo pelos Encarregados da Aplicação da Lei, recurso legal e legítimo, desde que observados os princípios anteriormente apresentados, merece especial atenção. O uso letal e intencional de arma de fogo somente poderá ser feito quando for estritamente inevitável para proteger a vida, em atenção ao princípio da proporcionalidade: somente se justifica sacrificar uma vida, para proteger outra.
É o que preconiza o princípio básico nº 9:
Os responsáveis pela aplicação da lei não usarão armas de fogo contra pessoas, exceto em casos de legítima defesa própria ou de outrem contra ameaça iminente de morte ou ferimento grave; para impedir a perpetração de crime particularmente grave que envolva séria ameaça à vida; para efetuar a prisão de alguém que represente tal risco e resista à autoridade; ou para impedir a fuga de tal indivíduo, e isso apenas nos casos em que outros meios menos extremados revelem-se insuficientes para atingir tais objetivos. Em qualquer caso, o uso letal intencional de armas de fogo só poderá ser feito quando estritamente inevitável à proteção da vida.
Ainda assim, as hipóteses legais são restritas, neste caso, às poucas excludentes da ilicitude: estado de necessidade, legítima defesa, estrito cumprimento do dever legal e exercício regular de direito, conforme anteriormente mencionado.
5. Reuniões ilegais
Desde os movimentos estudantis para o Impeachment do Presidente Fernando Collor de Melo, em 1992, o país não experimentava grandes manifestações de rua. A partir de então, o país tem passado por processo de inclusão e amadurecimento democrático da população, com maior engajamento político e social, decorrentes de ações governamentais, pela atividade de uma imprensa livre, melhor distribuição de renda, relevante crescimento econômico, propiciando mais e melhores meios de acesso à comunicação. A iminência da realização de importantes eventos de caráter internacional no país tem servido, então, de pano de fundo para que grupos da sociedade demonstrem sua insatisfação com o atual cenário político.
Neste diapasão, surgem diversos conflitos de interesses que propiciam ambientes favoráveis às manifestações de diversas ordens e em variados locais, incluindo-se locais de risco e de difícil acesso, onde podem estar estabelecidos infratores da lei, quadrilhas e integrantes de facções criminosas dispostas a protagonizar ações violentas contra os policiais, a sociedade e o Estado. Estes (grupos criminosos) utilizam de maneira inescrupulosa as manifestações próprias da sociedade, induzindo ou instigando a violência e a ilegalidade, como forma de protesto contra a atuação do Estado, devido ao prejuízo para suas atividades ilícitas.
Basta lembrar o escândalo que veio à tona quando as investigações sobre a morte do cinegrafista da Rede Bandeirantes revelaram, conforme confessou um dos presos, o pagamento em dinheiro, mais alimentação e transporte para que supostos “manifestantes” promovessem atos de violência.[2]
O fenômeno da violência nos níveis atuais traz, como consequência, um sentimento de intranquilidade em toda população, motivo pelo qual deve ser prevenida e combatida, com aperfeiçoamento das técnicas policiais e com a modernização e completamento do aparato material, de forma que seja possível a realização de um policiamento mais eficiente, eficaz e efetivo.
Nas ações de Controle de Distúrbios Civis (CDC) que ocorrem em áreas de risco e/ou difícil acesso, sobretudo naquelas em que existe a possibilidade de agressão a tiros, emprego de artefatos químicos, incendiários e explosivos contra os policiais, exige-se resposta à altura da Força de Segurança do Estado, em termos de equipamentos e meios de transporte visando à desobstrução de vias com segurança, a proteção dos policiais e a consecução da missão obedecendo ao princípio de escalonamento no uso da força, inclusive letal.
O Manual de Direitos Humanos do Comitê Internacional da Cruz Vermelha recomenda que, quando se tratarem de grupos ilegais não violentos, a força policial deve evitar o uso da força ou, quando não for possível, restringi-la ao mínimo necessário.
Quando se tratarem de grupos violentos, de outro lado, o uso de força é admitido, mas o uso de arma de fogo somente se admite quando não for possível usar outros meios menos perigosos e apenas nos termos mínimos necessários, presente obrigatoriamente a causa excludente da ilicitude da legítima defesa.
Ainda no manual, existe a orientação de que, ao se policiar eventos e manifestações públicas, a dispersão de grupos violentos deve ser feita obedecendo ao escalonamento da força, e a utilização de armas de fogo somente deve ocorrer quando não for possível usar outros meios menos perigosos, e apenas nos termos minimamente necessários, assim como somente segundo as condições estipuladas no item nº 9, dos Princípios Básicos sobre o Uso da Força e Armas de Fogo.
O fato é que tem reinado entre os manifestantes e perante a população que assiste atônita às manifestações, a sensação de impunidade pelos atos de vandalismo.
Disso decorre a importância de efetuar prisões e caracterizar robustamente o corpo probatório pelas ações de violência contra as pessoas e o patrimônio, para legitimar as prisões e lastrear as futuras ações penais e civis.
Importante frisar que a polícia não pode se deixar usar pelos manifestantes e cair em provocações para que se iniciem atos de violência. Esse destaque é necessário, pois a estratégia da provocação destes grupos já é amplamente conhecida, e em suas postagens e manifestações já nem sequer fazem questão de esconder que sua real intenção é provocar o confronto.
Não apenas com o fito de ilustrar esse ponto, mas também para provocar uma reflexão, oportuno trazer à colação o pensamento de Ortellado [3], Professor Doutor de Gestão de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo, tradutor de obras relativas ao anarquismo, em que, a partir de uma análise histórica do surgimento e evolução do “Black Bloc”, clarifica a estratégia adotada, bem como ressalta o entendimento (para eles) de que atacar o patrimônio público e privado alheio não caracteriza violência:
[...] Mas para que a estratégia desse certo era preciso que os meios de comunicação cobrissem a violência do estado. Era a visão da violência do estado sobre manifestantes passivos (...)
[...]
É preciso notar que essa ação de destruição de propriedade também era não-violenta, já que uma das regras que foram auto-instituídas pelos manifestantes é que pessoas ou animais não poderiam ser machucados (...)
[...]
Enquanto a repressão da polícia a manifestantes pacíficos segue invisível para a maior parte da grande imprensa, a destruição de propriedade privada, sobretudo de bancos, ganha enorme visibilidade. Adicionalmente, o fato do Brasil ainda manter uma polícia militar que opera praticamente sem controle e que é acusada de ações regulares de extermínio de jovens pobres, cria uma paradoxal situação que tem sido bem explorada pelos manifestantes. (...) É uma questão em aberto se essa mensagem está sendo adequadamente recebida pelo público. Mas, seja como for, essa tática não é nem violenta, nem arbitrária – e, sobretudo, ela não é tola. (g.n.)