Resumo
O uso progressivo da força e de armas de fogo pelos órgãos, agentes e autoridades de segurança pública deve guardar estreita conexão com a vida em sociedade, haja vista as demandas resultantes do surgimento de situações especiais e excepcionais que podem colocar em perigo a ordem pública, a segurança das pessoas e, em última instância, o próprio Estado. São circunstâncias provocadas por conflitos armados, distúrbios civis ou desastres naturais, que requerem do Estado uma atuação especial para restaurar a ordem e a normalidade. A ruptura da condição normal da ordem pública associa-se, muitas vezes, a ideia de violência que ultrapassa aquela dos tempos “normais”, por isso é importante que o Estado, além de traçar as normas legais para regular o convívio harmônico e pacífico, também tenha bem alicerçada uma política de enfrentamento, com prevalência irrestrita à defesa dos direitos humanos e uso moderado da força por parte da Polícia Militar e dos demais órgãos da segurança pública.
Palavras-chave: Estado. Força. Segurança Pública. Direitos Humanos. Polícia Militar.
1. Introdução
O ambiente social global está em constante mutação e há exigência, para que cada vez mais o Estado, que é o detentor do monopólio da solução de conflitos sociais, disponibilize não só os melhores serviços, mas que também a conduta de suas instituições e seus funcionários seja ética e responsável.
Nessa seara surge a Polícia Militar, Instituição diretamente presente na vida em sociedade, pois representa o cumprimento sistemático da lei. Impondo a vontade do Estado que de certa forma foi legitimada pela sociedade por meio do processo legislativo na elaboração das leis.
Assim, a sociedade não espera apenas que o Estado faça as coisas bem, é fundamental fazê-las da forma correta. A forma como a Polícia Militar e seus integrantes efetuam o seu trabalho é tão importante como o trabalho em si. É fundamental que a conduta seja íntegra e em conformidade com as leis e os regulamentos que regem as suas atividades, pautadas sempre na defesa da vida e dignidade da pessoa humana.
A abordagem USO PROGRESSIVO DA FORÇA E DE ARMAS DE FOGO PELOS ÓRGÃOS, AGENTES E AUTORIDADES DE SEGURANÇA PÚBLICA será com ênfase em seus aspectos históricos, legais, procedimentos adotados pela Polícia Militar do Estado de São Paulo (PMESP), desfechos considerados desastrosos, diretrizes e a interpretação da Portaria Interministerial nº 4.226/10, que Estabelece Diretrizes sobre o Uso da Força pelos Agentes de Segurança Pública e por derradeiro, análise do trâmite e das questões que norteiam o Projeto de Lei do senado nº 271/13, que estabelece critérios para o uso progressivo da força e de armas de fogo pelos órgãos, agentes e autoridades de segurança pública.
2. Aspectos históricos. Referencial teórico. Ordem Pública. Manutenção da Ordem Pública e uso da força.
2.1. Tratado de Renúncia à Guerra.
O uso progressivo da força e de armas de fogo pelos órgãos, agentes e autoridades de segurança pública, inicialmente foram tratados em âmbito dos direitos humanitários internacionais, dentro da temática das guerras, como pode se observar em 1928 com o Tratado de Renúncia à Guerra – “Pacto Briand Kellog” (Wikipédia, 2013), que proibia o uso da força, como recurso dos Estados para resolverem seus conflitos e como um novo aspecto na política internacional, devendo usar sempre dos meios pacíficos para que a paz fosse alcançada.
Artigo II
As Altas Partes contratantes reconhecem que o ajuste ou a solução de todas as controvérsias ou conflitos de qualquer natureza ou origem, que se suscitem entre elas: nunca deverá ser procurado senão por meios pacíficos. (Brasil, 1934)
2.2. Carta das Nações Unidas.
A disposição trazida pelo Tratado de Guerra foi adotada também pela Carta das Nações Unidas ratificada pelo Brasil por meio do Decreto Nº 19.841, de 22 de outubro de 1945 (BRASIL, 1945), traz em seus princípios, expressa previsão da proibição do uso da força:
Artigo 2. A Organização e seus Membros, para a realização dos propósitos mencionados no Artigo 1, agirão de acordo com os seguintes Princípios:
[...]
4. Todos os Membros deverão evitar em suas relações internacionais a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou a dependência política de qualquer Estado, ou qualquer outra ação incompatível com os Propósitos das Nações Unidas.
[...]
2.3. Código de Conduta para os Funcionários responsáveis pela aplicação da lei.
Em 1979, foi adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas (Resolução nº 34/169, de 17 de dezembro de 1979) o Código de Conduta para os Funcionários responsáveis pela aplicação da lei (NET, 1979) (ANEXO II), que em seu artigo 1º traz legitimidade de atuação dos referidos funcionários.
Artigo 1º: Os funcionários responsáveis pela aplicação da lei devem sempre cumprir o dever que a lei lhes impõe, servindo a comunidade e protegendo todas as pessoas contra atos ilegais, em conformidade com o elevado grau de responsabilidade que a sua profissão requer.
[...]
O termo "funcionários responsáveis pela aplicação da lei" inclui todos os agentes da lei, quer nomeados, quer eleitos, que exerçam poderes policiais, especialmente poderes de detenção ou prisão. Nos países onde os poderes policiais são exercidos por autoridades militares, quer em uniforme, quer não, ou por forças de segurança do Estado, será entendido que a definição dos funcionários responsáveis pela aplicação da lei incluirá os funcionários de tais serviços.
Artigo 2º: No cumprimento do dever, os funcionários responsáveis pela aplicação da lei devem respeitar e proteger a dignidade humana, manter e apoiar os direitos humanos de todas as pessoas.
No presente ensaio, consideram-se Funcionários Encarregados pela Aplicação da Lei (FEAL) os integrantes da Polícia Militar, portanto, doravante será referido a essa Instituição e seus integrantes no Estado de São Paulo. Por parte do policial militar essa questão deve ser tratada com especial distinção, pois, possuem, com exclusividade, as faculdades profissionais para privar uma pessoa de liberdade ou até mesmo, usar a força e arma de fogo contra um cidadão, pautando-se pelos princípios da razoabilidade e a proporcionalidade, como bem reproduz o artigo 3º do referido código de conduta:
Artigo 3º: Os funcionários responsáveis pela aplicação da lei só podem empregar a força quando estritamente necessária e na medida exigida para o cumprimento do seu dever.
O emprego da força por parte dos funcionários responsáveis pela aplicação da lei deve ser excepcional. Embora se admita que estes funcionários, de acordo com as circunstâncias, possam empregar uma força razoável, de nenhuma maneira ela poderá ser utilizada de forma desproporcional ao legítimo objetivo a ser atingido. O emprego de armas de fogo é considerado uma medida extrema; devem-se fazer todos os esforços no sentido de restringir seu uso, especialmente contra crianças. Em geral, armas de fogo só deveriam ser utilizadas quando um suspeito oferece resistência armada ou, de algum outro modo, põe em risco vidas alheias e medidas menos drásticas são insuficientes para dominá-lo. Toda vez que uma arma de fogo for disparada, deve-se fazer imediatamente um relatório às autoridades competentes. (NET, 1979)
2.4. Ordem Pública. Manutenção da Ordem Pública e uso da força
Tânia Maria Pinc (2006. p. 12, apud, Delord & Sanders, 2006) ao se referir ao uso da força e ordem pública traz em síntese:
A polícia é uma das instituições mais visíveis do Estado, em razão da natureza particular do mandato que a autoriza a utilizar a força com o objetivo de manter a ordem pública, o que compreende fiscalizar, deter, prender e até mesmo, sob circunstâncias justificáveis, ferir ou matar (Delord & Sanders, 2006).
A capacidade do uso da força, portanto, tem função central no papel da polícia (Bittner, 1990) e qualquer pessoa, seja por um comportamento suspeito ou pelas próprias atividades rotineiras poderá em qualquer momento se submeter a algum grau de força aplicado pela polícia.
“Nada mais incerto em direito do que a noção de ordem pública.” (LAZZARINI, et al., 1996 p. 132).
Muitos são os estudos e por consequência os conceitos sobre ordem pública, que de forma ampla e vaga, varia no tempo e no espaço, sendo mais fácil a sua percepção na vida social.
A situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem constrangimento ou protesto. Não se confunde com a ordem jurídica, embora seja uma consequência desta e tenha sua existência formal justamente dela derivada. (Silva, 2013)
Ordem pública, em síntese, constitui-se pelas condições mínimas necessárias a uma conveniente vida social, englobando a segurança pública, a salubridade pública e a tranquilidade pública.
[...]
19) Manutenção da Ordem Pública - É o exercício dinâmico do poder de polícia, no campo da segurança pública, manifestado por atuações predominantemente ostensivas, visando a prevenir, dissuadir, coibir ou reprimir eventos que violem a ordem pública.
[...] (R-200, 1983)
[...]
21) Ordem Pública - Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosas e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum.
[...] (R-200, 1983)
Observa-se desde já que ordem pública nada mais é que um conjunto de regras formais e coativas emanadas pelo ordenamento jurídico, cujo principal objetivo seja o de disciplinar as relações sociais em todos os níveis de forma a estabelecer um clima de convivência pacífica e aceitável.
Ordem pública é o conjunto de valores, princípios e normas que se pretende sejam observados em uma sociedade. Do ponto de vista material, ordem pública é a situação de fato ocorrente em uma sociedade, resultante da disposição harmônica dos elementos que nela interagem, de modo a permitir um funcionamento regular e estável, que garanta a liberdade de todos. (MEIRELLES, 1988)
“A ordem pública, em outras palavras, existirá onde estiver ausente a desordem, isto é, os atos de violência, de que espécie for, contra as pessoas, bens ou o próprio Estado.” (LAZZARINI, et al., 1996 p. 135).
Por derradeiro, tem-se, que as ideias surgidas do conceito de ordem pública são as de vida em paz, bem-estar social, cooperação dos membros de uma sociedade para o convívio harmonioso e que todos possam desenvolver plenamente suas potencialidades, exercerem seus direitos, ter a garantia de que podem invocar a proteção de um órgão superior do Estado, no caso de violações dos mesmos.
3. Normas que regem o uso da Força no Brasil
Nos países democráticos em que impera o estado de direito, uma consequência lógica dessa democracia e liberdade é o direito que as pessoas têm de ir, vir e permanecer pacificamente em território pátrio, assim, no exercício de seus direitos e liberdades, todo ser humano estará sujeito apenas às limitações determinadas pela lei, exclusivamente com o fim de assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos e liberdades de outrem e de satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar de uma sociedade democrática.
Para esta manutenção da ordem é imperioso que os órgãos encarregados da Segurança Pública, inseridos no art. 144 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), por meio especialmente da Polícia Militar exerça na sociedade a denominada ação de polícia, que nada mais é que uma forma ordinária e inafastável de atuação administrativa que se dá para verificar o cumprimento das ordens ou observar as condições do consentimento.
CAPÍTULO III
DA SEGURANÇA PÚBLICA
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
[...] (BRASIL, 1988)
A primeira ação policial legitimada pelo Estado está na abordagem policial, que nada mais é que uma consequência lógica da busca pessoal prevista no artigo 244 do Código de Processo Penal.
Art. 244. A busca pessoal independerá de mandado, no caso de prisão ou quando houver fundada suspeita de que a pessoa esteja na posse de arma proibida ou de objetos ou papéis que constituam corpo de delito, ou quando a medida for determinada no curso de busca domiciliar. (BRASIL, 1941)
A “fundada suspeita” que este dispositivo menciona é onde está centrado o poder discricionário do policial, para decidir quem parar e quando parar, referenciado no artigo 239, do mesmo código:
Art. 239. Considera-se indício a circunstância conhecida e provada, que, tendo relação com o fato, autorize, por indução, concluir-se a existência de outra ou outras circunstâncias. (BRASIL, 1941)
A busca pessoal, por consequência consiste no contato físico do policial com a pessoa suspeita e seus pertences.
Art. 284. Não será permitido o emprego de força, salvo a indispensável no caso de resistência ou de tentativa de fuga do preso. (BRASIL, 1941)
Quando da efetivação da prisão, o princípio geral é de que não será permitido o emprego da força. E o art. 284 estabelece as exceções a este princípio:
1) poderá ser usada a força indispensável no caso de resistência; e
2) no caso de tentativa de fuga do preso.
Apenas nestes dois casos é admitido o uso da força, todo e qualquer desvio na conduta do policial será passível de eventual responsabilização por parte do Estado, pois poderá ser considerado crime de abuso de autoridade à luz da Lei Nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965 .
3.1. Uso progressivo da força e de armas de fogo e a abordagem policial na Polícia Militar do Estado de São Paulo em face da política de Direitos Humanos
É importante salientar que para cumprir a missão constitucional da garantia da ordem pública e sua preservação, a PMESP, por meio da Polícia Ostensiva e de Preservação da Ordem Pública, tem esta sua atuação sujeita às frequentes oscilações de comportamento da sociedade, assim, para proteger a sociedade e garantir-lhes seus direitos, a PMESP tem poderes legais para:
1) Abordar e revistar pessoas, sempre que presenciarem alguma atitude suspeita;
2) Prender e apreender pessoas, desde que em flagrante delito ou com ordem judicial;
3) Empregar a força e as armas de fogo, quando necessário e de forma proporcional à ameaça sofrida.
Os mais variados estudos aplicados na PMESP direcionam, principalmente ao entendimento de que seus integrantes demonstrem clara sensibilidade em relação aos direitos e liberdades individuais, bem como, tenham extrema consciência de sua capacidade (individual) de proteger ou violar os direitos humanos e as liberdades e, neste caso, a aplicação da lei é um dos componentes visíveis da prática do Estado, sendo que as ações de seus encarregados, raramente sejam vistas como atos individuais, mas em sua maioria, como um indicador comportamental da instituição como um todo.
Na busca incessante do equilíbrio entre a ação policial e a reação do cidadão, a PMESP padronizou a abordagem em 3 (três) níveis – POP 1.01.01- Estabelecido em 11 de abril de 2006:
1) Abordagem a pessoas em fundadas suspeitas;
2) Abordagem a pessoas suspeitas e
3) Abordagem a pessoas infratoras da lei.
Mesmo com a padronização as ações de polícia não são um fim em si mesmo, pois possuem um componente fundamental, que é a dinâmica das ações, não há abordagem igual à outra, pois se está diante do ser humano, bem como a linha da fundada suspeita, da suspeição propriamente dita e do infrator da lei, é muito tênue. Assim, conhecedora desta situação, a PMESP vêm ao longo dos tempos, criando mecanismos e modelos de uso progressivo da força, no intuito de orientar seus agentes encarregados de cumprir a lei a exercerem de forma ritualística um dever legal. Prova disso são as atualizações nas grades curriculares em seus cursos de formação pela transversalidade do assunto, principalmente na matéria de Tiro Defensivo na Preservação da Vida “Método Giraldi”.
3.1.1. Tiro Defensivo na Preservação da Vida “Método Giraldi”
Em 1997 foi implantado o Tiro Defensivo para a Preservação da Vida - Método Giraldi®, que definiu um novo método de treinamento e realização de abordagem e atuação em confrontos armados, baseado nas normas e tratados internacionais de Direitos Humanos, diminuindo o risco à população e ao próprio policial, minimizando a possibilidade de erros e abusos.
O método foi reconhecido pelas Nações Unidas como prática policial adequada aos princípios dos direitos humanos, pelo que também foi incorporado ao treinamento de policiais militares de outros estados, bem como policiais de outros países, sendo seus multiplicadores formados por oficiais da Polícia Militar do Estado de São Paulo, possuindo vasta carga horária nos currículos de formação conforme pode ser observado:
1) Bacharelado em ciências policiais de segurança e ordem pública - Curso de Formação de Oficiais (CFO): 300 horas aulas; (PMESP, 2014)
2) Curso superior de tecnólogo de polícia ostensiva e preservação da ordem pública (Sargento): 100 horas aulas; (PMESP, 2013)
3) Curso superior de técnico de polícia ostensiva e preservação da ordem pública (Soldado): 60 horas aulas; (PMESP, 2013)
3.1.2. Instruções Continuadas de Comando – ICC
Quinzenalmente são editadas ICC, que consiste no método regular e continuado de instrução para o efetivo policial (PMESP, 2009), com a finalidade de manter os policiais militares atualizados.
Em 2 (duas) ocasiões foram editadas matérias que se reportam ao uso progressivo da força em ICC:
1) ICC nº 28 de 24 de agosto de 2010 com o tema: “Uso moderado da força e emprego de armas não letais”;
2) ICC nº 40 de 24 de março de 2011 com o tema: "A importância do treinamento de técnicas de defesa pessoal, para sua utilização como meio não letal no atendimento de ocorrências policiais”.
Destacam-se por oportuno, os itens 4º a 6º da ICC nº 28:
4º - Policial Militar! O emprego de força no ato da prisão deve ser considerado que, inerente a ele, encontra-se a autorização legal do emprego de força coercitiva necessária para a sua realização.
Logo, o ato de algemar se insere, naturalmente, como meio moderado e imprescindível à implementação da medida para que ela ocorra eficazmente, sem risco de vida ou de ferimentos para o policial, para terceiros e para o próprio preso.
5º - Importante: Convém registrar que o emprego da força deve cessar imediatamente, no momento exato em que cessar a ação agressora ou o risco que determinou o seu emprego e, no caso de o emprego da força produzir ferimentos em qualquer indivíduo, deverá ser providenciado, de imediato, o seu atendimento médico, tão logo que possível.
6º - Em casos especiais, a fim proporcionar uma atuação policial, o policial militar deve utilizar os equipamentos não letais, tais como cassetetes, tonfas, munições de elastômero macias, espargidores de agente lacrimogêneo, granadas de agente lacrimogêneo ou fumígenas, e arma de lançamento de eletrodos energizados (conhecido por TASER M26).
As iniciativas para equilíbrio do uso progressivo da força e de armas de fogo na PMESP são corroboradas por diversos órgãos, como pode ser observado nos relatos trazidos pelo Instituto Sou da Paz, nas regulações sobre o Uso da Força pelas Polícias Militares dos estados de São Paulo e Pernambuco:
7.2. ATOS NORMATIVOS PARA REGULAÇÃO DO USO DA FORÇA
Em relação aos atos normativos que regulam o uso dos diferentes níveis de Uso da Força, foi possível notar que a Polícia Militar do Estado de São Paulo tem se destacado em relação às demais polícias do Brasil e embora não tratem direta e explicitamente sobre o Uso da Força, a análise permitiu concluir que acabam tendo um impacto direto da regulação deste. Na PMESP existem atos normativos que regulamentam a distribuição do efetivo no território, por meio dos Programas de Policiamento, bem como diretrizes básicas de atuação em cada programa. (JUSTIÇA, 2013)
4. A abordagem policial e o uso progressivo da força e de armas de fogo e suas questões polêmicas.
Um dos aspectos principais de combate ao recrudescimento da criminalidade por óbvio é contar com um sistema policial de segurança eficaz, efetivo e eficiente. Quando se trata de criminalidade violenta, isto significa que policiais devem ter o preparo adequado para situações de confronto, para dizer claramente, devem ter a postura e a conduta mais acertada para enfrentar conflitos em que o agressor esteja armado.
A questão que se discute em tempos de crescimento populacional sem precedentes e em que a cada dia se depara com uma escalada do crime revestida de ousadia sem limites é como deve agir a polícia. Como separar uma abordagem de rotina de uma abordagem com infratores da lei? Como imaginar que num dia de policiamento rotineiro vai se deparar com elementos armados de fuzis, ou que numa abordagem de um suspeito deparará com um procurado pela justiça que reagirá à abordagem?
Estas questões não são simples de serem respondidas, muito menos de encontrarem soluções em si mesma, precisa se conhecer a fundo a atividade de polícia, uma atividade sem rotinas, uma atividade de “fio de navalha” , de riscos extremos.
Corroborando o momento do “fio de navalha” é o entendimento do professor João Ibaixe Jr (JR, 2010):
Portar uma arma de fogo não é uma prerrogativa da função policial, é uma obrigação que exige consciência de tal responsabilidade. A função de uma arma é reduzir a capacidade de ataque de um confrontante, ferindo-o ou matando-o. Não há meio termo. Para o policial, o confrontante só pode ser um agressor que, em dada situação caracterizadora da prática de crime, aja com violência em face da perspectiva de ser detido ou impedido.
No último dia 11 de março de 2014, na realização do painel Polícia e Comunidade em Sociedade Democrática, promovida por parte do corpo discente do Programa de Doutorado em Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública, o Excelentíssimo Comandante Geral da PMESP, Cel PM Roberto Benedito Meira, defendeu a legitimidade da abordagem policial, a exemplo do que já havia dito em várias de suas falas, é a Polícia Militar, dentre as Instituições elencadas no artigo 144 da CF/88 que detém o monopólio da abordagem policial, pois por meio da abordagem é que se prende um procurado pela justiça, apreende-se uma arma que poderia ser utilizada num homicídio, num latrocínio ou num roubo.
O Cel PM Meira apresentou ainda aos participantes a produtividade anual da PMESP do ano de 2013, observa-se um universo de 15 milhões de abordagens em um ano no Estado de São Paulo, o que em simples análise, resultaram em 1 milhão e 250 mil por mês e algo em torno de 42 mil abordagens por dia. Abordagens estas entre o dilema da suspeição e do infrator da lei, mas é certo que resultaram em efetividade, pois se observa a prisão em flagrante delito de 319 pessoas por dia, ou seja, 116.550 infratores da lei foram presos, média mês de 9.700 infratores da lei. Com a apreensão de mais de 19 mil armas de fogo e igual evidência para os procurados recapturados.
Por óbvio, que muitos são os questionamentos sobre a abordagem policial, sobre o uso da força e de armas de fogo pela Polícia Militar, em artigo escrito por Luciana Guimarães e Carolina Ricardo, ambas do Instituto “Sou da Paz”, dissertam as pesquisadoras que: “Polícia só é polícia porque é autorizada legitimamente a usar a força. Gostemos ou não, é preciso reconhecer essa autorização e discutir se e como nossa polícia está preparada para usar a força corretamente”. (GUIMARÃES, et al., 2013).
Na mesma esteira é o pensamento de Tânia ao se referir ao uso da força por parte do policial em uma abordagem, trazendo a autora um importante componente: o suspeito.
Para entendermos o processo que leva ao uso da força é preciso introduzir um outro ator importante: o suspeito. A Ilustração 1.2 demonstra que a medida de força a ser usada está diretamente relacionada a reação ofensiva, em outras palavras, o comportamento do policial no que diz respeito ao uso da força está condicionado ao grau de resistência oferecido pelo suspeito, destacando que o uso de força, em grau inferior ao necessário poderá vitimizar o policial. (PINC, 2006, p.15)
Apenas em análise ao componente trazido pela autora, acrescenta-se que o grau de resistência ou de reação do suspeito é que balizará a atuação do policial, em suma, é o suspeito que escolherá a condução da ocorrência.
4.1. Técnicas não letais como instrumento do uso progressivo da força na abordagem policial.
De pronto é importante se destacar que não existe instrumento não letal e sim de baixa letalidade, assim, a PMESP tem investido em técnicas e equipamentos de baixa letalidade, objetivando a restrição do uso da arma de fogo somente aos casos em que a ação do infrator represente risco ou dano letal.
Outras formas de agressão por parte do infrator são escalonadas e, para cada grau de agressividade existe um equipamento ou tática proporcional.
Faz-se aqui a citação do cartaz informativo da Polícia Militar, meio de comunicação que tem sido adotado pelo Comando Geral da PMESP, que visa alcançar a todos os policiais militares indistintamente, trazendo-lhes informações sobre o ambiente e perspectivas institucionais.
O cartaz divulgado no mês de janeiro de 2014 trata sobre o comportamento esperado pelo PM durante as manifestações populares que acontecem desde o mês de junho 2013, estabelecendo paralelos quanto as ações dos manifestantes e o que se espera de reação e postura do PM, admitindo o uso da arma de fogo tão somente quando for absolutamente inevitável, tiver como objetivo proteger a vida humana e os outros meios menos extremos forem insuficientes. (MACHADO, 2014).
Trazendo-se o foco para a abordagem policial, por exemplo, espera-se do PM o comportamento citado no cartaz e elencado como nível de força e resistência nº 2, ou seja, quando o cidadão interpelado pelo patrulheiro apresentar estado emocional agitado e como ação a verbalização exacerbada, deverá este PM utilizar como reação a mediação e, ter como postura a atenção.
Sabe-se que a população quando solicita a intervenção policial, sempre irá demonstrar um estado emocional abalado, agitado e com estresse elevado, pois a circunstâncias em que a polícia é chamada, sempre será para dirimir ou solucionar um conflito, daí se requer o preparo do PM para enfrentar de maneira serena tal situação. Com isso pretende-se a promoção dos Direitos Humanos, da legitimação da PM como sua principal aliada e a confiança da sociedade paulista. (MACHADO, 2014)
4.1.1. “Tropa do Braço” instrumento de técnicas não letais para o uso da força em manifestações de rua.
Muito embora o tema aqui em destaque seja a abordagem policial e seus efeitos, é importante destacar as denominadas jornadas de junho de 2013, haja vista que as constantes manifestações de rua levantaram as discussões sobre a violência policial pelo uso indevido da força.
Faz parte desta iniciativa e do aperfeiçoamento contínuo da ação policial uma iniciativa inspirada em modelo francês, 2005, para que se tenha risco zero de emprego da arma de fogo.
A ideia consiste no treinamento de alguns policiais militares que já detenham conhecimento e habilidades em artes marciais, que portarão apenas cassetete tipo tonfa, e diante de uma manifestação possam agir no meio dos manifestantes, procurando retirar aqueles considerados hostis e que portem equipamentos suspeitos.
O Comandante Geral da PMESP, Cel PM Roberto Benedito Meira, justificou a iniciativa: “Todo mundo fala que a polícia ora excede, ora omite. Esse ponto é o mais importante: em que hora eu devo atuar e de que forma que eu devo atuar...” (JR, 2014)
4.2. Uso progressivo da força e de armas de fogo, força letal e não letal. Questões polêmicas e os seus desafios.
Sem dúvidas alguma que o emprego da força é prerrogativa da polícia, assim como o é o uso da arma de fogo, que em sendo usada, pode vir a tirar a vida do suspeito.
A questão é polêmica e extrema, mas legítima, como trazido pelo código de conduta para os funcionários responsáveis pela aplicação da lei já destacado:
Em geral, armas de fogo só deveriam ser utilizadas quando um suspeito oferece resistência armada ou, de algum outro modo, põe em risco vidas alheias e medidas menos drásticas são insuficientes para dominá-lo. Toda vez que uma arma de fogo for disparada, deve-se fazer imediatamente um relatório às autoridades competentes. (NET, 1979)
O assunto letalidade policial é tratado pela imprensa em especial de forma irresponsável, pois há uma dicotomia arraigada em que no Brasil existem pessoas de bem e pessoas bandidas. E aquele infrator da lei é sempre tido como civil morto pela polícia, sendo que o mais próximo da realidade seria: infratores da lei, bandidos, são mortos pela polícia, ou coisa do gênero.
Sobre a letalidade novamente se traz o pensamento de Tânia, que faz uma análise pontual sobre o uso da força letal e não letal e sua mensuração:
De maneira geral, podemos ainda considerar dois tipos de força: letal e não-letal. No que diz respeito ao controle, existe uma grande diferença entre elas. A força letal tem como resultado mais provável a morte, cujos indicadores são os mais confiáveis, enquanto que a ausência de materialidade da força não-letal dificulta a mensuração. (PINC, 2006, p.16)
Volta-se por oportuno ao “fio da navalha”, difícil encontrar o equilíbrio entre a força ou não, em especial quando o uso da força é em seu extremo, uso da arma de fogo e a letalidade do suspeito. Para o policial militar não há margem de erro, ainda mais quando vitima é um inocente, não há volta. Um tiro disparado não retrocede e o preço pelo erro é caro. A liberdade.
Uma Instituição como a PMESP, da grandeza de São Paulo, em que a força de trabalho é composta por 82.234 mil policiais militares, presente nos 645 municípios do Estado por meio de 142 (cento e quarenta e dois) batalhões e 552 (quinhentas e cinquenta e duas) companhias , erros existem, e colocam em xeque toda a história da instituição.
Destacam-se 2 (dois) erros recentes de atuação policial e de uso extremo da força, provocados por uma abordagem mal sucedida:
1) A morte do empresário Ricardo Prudente de Aquino, ocorrida em 19 de julho de 2012; (PAULO, 2012)
2) A morte do adolescente Douglas Martins, ocorrida em 27 de outubro de 2013; (2013)
4.2.1. A morte do empresário Ricardo Prudente de Aquino e o uso desproporcional da força e de armas de fogo.
Destacam-se os comentários de João Ibaixe:
A morte do empresário Ricardo Prudente de Aquino, ocorrida no última dia 19 de julho, na Vila Madalena em São Paulo, por policiais militares que não agiram de acordo com as regras de abordagem de suspeitos, demonstram que estamos muito longe de podermos nos sentir seguros com o modelo de segurança pública adotado.
[...]
Casos como o do empresário mencionado acima evidenciam a verdadeira violência policial. Agentes da lei que numa situação de confronto efetivo não tiveram o discernimento necessário para reagir e acabaram por tirar a vida de um cidadão de bem, daquela pessoa que justamente juraram proteger.
Não há justificativa. A perseguição foi inadequada, pois não acionaram os necessários reforços, a abordagem foi execrável porque não identificaram o agressor e, por fim, tendo tomado controle da situação, não tiveram o cuidado de verificar quem era a pessoa abordada.
[...]
Uma vida foi perdida por ação impensada e inadequada que, por não seguir procedimentos corretos, nem sequer pode ser qualificada de trabalho policial. A única esperança é que a morte deste jovem sirva como marco de mudanças para a concretização de uma instituição policial na qual seus agentes tenham a consciência da importante função que realizam.
Os policiais que atiraram no empresário culparam a vítima por sua morte.
Os três policiais militares que participaram da abordagem que terminou na morte do empresário Ricardo Prudente de Aquino, em avenida no Alto de Pinheiros, bairro nobre de São Paulo, falaram pela primeira vez à imprensa sobre o caso. Em entrevista exclusiva ao G1, eles afirmam que o único responsável pelo assassinato foi a própria vítima [...]
O advogado que representa a família de Aquino diz que a versão dos policiais é desmentida pelas imagens das câmeras de segurança.
Na noite de 18 de julho, os PMs seguiram o Ford Fiesta do empresário após serem avisados por rádio que Aquino não teria obedecido a uma ordem de parada. Na Avenida das Corujas, Zona Oeste da capital, os policiais bloquearam a rua, desceram da viatura e atiraram sete vezes contra o carro do empresário. Eles dizem que a vítima tentou fugir mesmo com a rua bloqueada e que confundiram um celular que Aquino segurava com uma arma. (grifo nosso)
[...] (PAULO, 2012)
Nos relatos, é possível identificar o momento extremo de uma abordagem policial, mas que não justifica o desfecho, pois pelos procedimentos em vigência na PMESP, não há que falar em culpa da vítima pelo desfecho não satisfatório. Em matéria de Direito Penal, isto nem existe, não há compensação de culpa para justificar um ato criminoso.
4.2.2. A morte do adolescente Douglas Martins e o uso desproporcional da força e de armas de fogo.
Douglas Martins, vitimado fatalmente em decorrência de uma abordagem policial mal realizada, o policial alegou que a arma disparou acidentalmente.
Sobre o tema destaca-se a dissertativa do Instituto Sou da Paz:
A morte do adolescente Douglas Martins no último domingo na zona norte de São Paulo por um disparo de um policial militar traz a tona múltiplas questões em relação à atuação da Polícia Militar. São questões muito mais complexas do que o debate polarizado que se coloca em relação à Polícia. Para compreendê-las é necessário abertura por parte dos críticos do trabalho da corporação e por parte da polícia em relação às críticas que recebe. (grifo nosso)
[...]
A prisão do policial que fez o disparo é importante, mas não pode ser a única resposta da corporação. Até porque não se trata de um caso isolado e é preciso assumir que a responsabilidade também é da própria Polícia e abrir um diálogo nesse sentido.
Feita essa ponderação inicial é importante esclarecer que a força é dividida entre diferentes níveis, que variam desde o nível mais brando materializado pela simples presença de um policial fardado nas ruas, passando pelo seu poder de parar alguém para realizar uma abordagem, até o uso da arma de fogo, nível mais elevado e mais letal da força. A abordagem, em algumas circunstâncias, pode ser um procedimento de extremo risco e de tensão tanto para o policial quanto para a pessoa que será abordada, por isso, é necessário que todos os cuidados sejam seguidos.
Para usar corretamente todos esses níveis de força, a polícia deve estar permanentemente bem preparada. O que significa que deve haver normas que regulem o uso da força, que deve haver formação permanente e continuada para todo o efetivo, e que deve haver suporte para o policial, tanto em termos de equipamentos adequados como de apoio psicológico. É necessária, ainda, a criação de procedimentos operacionais padrão (POP) com detalhamento dos passos a seguir em relação às diferentes situações de uso da força, com orientações de medidas corretivas [...]. (GUIMARÃES, et al., 2013)
O presente debate sem dúvidas é importante e contra fatos não há argumentos, e por isso não se deve colocar literalmente no banco dos réus uma Instituição séria como a PMESP, “...São questões muito mais complexas do que o debate polarizado que se coloca em relação à Polícia...”, as pesquisadoras trazem as seguintes indagações:
1) O Procedimento Operacional Padrão foi seguido pelo policial? Se não, por quê?
2) O Policial conhecia as regras de utilização da arma de fogo? Por que não as seguiu?
3) Como era realizada a supervisão cotidiana de seu trabalho sobre a forma como seguia ou não os procedimentos?
4) Como o seu Comandante direto poderia ter contribuído para uma melhor supervisão e assim prevenir a ocorrência de abordagens mal feitas?
5) O Policial estava bem treinado?
6) O Policial se sentia seguro e preparado psicologicamente para lidar com situações de abordagem?
7) Como será o processo de responsabilização, individual e de sua equipe, em decorrência do ato que cometeu? (GUIMARÃES, et al., 2013)
As indagações embora pertinentes são pretéritas e encontram respostas no próprio Instituto como já abordado no subitem 3.1.2. Instruções Continuadas de Comando – ICC, deste próprio estudo, cuja assertiva se faz questão de novamente ser mencionada:
7.2. ATOS NORMATIVOS PARA REGULAÇÃO DO USO DA FORÇA
Em relação aos atos normativos que regulam o uso dos diferentes níveis de Uso da Força, foi possível notar que a Polícia Militar do Estado de São Paulo tem se destacado em relação às demais polícias do Brasil e embora não tratem direta e explicitamente sobre o Uso da Força, a análise permitiu concluir que acabam tendo um impacto direto da regulação deste. Na PMESP existem atos normativos que regulamentam a distribuição do efetivo no território, por meio dos Programas de Policiamento, bem como diretrizes básicas de atuação em cada programa. (JUSTIÇA, 2013)
Comentando o boletim do Sou da Paz destaca-se a boa e ponderada colocação do Cap PM Vlamir Luz Machado em sua dissertação de mestrado:
Embora este Oficial discorde da questão de reformulação do POP, pois seria inviável a elaboração de procedimento que abrangesse caso a caso, pois seria de infinitas possibilidades, pode-se ratificar e concordar com a necessidade veemente do treinamento do POP, bem como, da resiliência do Policial Militar, que enfrenta várias situações durante o seu turno de serviço cotidiano, tendo que a cada atendimento, retornar ao seu estado psicológico anterior, antes de prosseguir ao próximo embate.
Não há o que se falar quanto à oscilação do seu estado psicológico, pois esta se tratando com uma variação da própria característica humana, por tal motivo, utilizou-se o termo resiliência, que nada mais é do que a característica que um material ou substância tem, de após ser submetido a um estresse ou condição adversa, retornar à sua forma com o mínimo de perda de suas características originais. (MACHADO, 2014)
5. Normatizações e trâmites legislativos sobre uso progressivo da força e de armas de fogo pelos órgãos, agentes e autoridades de segurança pública.
5.1. Portaria Interministerial Nº 4.226, de 31 de dezembro de 2010.
A presente portaria estabelece diretrizes sobre o uso da força pelos agentes de Segurança Pública e é direcionada à Força Nacional de Segurança, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, e aos agentes penitenciários federais. (ANEXO I)
Art. 2º A observância das diretrizes mencionadas no artigo anterior passa a ser
obrigatória pelo Departamento de Polícia Federal, pelo Departamento de Polícia
Rodoviária Federal, pelo Departamento Penitenciário Nacional e pela Força Nacional de Segurança Pública. (JUSTIÇA, 2010)
Observa-se que a referida portaria não atinge diretamente as Instituições estaduais e municipais, como as polícias civil, militar e as guardas municipais, embora haja previsão no artigo 3º para que tais diretrizes sejam estendidas aos Estados Membros:
Art. 3º A Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República e o Ministério da Justiça estabelecerão mecanismos para estimular e monitorar iniciativas que visem à implementação de ações para efetivação das diretrizes tratadas nesta portaria pelos entes federados, respeitada a repartição de competências prevista no art. 144 da Constituição Federal.
A Portaria trata basicamente de dois níveis de Uso da Força, o nível máximo, com utilização da arma de fogo, e um nível anterior, recomendado, que prevê a utilização de meios menos letais. Desta feita, como já discutido anteriormente, as diretrizes estabelecidas pela Portaria Interministerial nº 4.226, já são aplicadas pela PMESP em sua integralidade, como bem discorreu O Cel PM Nilson Giraldi em expediente destinado aos instrutores do método:
Prezados Integrantes da Equipe do “Método Giraldi”
1. Está havendo, de alguma forma, certa indignação de integrantes da PMESP (também de outras polícias, que adotam o “Método Giraldi”®), com relação à Portaria Interministerial nº 4.226, de 31 de dezembro último, que trata do uso da força pelos agentes de segurança pública (arma de fogo), não porque sejam contra a mesma, mas porque, conforme afirmam, “reinventaram a roda”; escrevendo algo que já está previsto e sendo aplicado;
2. Para nós, da PMESP (e para essas outras polícias) esse raciocínio é lógico, mas tem polícias, por aí, que desconhecem o que é ser uma polícia moderna com a finalidade de servir e proteger a sociedade e o próprio policial;
3. E seu endereçamento não é para polícias que já as aplicam, como a nossa, mas para polícias que ainda não as aplicam; e é fácil saber quais são; portanto, uma medida necessária; (grifo nosso)
[...]
(GIRALDI, 2011)
Em nítida corroboração ao descrito pelo oficial vale-se novamente da pesquisa promovida pelo Sou da Paz:
Em relação ao Método Giraldi, é possível afirmar que sua incorporação ao ensino do efetivo da PMESP constitui avanço inegável na orientação sobre uso da arma de fogo. Além de ter padronizado a instrução de tiro, o método criou procedimentos básicos, sem os quais o uso da arma de fogo torna-se um risco tanto para o policial quanto para as outras pessoas.
Causa surpresa saber que a orientação no momento de atirar é para atingir a parte do tronco com dois tiros, já que o senso comum é de que o tiro defensivo deveria atingir partes não letais, como braços e pernas. No entanto, fica claro que, devido à dificuldade de atingir essas partes num confronto real, a opção do método é por atirar apenas como último recurso, situação na qual o policial atirará para efetivamente se defender ou defender a vida de outrem (ou, nos termos do próprio método, “para cessar injusta agressão”), razão pela qual os tiros devem ser certeiros.
Seu diferencial, portanto, é estabelecer procedimentos obrigatórios e anteriores à decisão de atirar, justamente para minimizar o recurso à arma de fogo. [...]. Segundo o método, a vida de todos deve ser preservada a partir de técnicas de negociação, sem pressa para encerrar a ocorrência. Trata-se, portanto, de um treinamento de procedimento e não apenas de tiro. (JUSTIÇA, 2013)
Desnecessário entende-se tecer comentários trazidos pelo instituto: “...Causa surpresa saber que a orientação no momento de atirar é para atingir a parte do tronco com dois tiros, já que o senso comum é de que o tiro defensivo deveria atingir partes não letais, como braços e pernas...”, já que o próprio atribui ao senso comum, pois por óbvio que se utilizasse do senso científico o entendimento seria diferente.
Independente de posicionamentos, os quais são respeitáveis, entende-se que a portaria é sem dúvidas um avanço inegável no sentido de disciplinar o uso da arma de fogo e de instrumentos menos letais pelas polícias no Brasil. Registrando-se que o próximo passo, seria procurar disciplinar também os níveis iniciais de força (presença uniformizada, verbalização e técnicas defensivas desarmadas), mais recorrentes na atividade cotidiana dos policiais.
5.2. Projeto de Lei do Senado nº 271/13.
Tramita pelo senado o projeto de Lei nº 271/13 (anexo III) de autoria do senador Vital do Rêgo, PMDB/PB (2013), que estabelece critérios para o uso progressivo da força e de armas de fogo pelos órgãos, agentes e autoridades de segurança pública. Destaque para as seguintes considerações:
1) O projeto de lei está estruturado em 6 (seis) Capítulos distribuídos em 18 artigos (ANEXO III);
2) A pauta diz respeito a Segurança Pública;
3) Encontra-se atualmente no Serviço Apoio Comissão Especial Parlamentar de Inquerito (SACEI), matéria com a relatoria, tendo como ação o encaminhado ao Senador Armando Monteiro, sub-relator do tema: "Proteção ao cidadão e à vítima" da Comissão Temporária - Segurança Pública. (ANEXO IV);
4) Matérias relacionadas: RQS - REQUERIMENTO 1166 de 2013, Senador José Pimentel, PT/CE, líder do governo no Congresso Nacional, o qual requer que o Projeto de lei 271/13 seja remetida à Comissão Especial do Senado destinada a análise de projetos sobre Segurança Pública (CESPE), criada pela ato do Presidente nº 37, de 2013. A natureza será de Audiência de Comissão e a data de apresentação foi de 02 de outubro de 2013. (2013).
Como justificativa o parlamentar discorreu que a matéria pretende suprir a lacuna no ordenamento jurídico sobre o uso da força por órgãos de segurança pública, alinhando o Brasil com o que há de mais avançado na matéria, internalizando as reconhecidas diretrizes da Organização das Nações Unidas (ONU), contribuindo para preservar os agentes responsáveis pela segurança pública e reforçar o Estado democrático de direito no Brasil, por meio da primazia dos direitos fundamentais e da dignidade humana.
A proposta em trâmite ao que parece reveste-se de oportunismo político partidário de seu autor, visto que é possível se verificar que deu entrada no Senado em julho de 2013, após as conhecidas “jornadas de junho”, pois é vista quanto ao mérito como desnecessária já que não acrescenta nada de substancial ao ordenamento vigente, violando, por conseguinte, preceitos fundamentais de procedibilidade, visto que tal assunto é de competência exclusiva da União, Art. 22 e 61 da CF/88, resvalando também em assunto regido pelos princípios jurídicos do Direito Administrativo, os quais regem a Polícia Administrativa e Ostensiva.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[...]
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;
XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
Das Leis
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
[...]
II - disponham sobre:
[...]
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001). (BRASIL, 1988)
Além do mais, como já abordado, há em âmbito federal a regulação do assunto por meio da Portaria Interministerial nº 4.226/10 de natureza similar ao proposto, ou seja, o assunto é tratado por meio de ato administrativo, sendo supérflua a regulamentação por meio de lei.
Inócuo também acaba sendo uma norma que não prevê sanção e sim de forma genérica reporta-se ao Direito Penal e Civil, como se pode depreender da leitura direta e analítica do artigo 15:
Art. 15. O descumprimento desta Lei constitui infração disciplinar, na forma do regime jurídico a que esteja vinculado o agente ou autoridade, sem prejuízo da responsabilização penal e civil. (2013)
6. Conclusões
O uso progressivo da força e de armas de fogos pelos órgãos, agentes e autoridades aliados à tecnologia não letal vieram em definitivo para colaborar com as atividades de segurança pública e constituem opções intermediárias até que se chegue ao uso extremo da força letal.
A aplicação da força física para incidir sobre o comportamento das pessoas constitui competência exclusiva da polícia e pode ser utilizada enquanto ameaça ou efetivamente. Ou seja, ainda que possa não usá-la, a polícia possui autorização para o exercício da força física sobre os demais cidadãos. Ainda que existam outros agentes estatais que possuam o poder coercitivo de obrigar as pessoas a determinados comportamentos, somente a polícia é definida por essa possibilidade: a força policial, e somente ela, recebe o mandato para exercer a força física entre o grupo que lhe autorizou. (JUSTIÇA, 2013, apud BAYLEY, 2001).
A Polícia Militar do Estado de São Paulo responsável constitucionalmente por exercer a preservação da Ordem Pública vem ao longo dos anos realizando o aprimoramento de sua força operacional, a fim de minimizar as consequências danosas quando da existência de conflitos que necessitem da utilização do uso da força.
Não é, portanto, o emprego da força física, mas sim a possibilidade de vir a utilizá-la, que caracteriza o trabalho policial – como apontam Muniz, Proença Junior e Diniz (1999, p. 3). “[...] a força que respalda a autoridade de polícia é inseparável de todas as suas ações, ainda que permaneça como potencial na maioria dos casos, incluindo aí a maioria das ocorrências criminais”. (JUSTIÇA, 2013)
Organizações ligadas aos Direitos Humanos, por vezes questionam o uso inadequado das técnicas de baixa letalidade, muitas vezes quando causam dor ou sofrimento desnecessário em pessoas detidas e já dominadas.
A sociedade espera que os profissionais de segurança pública tenham à sua disposição equipamentos de baixa letalidade para que possam subsidiar a tomada de decisões para o difícil momento do uso da força e assim, desenvolver com habilidade e suporte técnico para conter a ação agressora que lhe foi imposta. Não obstante, percebe-se que o foco do uso das técnicas de baixa letalidade é a intenção da preservação da vida por parte do agente responsável pela aplicação da lei, porém outro aspecto tão importante é o uso correto dos equipamentos e técnicas de modo a reduzir ao máximo as não conformidades quando da abordagem policial por exemplo.
USO PROGRESIVO DE LA FUERZA Y LAS ARMAS DE FUEGO POR LOS ORGANISMOS, AGENTES Y AUTORIDADES DE SEGURIDAD PÚBLICA.
Resumen
El uso progresivo de la fuerza y las armas de fuego por los organismos, agentes y autoridades de seguridad pública debe mantener una estrecha relación con la vida en sociedad, dada las exigencias derivadas de la aparición de situaciones especiales y excepcionales que pueden poner en peligro el orden público, seguridad de personas y, en última instancia, el propio estado. Son circunstancias causadas por los conflictos armados, disturbios civiles o desastres naturales, que requieren un estado de actuación especial para restaurar el orden y la normalidad. La alteración de las condiciones normales de la política pública asociados, a menudo, la idea de violencia que va más allá de épocas "normales", así que es importante que el estado, además de las normas legales de parcela para regular la convivencia armónica y pacífica, también tiene una política de confrontación, con predominio irrestricto para defender los derechos humanos y moderado fundada usan de la fuerza por la policía militar y otros organismos de seguridad pública.
Palabras clave:Estado. Fuerza. Seguridad pública. Derechos humanos. Policía militar.
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