Resumo: O presente trabalho tem por finalidade analisar o processo de formação da cúpula do Supremo Tribunal Federal. Pretende-se abordar um pouco da história desse Tribunal, as modificações estruturais sofridas ao longo das diferentes Constituições brasileiras, suas decisões e influência política, além de discorrer sobre o processo de escolha dos membros das Supremas Cortes em outros países. Ao final, são apresentadas as Propostas de Emendas à Constituição (PECs) que contemplam o tema e que estão em trâmite no Congresso Nacional, assim como uma crítica e propositura de medidas que visam à democratização e o aperfeiçoamento do processo de escolha dos membros do Supremo Tribunal Federal.
Palavras-chave : Supremo Tribunal Federal. Indicação. Ministros. Legitimidade. Independência. Política. Constituição. Propostas de Emenda à Constituição. Judiciário. Corte Constitucional.
I – Introdução
O Supremo Tribunal Federal é o órgão máximo do judiciário brasileiro e funciona em um sistema híbrido, envolvendo competências de Corte Recursal e Tribunal Constitucional. Dentre as suas principais atribuições, podemos destacar a de julgar a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, a arguição de descumprimento de preceito fundamental decorrente da própria Constituição e a extradição solicitada por Estado estrangeiro.
Os membros do Supremo Tribunal Federal são indicados entre os cidadãos com mais de 35 e menos de 65 anos, de reputação ilibada e notável saber jurídico. O cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal é privativo de brasileiros natos e estes são nomeados diretamente pelo Presidente da República, após ratificação da escolha pela maioria absoluta do Senado Federal. O cargo não possui mandato fixo, o ocupante ficará no cargo até a sua aposentadoria compulsória, quando atingir os setenta anos de idade, ou caso renuncie.
Pretendeu certamente o legislador constituinte, ao estabelecer trais preceitos, oferecer participação popular no processo de escolha dos membros do STF, vez que o Presidente da República, que os indica, e o Senado Federal, que os aprova, seriam legítimos representantes da nação, dado que ambos são eleitos pela população.
Entretanto, com o crescente envolvimento de políticos em episódios questionáveis do ponto de vista ético e moral, bem como a existência de um número significante de decisões judiciais controversas e tendo em vista a peculiar circunstância atual, onde num único Governo tem-se a renovação da maior parte dos membros do Tribunal Maior, mais do que nunca, verifica-se a necessidade de assegurar a imparcialidade e independência das decisões do órgão guardião maior dos preceitos constitucionais. Daí a relevância da discussão que ora se trava acerca do processo de escolha e aprovação do colegiado desse egrégio Tribunal.
Isso posto, fica evidente a importância dessa Corte e de seus Membros para a sociedade e consequentemente a relevância que deve ser dada ao processo de escolha desses magistrados. Discute-se neste trabalho a legitimidade do sistema de indicação dos Ministros da Suprema Corte. Importante ressaltar que apesar da íntima ligação entre legalidade e legitimidade, estas não se confundem. Enquanto a primeira está relacionada com uma coerência com a lei, a segunda leva em consideração outros aspectos, como o consenso social e convencimento ético.
II – História e evolução do Supremo Tribunal Federal
A Corte Maior teve sua história originada com a chegada da Coroa Real Portuguesa ao Brasil em 1808, período em que Napoleão travava uma intensa batalha na Europa em busca de conquista e expansão de seu império. Dessa forma, o Príncipe Regente D. João expediu alvará elevando o Tribunal de Relação do Rio de Janeiro, que até então tinha jurisdição sobre todo o território ao sul da Colônia, à condição de Casa da Suplicação do Brasil, dado que enviar os agravos e apelações à Casa de Suplicação de Lisboa tornou-se inexequível e assim, finalmente, passou a funcionar como órgão de última instância brasileiro.
Dados tais acontecimentos, houve uma acumulação de atribuições dessa nova corte, que além de funcionar como instância máxima, também mantinha as prerrogativas de tribunal local. A Casa de Suplicação do Brasil, dessa forma, era composta por vinte e três membros. No entanto, algumas vagas não foram preenchidas.
Com a proclamação da independência do Brasil, alguns anos depois, a Casa de Suplicação do Brasil foi extinta, dando lugar ao Supremo Tribunal de Justiça, de acordo com o art. 163 da Constituição de 1824. Assim, o antigo tribunal retornou a competência local e a nova corte passou a tratar exclusivamente das demandas recursais da última instância.
A atual denominação Supremo Tribunal Federal surgiu anos mais tarde, na Constituição provisória de 1891, e inovou com a implementação do controle de constitucionalidade das leis.
Nessa época, o sistema judiciário brasileiro foi concebido com maior influência do sistema dos Estados Unidos da América, que adota, de forma similar, uma Corte Suprema para exercer o controle de constitucionalidade. Mais tarde, o Supremo do Brasil agregou também atributos do sistema europeu, contando, a partir daí, além do controle difuso, com o controle concentrado.
PAIXÃO (2007) elaborou estudo analisando a função política do Supremo Tribunal Federal e suas influências e dividiu a atuação dessa Corte em sete ciclos:
A análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal permitiu identificar sete fases na sua atuação. Uma fase inicial, abrangendo os primeiros anos do Tribunal, desde sua instalação, que foi marcada pela procura de seu espaço no arranjo institucional brasileiro. Em seguida, uma fase de ampliação de seu papel institucional, que se estendeu aproximadamente de 1897 a 1926, durante a qual o Supremo interpretou ampliativamente o instituto do habeas corpus para suprir a falta de norma processual, em período marcado por grande ativismo. A partir da Emenda Constitucional de 1926 à Constituição de 1891, o Tribunal passou a viver uma fase de contenção de sua função política, que se estendeu por todo o período do primeiro governo Vargas, até 1945. Durante esta fase, sobretudo entre 1930 e 1931, a Corte viveu o período em que sofreu os maiores atentados à sua independência. A quarta fase do Supremo Tribunal Federal, quanto ao exercício de função política, se estendeu do final do Estado Novo até o início do regime militar de 1964, e foi marcada pela sintonia entre as decisões da Corte e dos demais órgãos de soberania. A partir de 1964, pelo contrário, teve início uma nova fase de enfrentamento, sendo marcada pela resistência do Supremo Tribunal Federal contra algumas decisões do regime militar. Esta fase terminou com a edição do AI-5, em dezembro de 1968, porque daí por diante a Corte sofreu uma intervenção, com o afastamento de alguns ministros e, em seguida, o esvaziamento de sua competência. Por fim, o Supremo Tribunal Federal vem experimentando a sétima fase no exercício de sua função política, a partir da restauração (e ampliação) de sua competência, que ocorreu desde a promulgação da Constituição de 1988.
No tocante ao sistema de indicação e composição da Corte Maior, o STF que foi instituído em 1891 era composto por quinze juízes, nomeados pelo Presidente da República com posterior aprovação do Senado. Já em 1930, concluída a revolução, o numero de membros foi reduzido para onze por força de decreto do Governo Provisório. Com o advento do regime militar, o número de Ministros sofreu alteração, passando a ter dezesseis membros, modificação que veio a ser, posteriormente, ratificada pela Constituição de 1967. Finalmente, por meio do Ato Institucional nº 6, de 1º de fevereiro de 1969, foi restabelecida a composição formada por onze Ministros que, até hoje, prevalece.
O sistema brasileiro evoluiu de tal forma, que hoje conta com diversas ferramentas para o controle constitucional, como a ADIn (Ação Direta de Inconstitucionalidade), que foi regulamentada pela Lei 9.868/99. Podemos, ainda, citar a ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental), regulamentada na Lei 9.882/99, e a Súmula Vinculante, instituída em 2004, que tem por objetivo vincular todos os órgãos do judiciário com um único entendimento, entre outros.
III – O atual Supremo Tribunal Federal
O Supremo Tribunal Federal de hoje está bem diferente daquele que foi planejado a época da transferência da família real portuguesa para o Brasil. Naquele tempo, o antigo Supremo empenhava a maior parte do seu tempo enfrentando questões do Direito Administrativo e julgando recursos acerca de cobranças de impostos. Agora, cada vez mais, percebemos um Supremo mais atuante em causas que envolvem nosso dia a dia, de repercussão política e influência na vida da população, que, atualmente, tende a se interessar muito mais pela atuação da Corte. Podemos citar, como exemplos, os casos recentes da Lei de Biossegurança e a demarcação de terras indígenas.
Até o presente momento, o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva indicou oito dos onze ministros que compõem o Supremo Tribunal Federal e ainda há previsão de mais uma indicação, com a aposentadoria do atual Ministro Eros Grau. Verifica-se, dessa forma, a renovação quase completa da mais alta Corte jurisdicional brasileira promovida por um mesmo líder político. Em resposta a essa situação, surgiram, mais do que nunca, indagações questionando a legitimidade e “democraticidade” do modelo de escolha previsto no art. 101 da Magna Carta.
Segundo COSTA (2009), não se trata de ameaçar a independência jurídica, ou mesmo de retaliar os atuais ministros, até porque, qualquer reforma só teria efeito sob futuras nomeações ao STF. As proposições, na verdade, partem da premissa de que é inerente à noção de República a alternância no exercício das funções políticas.
AIDAR (2002), afirma que:
A luta pela mudança no processo de indicação dos ministros do Supremo guarda, ainda, o temor da consolidação de uma bancada governista no Supremo, vinculando o Poder Judiciário ao Poder Executivo. Teme-se que ministros do Supremo tenham uma atuação fortemente política ao invés de se deter na observância da regra normativa. Quando estamos para alterar, no futuro governo, a maioria dos integrantes do STF, essa questão ganha premência no debate de toda a sociedade brasileira, porque se busca Ministros dotados de isenção absoluta, missão distanciada daquela que se restringe a tornar mais fácil ou mais difícil a vida de um governante e de suas políticas.
Logo, o que se vislumbra é a maior transparência, democratização e, acima de tudo, independência de influências partidárias e políticas no processo de escolha dos Ministros- membros, até para que as decisões da Corte estejam, sem sombra de dúvidas, abrigadas pelo princípio da impessoalidade, visando garantir o devido processo legal.
Finalmente, ainda podemos ressaltar que, com a recente indicação do Ministro José Antônio Dias Toffoli para ocupar vaga no STF, o debate sobre o sistema de composição voltou à cena. Tal fato dividiu, inclusive, membros do Poder Legislativo Federal, onde podemos destacar a resistência do PSDB no Senado com a opinião do vice-líder do partido, Álvaro Dias, no sentido de que a escolha de Toffoli seria estritamente política, uma vez que este foi assessor de liderança do PT e advogado do Presidente Lula nas últimas disputas eleitorais. Para Dias: "A indicação é política, o presidente indica um cumpridor de suas ordens. Ele não tem trajetória jurídica que justifique sua indicação. O governo terá que usar de muitos argumentos para nos convencer".
IV – Modelos, métodos e críticas de composição de um Tribunal Constitucional
Há, atualmente, diferentes métodos de recrutamento para a composição dos membros, seja de órgão singular ou colegiado, do Poder Judiciário nos diversos países. Podemos destacar cinco modelos fundamentais, que podem ou não sofrer mutações ou fusões entre si. São eles: concurso público, eleição popular, simples nomeação pelo executivo, nomeação pelo executivo com posterior ratificação de poder diverso e nomeação pelo executivo a partir de lista proposta por tribunal.
FAVOREU (2004) afirma que o processo de indicação dos ministros de uma Corte Constitucional é muito importante para a sua devida legitimidade e que esses membros têm a tradição de serem escolhidos pelas autoridades políticas com o objetivo de que elas possam admitir o controle que lhes é imposto.
Destarte, Favoreu ainda acrescenta que a legitimidade dessa composição vai além da indicação e deve preencher três objetivos. Primeiramente destaca que os tribunais constitucionais devem obter representatividade na sociedade, sendo compostos pela diversidade da população, envolvendo diferentes etnias, religiões e dando oportunidade, da mesma forma, às minorias. Um segundo objetivo, que completa o anterior, é o do pluralismo que visa buscar membros de diferentes posições políticas para se minimizar enfrentamentos entre governo e tribunal. Finalmente, o terceiro objetivo destaca a importância de se recrutar membros das diversas atividades profissionais, como advogados, magistrados, professores, entre outros, para aproveitamento da experiência e das qualidades de cada um.
Com respeito ao pluralismo, Favoreu demonstra que para se alcançá-lo devem ser reunidos dois importantes quesitos, inicialmente, o de renovação periódica dos juízes da Corte e o aparato de designação que contribua na sua ascensão, sucesso. Esse último ponto, poderia ser almejado através da representação no Supremo a partir da força e tamanho dos partidos políticos ao longo do tempo, havendo assim, uma alternância de predominância com o passar dos anos dado as diferentes evoluções partidárias.
Para SCHMITT (1931), caberia ao Presidente da República a ordenação política do Estado, devendo assim proteger a Constituição através de uma instituição neutra e não um Tribunal composto por funcionários profissionais que sofreriam contaminações e influências políticas.
Como destacado anteriormente, o sistema de composição do STF baseia-se na Corte Suprema americana, onde há a indicação do Presidente da República com posterior aprovação, confirmação, pelo Senado Federal. Esse método adotado é fundado no conceito trazido pelo sistema de freios e contrapesos, adequando a participação do Poder Executivo e do Poder Legislativo para as indicações do mais alto tribunal do Poder Judiciário. Assim ensina BONAVIDES (2004), ao afirmar que o poder será dividido em três, onde cada um contará com certa independência e harmonia.
BONAVIDES (2004) vai além e traz a idéia de que um alto grau de legitimidade está associado ao quão próximo do povo o juiz constitucional se encontra, já que a legitimidade de um tribunal constitucional está, acima de tudo, ligada à legitimidade da Constituição.
Para a doutrina, o processo de indicação dos membros do STF é qualificado como sendo um ato administrativo discricionário complexo. Primeiramente discricionário, pois cabe ao Presidente da República escolher livremente o candidato desde que atendidos os requisitos constitucionais, e complexo pois há participação de dois órgãos públicos, Senado Federal e Presidência da República.
A crescente politização em relação às indicações tornou-se um grave problema, onde se pode perceber a influência de laços de amizade e pressão partidária para indicar esse ou aquele para vaga de Ministro da Corte Constitucional, podendo levar ao comprometimento da imparcialidade dos Ministros. A respeito disso, o ex-presidente do Tribunal Constitucional português, Juiz-Conselheiro Luis Nunes de Almeida relata:
A proposta mais recorrente, contudo, vai no sentido de haver juízes do tribunal Constitucional designados pelo Presidente da República. Com a mesma tranquilidade com que, em 1982, contribuí para que tal possibilidade ficasse excluída, assim hoje reafirmo que não se deve conferir ao Presidente da República um tal poder. [...] Na verdade, a questão essencial, a propósito do Tribunal Constitucional, não é a da sua composição, mas a das garantias de independência de seus juízes. Ora, entre essas garantias de independência, a mais importante consistirá, talvez, em não haver uma relação pessoal entre a entidade nomeante e o juiz nomeado.
No Brasil, a apreciação da constitucionalidade ou não acerca da taxação de aposentados e inativos (ADIn nº 3105), em 2004, foi apontada como sido altamente influenciada por pressão e lobby do Governo. Outro episódio que gerou polêmica foi o que um Ministro acusou um ex-presidente do STF de sair em defesa de um cliente num processo de desapropriação que envolvia a quantia de 100 milhões de reais. Um último caso que é vinculado à pressão política ocorreu em 2006, quando houve concessão de liminar no sentido de suspender a inquirição de Francenildo dos Santos Costa, o caseiro do ex-Ministro Palloci que teve o seu sigilo bancário ilegalmente quebrado, o qual havia sido convocado a depor na CPI dos bingos.
FALCÃO (2002) elaborou pesquisa para responder uma questão relevante: onde trabalhavam os membros do Supremo indicados pelo Presidente da República após a Constituição de 1988. Chegou-se à conclusão que aproximadamente 50% trabalhavam diretamente com a Presidência.
Além das falhas e possíveis excessos que podem ser cometidos através do sistema adotado no Brasil, a Constituição de 1988 ainda deixou uma espécie de lacuna aberta, ao elencar “notável saber jurídico” e “reputação ilibada” como requisitos aos membros do Supremo, atributos esses bastante subjetivos e de difícil análise.
MORAES (2001), observa que:
[...] para garantia da atualização do pluralismo e da representatividade, em regra, deverá haver uma renovação regular dos membros do Tribunal ou Corte, que devem ter mandatos certos e não muito longos, de maneira que nem a designação da maioria coincida com o início do mandato do Chefe de Governo, nem que se perpetuem no cargo, impedindo, assim, que eventuais evoluções políticas e sociais, com reflexos imediatos na composição do Parlamento e na eleição do Chefe do Executivo, não sejam acompanhadas pela Justiça constitucional. Dessa forma, o ritmo de alterações, por meio de novas nomeações envolvendo os outros dois ramos do Governo (Legislativo e Executivo), permitirá assegurar que a evolução social da Corte, que não se mostrará alheia às novas exigências decorrentes da constante mutação da sociedade.
Relevante, ainda, destacar parte de nota publica elaborada pela Associação Brasileira dos Advogados Trabalhistas (Abrat) e pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) posicionando-se acerca da indicação de vagas no Supremo Tribunal Federal e, peculiarmente, sobre a indicação do candidato, há época, advogado-geral da União, Gilmar Mendes para assumir a vaga do ministro Néri da Silveira (AMB, 2002):
Há longo tempo constata-se que o atual modelo constitucional de escolha de ministro do Supremo Tribunal Federal deve ser modificado, para garantir-se à Excelsa Corte maior distância do poder político-partidário e imagem de absoluta independência nos julgamentos.
A indicação do Dr. Gilmar Ferreira Mendes para o cargo, que ensejou inusitado adiamento de sua sabatina na Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal, agrava a crise do referido modelo de escolha, porque, se o eminente jurista detém reconhecida competência técnica para o cargo, inegavelmente é oriundo das instâncias mais próximas das políticas governamentais com as quais mantém notório envolvimento.
Completando a crítica ao sistema atual, TAVARES (2009) entende que:
O recrutamento ou cooptação de nomes para compor o mais alto tribunal de um país [...] tem sido sempre objeto de grande discussão. Embora haja várias opções distintas e legitimas, do ponto de vista da preservação da capacidade técnica e imparcialidade dessas instituições, há formulas que nitidamente não atendem as salvaguardas mínimas. É o caso da formula brasileira [...] apesar de o modelo ter funcionado, em geral, de maneira adequada, há gravíssimas deficiências que deveriam ser evitadas como a possibilidade de mudança de grande parte da Corte em brevíssimo espaço de tempo, potencializando a mudança brusca da base jurídica (direito constitucional) do país. Também é um problema a escolha unipessoal, que beira o arbítrio, do Presidente da República, quanto aos nomes para compor o STF.
COSTA (2009) faz outro alerta em relação às características do STF e sua atuação. O Supremo, nos últimos anos, tem ocupado uma espécie de função de legislador positivo em resposta ao enfraquecimento do Congresso Nacional e à atual crise política que deixa lacunas constitucionais. Justamente por estar enfrentando tal deficiência, mais uma vez, destaca-se a importância de se renovar a Corte com periodicidade.