No Brasil, a penalidade administrativa é imposta pelo Estado no exercício do seu poder de polícia.
O constituinte de 1988 conferiu à Administração Pública prerrogativas e autoridade para o exercício eficiente do poder-dever de gestão sobre os recursos ambientais e para a implementação das normas existentes no ordemanento jurídico[1]. A polícia dita administrativa atua na fiscalização das atividades lesivas ao ambiente, aplicando aos infratores da legislação ambiental sanções previamente tipificadas em normas jurídicas.
Segundo Odete Medauar[2], o poder de polícia é, em essência, a atividade da Administração que impõe limites ao exercício de direitos e liberdades, sendo uma das atividades em que o Estado mais expressa a sua face autoridade, imperativa. O âmbito de incidência é bem amplo, indo desde aspectos clássicos da segurança de pessoas e bens, saúde e tranquilidade públicas, até a preservação da qualidade do meio ambiente[3].
Neste ponto, salutar distinguir polícia administrativa e polícia de segurança pública. A polícia administrativa é exercida sobre bens, direitos e atividades. A polícia de segurança pública é exercida sobre as pessoas[4]. A polícia administrativa é inerente à Administração Pública, já a polícia de segurança pública é privativa de determinados órgãos, em geral às polícias civil e federal. A polícia administrativa se vale de regras administrativas e as sanções aplicadas são de Direito Administrativo. Já a polícia de segurança pública se vale dos tipos penais para agir sobre a pessoa. A polícia de segurança pública no Brasil também é chamada de polícia judiciária.
A polícia administrativa, ou poder de polícia, segundo Odete Medauar[5], restringe o exercício de atividades lícitas, reconhecidas pelo ordenamento como direitos dos particulares, isolados ou em grupo. Já a polícia judiciária visa a impedir o exercício de atividades ilícitas, vedadas pelo ordenamento, ajudando o Estado e o Poder Judiciário na prevenção e repressão de delitos, assim como auxilia o judiciário no cumprimento de sentenças.
O poder de polícia é prerrogativa do poder público e é dotado dos atributos de auto-executoriedade e coercibilidade, inerentes aos atos administrativos.
A auto-executoriedade consiste no poder dado à Administração de executar seus próprios atos sem a necessidade de recorrer ao judiciário. Tem por escopo possibilitar a ação imediata da Administração. A coercibilidade significa a possibilidade de a Administração impor as medidas que vier a adotar, inclusive podendo-se valer de força pública, se necessário[6]. Por óbvio, deve haver correlação entre o ato praticado pelo administrado e o uso da força por parte do Poder Público.[7] A proporcionalidade entre a restrição imposta pela Administração e o benefício social que se tem em vista constitui requisito para validade do ato de polícia[8].
Conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Melo[9], a expressão poder de polícia traz consigo a evolução de uma época pretérita, a do Estado de Polícia, que precedeu ao Estado de Direito. Traz consigo a suposição de prerrogativas dantes existentes em prol do príncipe e que se faz comunicar inadvertidamente ao Poder Executivo. Em suma, raciocina-se como se existisse uma natural titularidade de poderes em prol da Administração e como se ela emanasse intrinsicamente, fruto de um abstrato poder de polícia.
No século XIX e início do século XX, pondera Odete Medauar[10], o poder de polícia era enfocado sob o único prisma de garantir a ordem, a tranquilidade e a salubridade pública. Com a ampliação das funções do Estado, aumentou o campo do poder de polícia para atuar também na ordem econômica e social e não somente mediante restrições, mas também por imposições.
Com o Estado de Direito, tende a sumir esta expressão “poder de polícia”, a exemplo do que ocorre nos países europeus, que, no geral, tratam desta matéria sob o título “limitação administrativa à liberdade e a propriedade”. No Brasil, alguns autores já adotam esta nomenclatura, como, por exemplo, Lúcia do Vale Figueiredo[11]. Odete Medauar[12] informa que as denominações “poder ordenador”, “atividade interventora”, “atividade administrativa de limitação”, também têm sido utilizadas para desinar essa atividade da Administração. Há uma crise sobre a noção de poder de polícia, mas defende Celso Antônio Bandeira de Melo[13] a continuidade do uso desta locução no Brasil.
O certo é que, embora pareça uma terminologia indesejável, ela persiste largamente utilizada no Brasil, não se podendo simplesmente ignorá-la. Celso Antônio[14] esclarece que usa a expressão poder de polícia quando se refere tanto às leis condicionadoras da liberdade e da propriedade quanto aos atos administrativos pelos quais se procede suas concreções.
A definição de poder de polícia no Brasil encontra-se positivado no art. 78 do Código Tributário Nacional, que diz que “considera-se poder de polícia atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
Para Odete Medauar[15], no atual contexto da Administração Pública dividido entre uma face de autoridade e uma face restadora de serviços, o poder de polícia situa-se precipuamente na face autoridade. A autoridade, portanto, atua por meio de prescrições, diferentemente do serviço público que atua por meio de prestações.
Ensina Raquel Melo Urbano de Carvalho[16] que o poder de polícia se fundamenta no que a clássica doutrina italiana denominava Poder Extroverso do Estado, o que legitima ir além dos seus limites e atingir esferas jurídicas alheias, condicionando o uso de bens, o exercício de atividades e de liberdades individuais. Deste poder político que o Estado tem sobre as coisas que se localizam em seu território e sobre as pessoas que nele residem ou estão sediadas, resulta a chamada supremacia geral que autoriza o exercício da polícia administrativa. Dentre as instituições que exercem a polícia administrativa estão os órgãos que exercem a polícia do ambiente, como, por exemplo, o Ibama (Intituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis).
É pacífico no Brasil que as infrações ambientais são punidas em razão do exercício do poder de polícia do Estado. Paulo Affonso Leme Machado[17] inclusive fala em poder de polícia ambiental, conceituando-o como “atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza”.
Assim, o procedimento administrativo sancionador no Brasil é instrumento do poder de polícia do Estado para a aplicação das sanções em razão da ocorrência de ilícitos administrativos, que nada tem a ver com os ilícitos penais.
O procedimento administrativo sancionador ambiental no Brasil é regido pela Lei n. 9605/98, Decreto n. 6514/08, Instrução Normativa IBAMA n. 10/12, aplicando-se subsidiariamente a Lei n. 9784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
Notas
[1] MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 252.
[2] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo (...), op. cit., p. 331.
[3] Ibidem, p. 337.
[4] MILARÉ, Edis. Direito do (...), op. cit., p. 252.
[5] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo (...), op. cit., p. 335.
[6] Neste sentido, FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 1. ed., 2. tiragem. Curitiba: Juruá, 1995, p. 72.
[7] Ibidem, p. 73.
[8] Ibidem, p. 75.
[9] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito (...), op. cit., p. 757.
[10] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo (...), op. cit., p. 332.
[11] Já no índice do livro “Curso de Direito Administrativo” se nota a preferência pelo termo “limitações à liberdade e à propriedade”. A autora, em sua obra, explica melhor seu posionamento acerca do assunto. FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de (...), op. cit., p. 292.
[12] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo (...), op. cit., p. 331-332.
[13] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de (...), op. cit., p. 758.
[14] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de (...), op. cit., p. 758.
[15] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo (...), op. cit., p. 335.
[16] CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo: parte geral, intervenção do Estado e estrutura da administração. 2. ed., rev., ampl. e atual. Florianópolis: Podium, 2009, p. 354.
[17]MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 308.