1. No presente artigo, serão analisados os requisitos legais, segundo a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), para a contratação direta por dispensa de licitação prevista no artigo 24, inciso X, da Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), referente à compra ou locação de imóveis. De acordo com esse dispositivo:
“Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;”
2. A dispensa de licitação acima prevista exige, pois, a presença simultânea dos seguintes requisitos: (a) necessidade do imóvel para o desempenho das finalidades precípuas da Administração; (b) adequação de um imóvel específico, no que diz respeito à localização e à instalação, para a satisfação das necessidades da Administração; e (c) compatibilidade do preço exigido com aquele vigente no mercado, segundo avaliação prévia.
3. Além de avaliar a presença desses requisitos, tratando-se o locatário ou comprador do imóvel de um órgão ou entidade da Administração Pública Federal, deve ser verificado, antes de mais nada, se não há um imóvel de propriedade da União que possa ser utilizado para atender às necessidades administrativas, a fim de evitar a contratação onerosa de um imóvel de terceiro. Nesse sentido é o comando do Decreto-Lei nº 1.184/71, conforme adiante se destaca:
“Art. 4º Os imóveis recebidos em pagamento de créditos tributários incorporam-se ao patrimônio da União.
(...)
§ 3º O Serviço do Patrimônio da União destinará os imóveis, preferencialmente, ao uso do serviço público federal, da Administração Direta ou Indireta, que estejam utilizando imóveis alheios a título oneroso.
§ 4º Os órgãos da União e suas autarquias enviarão ao Serviço do Patrimônio da União até 30 de setembro de cada ano, a relação dos imóveis utilizados a título oneroso, sul situação, valor e prazo da utilização.
§ 5º Nenhum órgão ou autarquia da União contratará a utilização onerosa de imóvel, sem consultar, previamente, o Serviço do Patrimônio da União se existe próprio federal disponível no local.”
4. A fim de atender a esse dispositivo, como explicitado em seu parágrafo quinto, deve-se expedir ofício à Secretaria do Patrimônio da União - órgão ligado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e instituído para administrar, fiscalizar e outorgar a utilização dos imóveis da União (Decreto nº 6.081/2007) -, perquirindo-lhe sobre a eventual disponibilidade de imóvel de propriedade da União, suas autarquias ou fundações que atenda ao interesse do órgão ou entidade da administração pública federal que procura pelo imóvel.
5. Apenas diante da resposta negativa a esta indagação é que se demonstrará o cumprimento do primeiro requisito do artigo 24, X, da Lei nº 8.666/93 para a dispensa de licitação: comprovação da necessidade do imóvel (particular) para o desempenho das finalidades precípuas da Administração.
6. Quanto ao segundo requisito legal para a contratação direta - adequação de um imóvel específico, quanto às suas características de localização e instalação, para a satisfação das necessidades administrativas – os precedentes do Tribunal de Contas da União são no sentido de que, para se dispensar a licitação, deve haver um único imóvel que atenda às necessidades da Administração contratante.
7. Assim, para o TCU, o artigo 24, X, da Lei nº 8.666/93 só pode ser aplicado quando a Administração identifica apenas 1 (um) imóvel que atende às suas necessidades. Havendo mais de um, segundo a Corte de Contas, obrigatória será a realização do procedimento licitatório. Confiram-se, abaixo, alugns julgados sobre o tema:
“[...] que realize o devido procedimento licitatório, ao proceder à compra ou à locação de imóvel, e somente utilize o art. 24, inciso X, da n. Lei n. 8.666/1993, quando identificar um imóvel específico cujas instalações e localização evidenciem que ele é o único que atende o interesse da administração, fato que deverá estar devidamente demonstrado no respectivo processo administrativo”
(TCU. Acórdão n° 3.461/09. Primeira Câmara. Relator: Ministro Marcos Bemquerer Costa. DOU 30/06/2009).
“Não há outra exegese senão a de considerar a exigibilidade de procedimento licitatório para o caso em tela, eis que não existindo imóveis específicos e insubstituíveis para acudir as necessidades precípuas da Administração, não se pode deixar de seguir o princípio da obrigatoriedade geral de licitar ou da indispensabilidade de licitação, no sentido de franquear aos particulares a possibilidade de, em igualdade de condições, ofertarem os imóveis de que dispunham ou que pudessem vir a entregar, propiciando, dessa forma, o atendimento ao interesse público com a seleção da proposta mais vantajosa para administração.”
(TCU. Acórdão 1894/2008. Plenário. Relator: Ministro Marcos Bemquerer Costa. DOU 05/09/2008).
8. Nesse sentido, também, é a doutrina de Marçal Justen Filho:
“A ausência de licitação deriva da impossibilidade de o interesse público ser satisfeito através de outro imóvel, que não aquele selecionado. As características do imóvel, (tais como localização, dimensão, edificação, destinação etc.) são relevantes, de modo que a Administração não tem outra escolha. Quando a Administração necessita de imóvel para destinação peculiar ou com localização determinada, não se torna possível a competição entre particulares.”
(Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 10ª edição, São Paulo: Dialética, p. 250/251).
9. Para a identificação desse imóvel, especialmente em grandes cidades, apesar de não expressamente exigido por lei, é recomendável que a Administração lance mão da publicação de um “aviso” sobre seu interesse em locar ou comprar um imóvel, de determinadas características, em seu sítio eletrônico, em jornais de grande circulação e no Diário Oficial da União, a fim de que tome conhecimento de imóveis que potencialmente acudiriam às suas necessidades e que, de outra forma, poderiam passar-lhe despercebidos.
10. Se, entre as propostas de aluguel ou compra (conforme o caso) encontradas pela Administração e aquelas apresentadas após a publicação do mencionado aviso, apenas 1 (uma) atender à demanda administrativa, previamente definida nos autos do processo de contratação do imóvel, importante frisar, autorizada estará a dispensa de licitação. A contrario sensu, se ao menos duas atenderem as necessidades previamente definidas pela Administração, o procedimento licitatório será obrigatório.
11. Ao contrário do que pareceu entender o TCU no Acórdão nº 04444-08/20081, entende-se que a publicação do aviso recomendado acima, como meio de se conhecer os imóveis disponíveis no mercado (procedimento este, inclusive, altamente recomendável no caso das grandes cidades brasileiras) e o recebimento de mais de uma proposta em decorrência desse aviso não podem ser considerados como um indicativo certeiro da existência de uma pluralidade de imóveis que atendem as necessidades da Administração. As propostas devem ser analisadas e, apenas no caso de haver efetiva pluralidade de propostas aptas a atender às necessidades administrativas, previamente definidas, estará o administrador público obrigado a realizar a licitação.
12. Nesse sentido, a publicação do referido aviso - sempre precedida, repisa-se, da definição administrativa das características de localização e instalação do imóvel que condicionarão a sua escolha - amolda-se à fase dos “estudos preliminares” mencionada no art. 6º, inc. IX, da Lei de Licitações, estudos estes efetivados justamente para se conhecer o mercado do objeto que se pretende contratar, a fim de se definir, entre outras coisas, qual o procedimento licitatório adequado à espécie (se licitação, dispensa ou inexibilidade dela).
13. Finalizado esse ponto, passa-se à análise do terceiro e último requisito do artigo 24, X, da Lei nº 8.666/93 para a locação ou compra direta de imóvel, sem prévia licitação. Trata-se do requisito relativo à demonstração da compatibilidade do preço exigido pelo locador ou vendedor do imóvel com os preços vigentes no mercado, por meio de avaliação prévia.
14. Para resguardar o administrador de futuras e eventuais responsabilizações por avaliações de mercado inadequadas, recomenda-se que ele requeira (e contrate) a avaliação do imóvel pretendido junto a uma entidade considerada “idônea” pelo TCU para realizar esse tipo de avaliação, como, por exemplo, a Caixa Econômica Federal:
“Inicialmente, cumpre esclarecer que trago este processo para apreciação nesta oportunidade apenas no que se refere às propostas preliminares formuladas pela Unidade Técnica, em especial no que se refere à requisição à Caixa Econômica Federal de laudo de avaliação do imóvel locado pelo Cade 2. Ao meu ver, justifica-se a adoção dessa medida, pelos seguintes motivos:
a) há suspeitas - não comprovadas - de que o valor de locação do imóvel pelo Cade tenha sido superfaturado, conforme noticiou o Correio Braziliense em matéria que deu início a este processo;
b) em suas justificativas, o ex-Presidente do Cade, Sr. Gesner José de Oliveira Filho, trouxe aos autos cinco laudos de avaliação, todos da lavra de empresas privadas, elaborados em datas posteriores ao contrato de locação firmado entre o Cade e a empresa Stylos Engenharia Ltda, os quais comprovariam que o preço da locação estaria em conformidade com os preços de mercado (o art. 24, inciso X, da Lei 8.666/93, determina que a avaliação da compatibilidade com os preços de mercado seja prévia à contratação);
c) consoante lembrou a Unidade Instrutiva, este Tribunal ‘tem ressaltado a notória idoneidade da Caixa Econômica Federal para emitir laudos da espécie’, inclusive, tendo o Ministro Carlos Átila Álvares da Silva, quando da relatoria do TC 475.209/1995-8 (cf. Decisão 343/97-Plenário, Sessão de 11/06/1997), que tratou de caso semelhante, manifestado o entendimento de que, para definição do valor do imóvel de que se cuidava, ‘a avaliação realizada pela Caixa Econômica Federal - CEF parecer ser a única confiável como parâmetro’.”
(TCU. Decisão nº 89/2002. Primeira Câmara. Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti. DOU 05/04/2002).
15. Por conseguinte, estando o valor do imóvel cobrado pelo locador ou vendedor, conforme o caso, compreendido na faixa de variação de preços aceita pela Caixa Econômica Federal ou outra endidade considerada idônea pelo TCU para proceder à avaliação do imóvel, dá-se por preenchido o terceiro requisito legal para a contração direta.
16. Uma vez atendidas as exigências do artigo 24 da Lei nº 8.666/93, conforme acima abordado, deve a Administração se atentar, ainda, para o disposto no artigo 26 da mesma Lei, segundo o qual a dispensa de licitação deverá ser comunicada, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para eficácia dos atos.
17. Por fim, dada a pertinência do tema, releva aqui registrar a jurisprudência do TCU relativa ao prazo de vigência do contrato de locação de imóvel.
18. De acordo com o entendimento pacificado da Corte de Contas, tal prazo de vigência deve ser determinado no instrumento contratual, porém não se sujeita aos limites previstos no art. 57 da Lei nº 8.666/93, por expressa dicção do art. 62, §3°, I, que exclui dos contratos de locação a aplicação do artigo 57. Por esse motivo, irregularidade alguma haveria em um instrumento contratual que, tendo por locatário um órgão ou entidade da Administração Pública, previsse a vigência da locação de um imóvel pelo período de 60 (sessenta) meses ou mais, com possibilidade de renovação.
19. Para a renovação contratual, entretanto, de acordo com o entendimento do TCU, seria sempre necessária a formalização de um Termo Aditivo, precedida da verificação da vantajosidade do contrato em confronto com outras opções disponíveis no mercado, dada a vedação geral ao Poder Público de pactuar ajustes verbais, nos termos do art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93:
“CONSULTA. DURAÇÃO DOS CONTRATOS DE LOCAÇÃO DE IMÓVEL PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONHECIMENTO.
1. Pelo disposto no art. 62, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, não se aplicam aos contratos de locação em que o Poder Público for locatário as restrições constantes do art. 57 da Lei.
2. Não se aplica a possibilidade de ajustes verbais e prorrogações automáticas por prazo indeterminado, condição prevista no artigo 47 da Lei nº 8.245/91, tendo em vista que (i) o parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/93, aplicado a esses contratos conforme dispõe o § 3º do art. 62 da mesma Lei, considera nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração e (ii) o interesse público, princípio basilar para o desempenho da Administração Pública, que visa atender aos interesses e necessidades da coletividade, impede a prorrogação desses contratos por prazo indeterminado.
3. A vigência e prorrogação deve ser analisada caso a caso, sempre de acordo com a legislação que se lhe impõe e conforme os princípios que regem a Administração Pública, em especial quanto à verificação da vantajosidade da proposta em confronto com outras opções, nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666/93.”
(TCU. Acórdão nº 1127/2009. Plenário. Relator: Benjamin Zymler. Sessão 27/05/2009).
20. Nesse sentido, também, é a Orientação Normativa nº 06, de 1º de abril de 2009, da Advocacia-Geral da União:
“A VIGÊNCIA DO CONTRATO DE LOCAÇÃO DE IMÓVEIS, NO QUAL A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA É LOCATÁRIA, REGE-SE PELO ART. 51 DA LEI Nº 8.245, DE 1991, NÃO ESTANDO SUJEITA AO LIMITE MÁXIMO DE SESSENTA MESES, ESTIPULADO PELO INC. II DO ART. 57, DA LEI Nº 8.666, DE 1993.”
21. Finalmente, ainda quanto à vigência do contrato de locação, ressalta-se que, como o prazo de vigência contratual não decorre de lei, e sim de decisão administrativa, essa decisão deve vir justificada nos autos da contratação, tendo em vista os princípios da motivação, da publicidade e da transparência, que norteiam a Administração Pública.
Notas
1 “9. Há, entretanto, um outro aspecto que deve ser abordado - a utilização de dispensa de licitação para realizar a locação do imóvel, com base no art. 24, inciso X, da Lei nº 8.666/93. Com as devidas vênias, discordo nesse ponto da unidade técnica, que entendeu que o caso concreto se enquadra na hipótese prevista no referido dispositivo.
10. O art. 24, inciso X, da Lei de Licitações estabelece ser dispensável a licitação 'para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia'.
11. Verifica-se, portanto, que a utilização desse dispositivo só é possível quando se identifica um imóvel específico cujas instalações e localização sinalizem que ele é o único que atende o interesse da administração. Nesse sentido se manifestam Marçal Justen Filho e Jessé Torres Pereira Júnior a respeito desse comando legal: (...)
12. No caso em tela, essa hipótese não se verificou. Tanto é assim que o ICMBio publicou em Diário Oficial aviso de que estava procurando um imóvel, recebeu dez propostas, e a partir delas escolheu qual delas melhor lhe atenderia. Ou seja, não havia um determinado imóvel previamente identificado, que por suas características de instalações e localização fosse o único a atender as necessidades da administração. Havia, potencialmente, diversos imóveis que poderiam atender o instituto. Assim, deveria ter sido realizado um certame licitatório para realizar a locação.
13. A questão a ser analisada a partir desse ponto é se essa irregularidade - a falta de licitação para a locação do imóvel, por parte do ICMBio - deve ensejar alguma proposta de paralisação dos procedimentos para locação e/ou a realização de audiência dos responsáveis para fins de eventual apenação. [...]
23. A conclusão é que a não-realização da licitação nos moldes previstos na Lei 8.666/93, neste caso concreto, não trouxe prejuízos que ensejassem a paralisação dos procedimentos para locação do imóvel ou mesmo a apenação dos responsáveis, tendo em vista que diversas imobiliárias apresentaram propostas, o preço do imóvel escolhido foi compatível com o de mercado e a não-opção por imóveis mais baratos foi devidamente justificada, tendo em vista os interesses da administração. Entendo suficiente que se faça a determinação corretiva pertinente ao ICMBio.
[ACÓRDÃO]
9.2. determinar ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade que, ao proceder à compra ou à locação de imóvel, somente utilize o art. 24, inciso X, da Lei 8.666/93, quando identificar um imóvel específico cujas instalações e localização evidenciem que ele é o único que atende o interesse da administração, fato que deverá estar devidamente demonstrado no respectivo processo administrativo;” (TCU. Acórdão 04444-08/2008. Plenário. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Sessão: 19/03/08).