O ordenamento jurídico positivo tem janelas.
As aberturas do direito positivo ao mundo são a via pela qual ele se oxigena. Não fossem esses mecanismos de ventilação, seria impossível adaptá-lo ao curso dos tempos. Se a pretensão do direito positivo é manter-se na função de regular a vida em sociedade, sua ação depende necessariamente do contexto histórico em que existe. Tentar controlar as mudanças é parte da defesa de sua própria sobrevivência como instituto de poder hegemônico.
Há momentos de ruptura e tensão real que a ordem jurídica positiva tenta aprisionar em si, para não deixar escapar-lhe o poder que detém. Para esses momentos, a Constituição Brasileira guarda, como outras, meios extremos de ação. São o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal. Uma vez abertas essas vias excepcionais pelos detentores do Poder Político, sob o argumento de tentar conter as forças que se opõem à Constituição e ao direito positivo, pode-se entrar em um cenário de indefinição quanto ao futuro da própria ordem que as incluiu em seu estatuto. Esse é o grande contrassenso que tais medidas encerram em substância.
No Brasil, o histórico específico dos pedidos de intervenção federal desde o advento da Constituição de 1988 ilustra a interdição prática do instituto nos casos enfrentados pelo Supremo Tribunal Federal.
Como o deferimento do pedido interventivo depende de apreciação colegiada, nos termos do Regimento Interno do STF e da legislação de regência, fez-se uma pesquisa no diretório de jurisprudência da Suprema Corte, buscando encontrar os acórdãos em que constasse o termo intervenção federal, no período compreendido entre 5/10/1988 e 12/7/2014. O resultado apontou para a existência de 65 processos julgados no período. Deste acervo, 49 versavam sobre o pagamento de precatórios, 13 sobre o descumprimento de ordens judiciais e 3 se referiam a violações a princípios sensíveis.
Nenhum dos pleitos interventivos foi acolhido. Alguns foram rejeitados por ilegitimidade ativa do requerente. Outros, por ausência de previsão constitucional de intervenção federal em municípios. Parte dos processos foi extinta por perda de objeto, por cumprimento da ordem jurisdicional que fundamentava o pedido ou por necessidade de expedição de novos precatórios em caso de pagamento não integral da dívida reconhecida judicialmente em desfavor do Poder Público. A maior parte dos casos, incidentes sobre a ausência total de pagamento de precatórios, foi rejeitada sob o argumento de que a exaustão financeira dos Estados justifica, temporariamente, a suspensão dos pagamentos, por uma questão de proporcionalidade em relação a outros compromissos constitucionais que possuem.
Dos casos sobre violação a princípios sensíveis, dois versavam sobre violações aos direitos da pessoa humana – a Intervenção Federal 102 e a 114. A primeira não foi conhecida por ilegitimidade ativa. Na segunda, a resposta dada pelo Tribunal foi a de que a restrição da autonomia do Estado-membro era medida excepcional e o fato de estar em curso a apuração dos crimes relatados afastava a necessidade de decretação de intervenção federal. O terceiro caso, isto é, a Intervenção Federal 5.179, tratava do comprometimento das funções governamentais dos Poderes Executivo e Legislativo no Distrito Federal. O processo foi encerrado com fundamento semelhante ao do segundo.
Embora, à primeira vista, as decisões analisadas levem a crê-lo, não é suficientemente elucidador dizer que o posicionamento do tribunal revela mero descaso com o instituto da intervenção federal. Tampouco com a defesa das decisões jurisdicionais e a tutela dos princípios sensíveis como um todo. Do mesmo modo, parece apressado dizer que deixar de intervir em caso de violações de direitos humanos é simples ato de desprestígio do lugar que esses postulados têm na ordem constitucional.
O próprio procedimento para que se decrete intervenção federal nos casos submetidos ao Supremo exige a articulação com a Chefia do Executivo e o Congresso Nacional. Sem que os três poderes convirjam, a intervenção não ocorrerá. Essa amarração de poderes, por si, já denota a delicadeza do instrumento. Trata-se de sopesar os direitos que se pretende resguardar, entre eles a integridade da Federação e dos princípios que informam a ordem jurídica, com os riscos que a intervenção federal abre em termos de concentração de poderes e mitigação da autonomia dos Estados-membros e do Distrito Federal.
Algumas perguntas se colocam quando se pensa na possibilidade fática de intervenção. Quem garante que a abertura para a intervenção nos Estados será realmente utilizada para salvaguardar a Constituição e a ordem de princípios e bens que ela rege e tutela? Depois que a primeira intervenção for decretada, qual será o valor desse precedente em relação a casos futuros? Quais os riscos de expansão do uso dos mecanismos interventivos? É garantido o retorno ao estado anterior após a suspensão dos poderes do governo estadual? Todas essas questões merecem ser consideradas quando da apreciação de requerimentos interventivos pelo Supremo.
Também se faz interessante observar que, após verificar-se, na primeira Constituição Republicana - de 1891 -, que a previsão genérica de intervenção do Governo Federal nos negócios peculiares aos Estados favorecia o uso indiscriminado do instituto, introduziram-se novos condicionamentos para sua habilitação por meio de Emenda Constitucional, em 1926. A partir dali, as Constituições que se sucederam mantiveram aquela estrutura de requisitos mais ou menos estável.
No que tange à intervenção com base na violação de direitos individuais e políticos, prevista na Emenda de 1926, a hipótese desapareceu do texto em 1934 e só voltou a reaparecer, com a defesa dos direitos da pessoa humana e do regime democrático, em 1988, ponto que gera alguma perplexidade. A concentração de poderes de cima para baixo, ao contrário de proteger, não produzirá cenário de risco para os direitos dos cidadãos do Estado-membro e do país como um todo? Mais: é razoável defender a democracia por meio do uso de uma janela de força institucional? Que riscos podem surgir do mau uso do permissivo excepcional interventivo, cujos exemplos foram fartos ao longo da República Velha?
O problema permanece em aberto. Principalmente no que concerne à proteção dos direitos da pessoa humana e do regime democrático, o argumento defensivo pode viabilizar o eventual deslocamento do uso da força institucional para a mitigação desses próprios direitos, o que sugere pensar outras formas eficazes de defender os dois postulados.
Walter Benjamin, em ensaio sobre a crítica do poder como violência1, escrito no início da década de 1920, dizia que o poder que desborda do direito estatal o ameaça por sua simples existência fora do âmbito do Direito. No mesmo esteio, Giogio Agamben se esforçava em entender como o estado de exceção poderia ser a forma legal de algo que escapa ao direito: a anomia.
Decerto que, teoricamente limitada no tempo, no espaço e em seu conteúdo, a intervenção federal não se identifica, integralmente, com o estado de exceção que conduziu ao totalitarismo e ao fascismo. No entanto, não se há de desconsiderar que o referido instituto se encaixa como medida de exceção por abrir uma janela de abertura da ordem constitucional para o ambiente extrajurídico. Nem se deve deixar de reconhecer que o seu uso, ainda que seja supostamente fundado na proteção de bens caros à democracia, é temerário. Gera precedente de concentração de poderes que indefine o futuro e, no limite da Constituição, põe em risco os direitos reconhecidos, submetendo-os ao poder da força.
Esse é o quadro em que se manifesta a preocupação com o aprimoramento de outros meios eficazes para defesa da Federação, dos Poderes estatais e dos princípios que regem a ordem jurídica nacional. Meios que não perpassem a imposição, de cima para baixo, de uma ordem de poder que possa se degenerar em violência e opressão, agravando o cenário de instabilidade institucional e jurídica que se propõe a combater.
1 BENJAMIN, Walter. Sobre a crítica do poder como violência. In. Walter Benjamin. O anjo da história. Org. e trad. João Barrento. Belo Horizonte: Autêntica Editora, 2012, pp. 59 – 82.
2 AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceção. Trad. Iraci D. Poleti. São Paulo: Boitempo, 2004 (Estado de Sítio).