1) Por que falar de financiamento público da política?
O financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos políticos é um tema bastante espinhoso, difícil de ser tratado, indiferentemente do ordenamento jurídico ou do sistema político ao que se vincula.
Não se pode mais negar a necessidade de se afrontar a questão do financiamento político com seriedade, sem casuísmos ou ideologia. As atribulações oriundas do financiamento não respeitam posições políticas ideológicas, classes sociais, culturas ou comportamentos políticos. As questões vinculadas ao financiamento têm o condão de ressaltar as virtudes de um sistema, ou de destacar os seus defeitos, não sendo possível até os dias de hoje encontrar uma solução adequada. São poucos os países que conseguiram obter o justo equilíbrio de medidas de financiamento capazes de minimizar – ou evitar – as conseqüências daninhas da adoção pouco meditada de um determinado sistema de financiamento político.
Por isso, atualmente no Brasil um dos pontos centrais da tão polêmica reforma política é o debate sobre a adoção de um sistema de financiamento público exclusivo para as campanhas eleitorais, invertendo o atual sistema que se concentra no financiamento privado. Pensa-se que o financiamento público permitirá eliminar algumas das maiores máculas que se observam na política brasileira, como a corrupção e a forte condicionante sobre a agenda política dos grupos de pressão economicamente destacados.
Porém, o que pouco (ou quase nada) se diz é sobre as possíveis conseqüências que podem ser causadas por esta escolha. A teoria dos partidos cartel (o controle de entrada e saída de partidos para a divisão dos benefícios estatais) é uma realidade em muitos países e é tão danosa quanto a corrupção política mais tradicional, oriunda do financiamento privado e da infiltração desmedida de dinheiro de duvidosas fontes. Trata-se de uma teoria que está sendo muito questionada na Europa, devido à crise do sistema de partidos que se está vivendo naqueles países, mas que poderia ser examinada no cenário latino-americano, alteradas as condições da política latina atual.
São escassos os estudos sobre se a fase dos partidos cartel se configuraria como um tipo de corrupção política, ou se é própria da evolução que tais agremiações vêm sofrendo durante todo este mais de um século de existência. Esta definição é importante para poder identificar claramente o elemento a ser combatido, considerando que a corrupção em si mesma requer remédios específicos, diferentes dos utilizados para controlar ou delinear o desenvolvimento dos partidos no contexto atual da democracia ocidental.
Portanto, aqui cabem algumas perguntas que, todavia, carecem de resposta. Afinal, o financiamento público exclusivo elimina a corrupção? Permite que se realize uma melhor fiscalização sobre os recursos econômicos utilizados nas campanhas e nos próprios partidos? Auxilia e facilita a entrada de novas forças políticas no sistema de partidos atual? Equilibra as condições de competição entre as agremiações partidárias?
E a pergunta que muitos se fazem: o financiamento público exclusivo está isento de problemas no contexto brasileiro?
Não é possível aqui expor em profundidade o tema proposto, nem muito menos se posicionar sobre o cabimento ou não de um sistema de financiamento público exclusivo no Brasil, mas devido à extensão do trabalho, o que se pretende é somente provocar uma reflexão com base em estudos realizados em países que atualmente estão sofrendo muito com as conseqüências de um financiamento público desmedido, como é o caso da Espanha. O que mais motivou a elaboração deste trabalho é a percepção de que há fatores que não estão sendo seriamente considerados quando se debate sobre um financiamento público exclusivo de campanhas e que devem forçosamente ser discutidos de forma aberta e sem ilusões, para que se possa evitar que tenhamos os problemas que atualmente assolam a tantos países do velho continente e aprender com as suas lições.
2) Fundamentação teórica do financiamento dos partidos políticos
O financiamento dos partidos políticos sempre foi uma questão constitucional classicamente submetida ao debate doutrinário devido à sua complexidade. Os problemas surgem de maneira contínua, e é um fato que não podem ser resolvidos definitivamente, ainda mais se se considera a velocidade das modificações tanto dos partidos quanto da sociedade em geral. As necessidades financeiras de tais organizações políticas tendem a ser infinitas[1] e a partir do momento que os partidos se tornaram “verdadeiros apoiadores do Estado”[2], os modelos de financiamento enfrentam a alguns desafios que superam claramente aos que tinham sido previstos originalmente. Os novos tempos trazem ao centro do debate a relação dos partidos com o dinheiro, principalmente porque, devido à sua complexidade, a dificuldade da sua aceitação social são ainda mais evidentes atualmente do que no passado. Junto a isso, tanto nas eleições como também dentro dos próprios partidos, não existem grandes incentivos para se adotar um comportamento econômico racional. O papel dos recursos econômicos na política é ambíguo, e por isso que as reformas nas leis que se relacionam com o tema não podem ser analisadas sem um diagnóstico do seu impacto e das possíveis alterações que acarretam no sistema democrático.[3]
Ante isto, a mudança na maneira de “fazer política” que foi determinante para gerar uma crise financeira nos partidos do mundo inteiro[4], tanto nas organizações estadunidenses (mais frágeis e muito enfocadas na figura pessoal do candidato) como também nas européias (formadas por uma estrutura partidária forte, impondo uma lista ao eleitorado).[5]
3) As razões para a adoção do financiamento público da política
No início da legislação específica sobre o financiamento dos partidos políticos, existia certa preferência pela limitação de gastos das agremiações partidárias e dos candidatos, como também pela imposição das restrições sobre algumas contribuições a fim de controlar as diferenças de oportunidades dos partidos.[6] Também se pretendia evitar que eles dependessem de algum grupo com interesses particulares que não fossem compatíveis com a natureza democrática de um governo representativo.[7] Posteriormente, constatou-se que tais medidas acabaram sendo puramente paliativas (como é o caso das proibições de alguns tipos de doações e a proibição de alguns doadores, ou a limitação dos gastos ou doações), e começou-se a aplicar medidas de financiamento público dos partidos.[8] Isso significa que o Estado deveria contribuir ao sustento destas organizações políticas, permitindo que elas cumprissem com as suas funções, embora existam autores que atribuem o surgimento do financiamento público nos anos oitenta a uma resposta à dominação do dinheiro de origem privada, seu abuso, e das influências privadas nas políticas nacionais.[9]
Ainda, o combate ao financiamento irregular e à corrupção se constituiu como um forte estímulo para a adoção de medidas de financiamento público, embora atualmente se saiba e se tenha consciência de que não foi algo bem sucedido neste objetivo, não porque não foi uma medida suficiente, mas por ter-se produzido uma crise correlata dos sistemas tradicionais de financiamento – como a considerável diminuição do pagamento das quotas partidárias de afiliados – incluindo a própria crise do modelo de partidos de massa e as necessidades dos partidos no formato “catch all” na contemporaneidade.[10] A introdução de maneira muito rápida e talvez pouco reflexiva de modelos muito preponderantes ao financiamento público nestes países (como no sul europeu) acabou gerando sérias distorções. [11] Os partidos necessitavam de um suporte financeiro para desempenhar o seu papel, sendo o financiamento público direto e indireto uma solução viável, ou talvez a única, na época.[12]
4) Uma modulação do financiamento público
Existem sistemas que se fundamentam basicamente com recursos públicos, como é o caso do sistema de financiamento de partidos espanhol. O financiamento público dos partidos, ainda que tenha os seus inconvenientes, é vital e necessário para a manutenção da democracia atual. Entretanto, quando tal financiamento se embasa na representação proporcional, por si só já deixa de ser razoável.[13] Na verdade, os critérios de acesso ao financiamento público não deveriam ser menores que os critérios eleitorais para o acesso às cadeiras, nem tão altos que de fato perpetuem o sistema de partidos.[14] Por outro lado, se os critérios de acesso ao financiamento público são muito mais altos que os critérios eleitorais, o efeito mediato será a cristalização do sistema de partidos, com a eliminação de outras opções como alternativas reais de poder. Isso petrifica o sistema existente, gerando no eleitorado uma sensação de impotência frente a tal estrutura. Este sentimento, uma vez assumido como rotina eleitoral, provoca profundas alterações no comportamento político nos processos eleitorais, como o crescimento do “voto útil”, a abstenção, e posteriormente a desafetação política, deslegitimando o sistema democrático desde as suas bases.[15]
A conseqüência mais relevante de um sistema de financiamento fortemente público é uma eventual dependência dos partidos das subvenções estatais[16], provocando um aumento de gastos que, além disso, contribui à sua indiferença frente ao seu escasso enraizamento na sociedade. Não se consegue tampouco eliminar a corrupção por meio do financiamento irregular ou ilegal[17], e colabora a gerar um gasto desproporcional e muitas vezes pouco responsável dos recursos, já que as subvenções estarão garantidas de todos os modos.[18] A partir disso, pensa-se que o maior risco que existe é a evolução dos partidos a um modelo “cartel”. Trata-se de uma seqüência que parte do financiamento público desmedido a favor dos partidos e que acaba no Parlamento como sinônimo da atuação partidária, e não como centro de decisões políticas. No fundo, está é a preocupação inversa à da estatalização dos partidos, já que seriam os partidos quem monopolizariam o Estado. Embora não existam sistemas puramente públicos de financiamento, tanto de partidos como de candidatos, o financiamento público em grandes proporções pode gerar tantos ou mais danos à democracia que o dinheiro privado na política.[19]
Entretanto, é importante ter em mente que, uma vez que se adotem mecanismos de financiamento público a partir do orçamento do Estado, é praticamente impossível suprimi-los.[20]
5) Os partidos cartel como uma ameaça do financiamento público?
A teoria dos partidos cartel elaborada por KATZ e MAIR[21] é uma das que até agora geram as maiores polêmicas dentro do financiamento de partidos. Não se trata somente de constatar uma eventual – e quiçá quase certa – evolução dos partidos catch-all ao modelo cartel, mas também de reconhecer que os partidos já não se encontram na mesma medida separados do Estado como estavam anteriormente, ou pelo menos como se desejaria que eles estivessem.[22]
É uma condição da existência dos partidos cartel a presença de medidas de financiamento público de forte impacto. Contudo, não é correto afirmar que a teoria dos partidos cartel é geral e aplicável a todos os casos em que existem medidas de financiamento público. Esta conseqüência não é automática, mas sim é correto que casos assim são mais comuns em países que têm uma transferência considerável de recursos públicos para os partidos.[23]
O mais preocupante em relação ao financiamento público disponível aos partidos é que, ao final, são colocados permanentemente em uma situação de submissão frente ao aparelho estatal, que, por outra parte, controlam, sem ajudá-los a desenvolver maneiras de estabelecer conexões com a sociedade, sendo as consequências lesivas ao sistema democrático como um todo inevitáveis e isso, por sua vez, acaba favorecendo determinados pressupostos aos movimentos políticos antisistemas e de duvidosa lealdade democrática, o que é muito perigoso.[24] Por isso, talvez a possibilidade de haver uma situação de partidos “cartel” possa ser um tipo de corrupção política endógena e tão importante de ser identificada quanto a corrupção política mais corriqueira que se tem notícia. E se assim for, os remédios para combater tal condição não poderão ser os mesmos, sob pena de ser ineficaz como um todo.
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Notas
[1] PETER SCHNEIDER, H. Los Partidos Políticos y el Dinero: Problemas Actuales de la Financiación de los Partidos. Revista de las Cortes Generales, nº 36, 3º cuatrimestre, Madrid, 1995. p. 24; MORODO, R.; MURILLO DE LA CUEVA, P. L.: El Ordenamiento Constitucional de los Partidos Políticos. 1º ed. UNAM – Instituto de Investigaciones Jurídicas, Derechos Fundamentales, 2001. p. 162.
[2] LEIBHOLZ, G.: Problemas Fundamentales de la Democracia Moderna. Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1971. p. 143-144; PIERRE, J.; et al. State Subsidies to Political Parties: Confronting Rhetoric with Reality. West European Politics. vol. 23. nº 3, jul, London: Frank Cass Press, 2000. p. 12.
[3] Cfr. MILYO, J. The Political Economics of Campaign Finance. The Independent Review. v. III. nº 4, [s.l.] 1999. p. 541-545.
[4] Cfr. MURAYAMA, C. Dinero, Medios y Elecciones. Revista Nexos, nº 331, julio, 2005. <http://www.nexos.com.mx/articulos.php?id_article=429&id_rubrique=150> Acesso em: 23 maio 2013.
[5] CASTILLO VERA, P. del: La Financiación de Partidos y Candidatos en las Democracias Occidentales. Madrid: CIS Siglo XXI, 1985. p. 2-3; BALMELLI, T.: Le Financement des Partis Politiques et des Campagnes Électorales: Entre Exigences Démocratiques et Corruption. Suisse: Universitaires Fribourg, 2001. p. 20.
[6] MEZZETTI, L. Finanziamento e Condizionamiento del Partito Político. In: AA.VV.: Anuario 2008: Partiti Politici e Società Civile a Sessant’anni dall’entrata in Vigore della Costituzione – Atti del XXIII Convegno Annuale Alessandria, 17-18 Ottobre, 2008. Napoli: Jovene, 2009. p. 121.
[7] CASTILLO VERA, P. del. La Financiación Pública de los Partidos en España. Revista de Derecho Político. nº 22. Madrid: UNED, 1986. p. 149.
[8] ALEXANDER, H. E. Money and Politics: Rethinking a Conceptual Framework. In: ALEXANDER, H. E. (ed): Comparative Political Finance in the 1980´s. UK: Cambridge University Press, 1989. p. 12-23.
[9] Cfr. GARCÍA LAGUARDIA, J. M. La Financiación Política en América Latina. In: AA.VV.: Derecho Constitucional para el Siglo XXI – Actas del VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Tomo II. Sevilla: Thompson – Aranzadi, 2006. p. 2636-2637.
[10] ESPARZA MARTÍNEZ, B. Estructura y Funcionamiento Democrático de los Partidos Políticos Españoles. Revista de las Cortes Generales, nº 43, 1º cuatrimestre, Madrid, 1998. p. 131-132 e BLANCO VALDÉS, R. L.: Las Conexiones Políticas: Partidos, Estado, Sociedad. Madrid: Alianza Editorial, 2001. p. 63-64.
[11] VAN BIEZEN, I. Political Parties as Public Utilities. Party Politics. v. 10. nº 6. London: Sage, 2004. p. 706.
[12] PIZZIMENTI, E.; IGNAZI, P. Finanziamento Pubblico e Mutamenti Organizzativi Nei Partiti Italiani. Rivista Italiana di Scienza Política. nº 2, anno XLI, agosto, Bologna: Il Mulino, 2011. p. 200.
[13] PASQUINO, G. Contro il Finanziamento Pubblico di Questi Partiti. In: PASQUINO, G.: Degenerazione dei Partiti e Riforme Istituzionali. Roma-Bari: Laterza, 1982. p. 59.
[14] Cfr. BORRELLO, R. Il Finanziamento Pubblico dei Partiti nella Dinamica dello Stato di Democrazia Pluralista – Riflessione Generali e Caso Italiano. In: AA.VV.: Studi in Onore di Gianni Ferrara. vol. I, Torino: Giappichelli, 2005. p. 391 e; PINELLI, C. Le Spese Elettorali: Limiti, Controlli, Rimborsi, Sanzioni. In: D’ALIMONTE, R.; FUSARO, C. (a cura di): La Legislazione Elettorale Italiana. Bologna: Il Mulino, 2008. p. 256.
[15] BORRELLO, R. Op. Cit. p. 392.
[16] PIZZIMENTI, E.; IGNAZI, P. Op. Cit. p. 218 e ss.
[17]Em sentido contrário, cfr. KRISTÍN BIRNIR, J. Where Are the Disgruntled Voters? Voter—Party Relations under Cartelizing Conditions. Party Politics. v. 16. nº 1. London: Sage, 2010. p. 29-49.
[18] FISHER, J.; EISENSTADT, T. A. Introduction Comparative Party Finance. What is to be Done?. Party Politics. v. 10. nº 6. London: Sage, 2004. p. 621 e PIZZIMENTI, E.; IGNAZI, P. Op. Cit. p. 225-227.
[19] Ainda que a análise de Sorauf seja dos anos 90, serve para destacar que o financiamento público já não é mais considerado tão positivamente como antes, sendo em algumas vezes considerado prejudicial. Cfr. SORAUF, F. J.: Inside Campaign Finance – Myths and Realities. USA: Yale University Press, 1992. p. 153 e ss.
[20] Cfr. VON BEYME, K. Los Partidos Políticos en las Democracias Occidentales. Madrid: CIS Siglo XXI, 1986. p. 272 e NASSMACHER, K-H. The Funding of Political Parties in the Anglo-saxon Orbit. In: AUSTIN, R.; TJERNSTRÖM, M. (eds.): Funding of Political Parties and Election Campaigns. Stockholm: International IDEA, 2003. p. 33.
[21] Cfr. KATZ, R. S.; MAIR, P. Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party. Party Politics. v. 1. nº 1. London: Sage, 1995. p. 5-28.
[22] POGUNTKE, T. Ci Sono Prove Empiriche a Sostegno della Tesi del Cartel Party? Partiti e Società nell’Europa Occidentale. BARDI, L. (a cura di): Partiti e Sistemi di Partito: Il Cartel Party e Oltre. Bologna: Il Mulino, 2006. p. 105.
[23] Este esclarecimento é necessário porque há casos em que se conseguiu evitar este resultado. Cfr. MELCHIONDA, E.: Il Finanziamento della Politica. Roma: Riuniti, 1997. p. 126-128; NASSMACHER, K-H. Major Impacts of Political Finance Regimes. In: NASSMACHER, K-H. (ed.): Foundations for Democracy – Approaches to Comparative Political Finance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2001. p. 191-192; e POGUNTKE, T. Op. Cit. p. 120-121.
[24] Cfr. CASTILLO, P. del. Objetivos para una Reforma de la Legislación sobre Financiación de los Partidos Políticos. In: La Financiación de los Partidos Políticos. Cuadernos y Debates, nº 47, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994. p. 53.