Introdução.
Com o advento do Estado Regulador e a necessidade premente de se preservar o meio ambiente em harmonia com o desenvolvimento econômico e tecnológico, ocorreu a partir do século XIX, o processo de jurisdicionalização e publicização dos entes da natureza. Coerentemente, a Constituição Federal de 1988 dedicou um capítulo específico para a proteção do meio ambiente e inseriu sua defesa no rol de objetivos da ordem econômica e financeira.
Como desdobramento lógico dessa dignidade constitucional dada à preservação ecológica, o Direito desenvolveu em cada um dos seus ramos diversos instrumentos a fim de propagar e efetivar a proteção ambiental. Ocorre que para isso, comumente, utiliza-se de regulações repressivas, voltados para a fixação de deveres, restrições e proibições. Tal modelo de defesa do meio ambiente encontra diversos empecilhos em um país com um serviço público marcadamente ineficiente e, portanto, torna-se necessário adotar medidas de controle preventivo, através de sanções premiais, tais como incentivos fiscais, com o objetivo de encorajar determinados comportamentos por parte do contribuinte[1].
“Assim, a regulação indireta, que visa influenciar a atividade econômica na direção do desenvolvimento sustentável, através de incentivos à produção e à comercialização de produtos e serviços sustentáveis, apresenta significativas vantagens em relação à regulação direta, primeiro pelo seu caráter preventivo, constituindo-se em alternativa às políticas repressivas de comando e controle, que, em regra, exige um dano já manifestado e, na maioria das vezes, de difícil reparação; e segundo, pelo caráter não-coativo de sua intervenção, o que facilita a adesão dos destinatários ao comando normativo” (GORDILHO, 2008, pág. 95).
Em diversos países tributos ambientais são adotados, tendo muito sucesso na regulação indireta do meio ambiente, ou seja, não com o objetivo de aumentar a arrecadação, mas de minimizar os danos ambientais, internalizando os custos sociais, sem impedir o desenvolvimento industrial. Pode-se identificar alguns tributos ambientais no nosso ordenamento, tais como contribuição de intervenção no domínio econômico cobrada sobre importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível; taxas municipais de esgoto; taxas municipais de lixo; taxas municipais de utilização sonora; taxas municipais de esgoto industrial; taxas florestais; e taxas de visitação. Ocorre, porém, que no Brasil pouco se fez no sentido de sofisticar os aparatos administrativos, principalmente os tributários, a fim de harmonizá-los com a proteção ambiental.
Este artigo busca de modo incipiente demonstrar que a Constituição Federal oferece a possibilidade de absorção das diretrizes ambientais pela ordem tributária, através da sua função extrafiscal, e com a utilização dos princípios da seletividade e da progressividade.
Princípios ambientais.
Inicialmente, cumpre discorrer brevemente acerca dos princípios ambientais do usuário-pagador e do poluidor-pagador e o princípio da prevenção e princípio da precaução, que são alicerces fundamentais para a realização dos direitos ambientais e, consequentemente, para a concretização destes pelas vias tributárias.
É imprescindível para a consecução da justiça, enquanto valor imanente à ordem jurídica, a observância de princípios norteadores da atividade administrativa, mais especificamente, no caso em questão, dos princípios que regulam as interferências ambientais.
Princípios do usuário-pagador e poluidor-pagador.
Das diversas formas que o homem se utiliza para acessar os recursos naturais, basicamente três se destacam e merecem especial atenção e regulação por parte do poder público: acesso visando o consumo de um determinado bem ambiental; acesso causando poluição e acesso para a contemplação paisagística[2].
Neste sentido, a Lei 6.938 de 1981, em seu art. 4°, inciso VII, determina que a Política Nacional do Meio Ambiente visará “à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”.
O objetivo do princípio do usuário-pagador é não permitir que o Poder Público ou terceiros sejam onerados pela utilização que não realizaram de um determinado recurso, restringindo ao utilizador o ônus de custear todos os gastos que tornaram possível a utilização do recurso.
O princípio do poluidor-pagador ou do predador-pagador, por sua vez, visa simultaneamente agir de forma preventiva e repressiva, exigindo do potencial poluidor a pagar pela poluição que poderá ser causada e do poluidor pela poluição que este já causou.
O princípio ambiental do poluidor-pagador se concretiza através do licenciamento ambiental, na exigência de multas pelas infrações ambientais administrativas, na obrigação de reparação dos danos e na cobrança de tributos destinados à proteção ambiental.
Diversas críticas são apontadas a respeito da concretização do princípio do poluidor-pagador, que geraria fatalmente distorções do seu propósito original, pois poderia criar a ideia do “pago para poluir” ou “pago, logo posso poluir”. Tais críticas, contudo, não merecem prosperar, uma vez que baseia-se em análise superficial do instituto.
Como bem assevera o professor Paulo Affonso Leme Machado:
“O uso gratuito dos recursos naturais tem representado um enriquecimento ilegítimo do usuário, pois a comunidade que não usa do recurso ou que o utiliza em menor escala fica onerada. O poluidor que usa gratuitamente o meio ambiente para nele lançar os poluentes invade a propriedade pessoal de todos os outros que não poluem, confiscando o direito de propriedade alheia” (MACHADO, 2000, Pág. 47).
De nenhuma maneira o pagamento pela poluição serve de incentivo a esta; se absurdo é a lógica do poluidor que polui, pois pode pagar, o que falar do poluidor que não deve qualquer contraprestação por seus atos degenerativos? Não se trata de medida que seja um fim em si mesmo. Outras medidas, além da cobrança, são necessárias para a consecução maior que é a preservação, mas não se deve abrir mão da cobrança pecuniária, que, sem dúvidas, tem grande efetividade naquilo que se propõe: frear as degradações ambientais.
Princípio da prevenção.
Este princípio foi esculpido no Art. 225 da Constituição de 1988. Antes mesmo de vir expresso na Constituição Federal, o princípio da prevenção já se encontrava presente na Declaração Universal do Meio Ambiente (1972). Atualmente, pode-se afirmar que é o princípio que possui mais desdobramentos na legislação infraconstitucional em matéria ambiental.
O estado de equilíbrio ecológico é um direito fundamental, sendo ele pleno somente no Meio Ambiente original, ou seja, onde o homem ainda não exerceu nenhum ato degenerativo, onde nenhum dano proveniente das artificialidades humanas foi causado.
Ainda que haja um grande esforço como o intuito de recuperar um ambiente poluído, jamais será possível ao homem fazer com que o meio volte ao seu status anterior. De fato, é impossível falar de recuperação total, pois mesmo que toda a tecnologia disponível seja utilizada, sempre haverá uma perda significativa de qualidade do ambiente, perante a qual o homem é incapaz de agir.
Sendo o estado equilibrado original do meio ambiente a sua melhor forma, e considerando a incapacidade humana de recuperar completamente um espaço lesionado, melhor alternativa não há além da preservação. Não restam dúvidas de que a prevenção é mais benéfica à humanidade, se comparada com a recuperação. O Meio Ambiente em seu estado original e, portanto, ecologicamente equilibrado, apresenta-se perfeito para oferecer uma vida saudável ao homem.
A prevenção ambiental se caracteriza como a conduta que tem como desiderato evitar que um determinado dano causado pelo homem aja sobre o Meio Ambiente, diminuindo-lhe a qualidade no todo ou em parte, afetando o seu equilíbrio ecológico, e logicamente a qualidade de vida.
O foco do Direito Ambiental está voltado, portanto, para a preservação do Meio Ambiente. Quando se esgotarem todas as possibilidades de prevenir o dano é que se terá a recuperação ambiental como uma alternativa necessária, com a devida responsabilização pelos danos.
Como dito anteriormente, após a lesão do meio ambiente a recuperação torna-se uma via fundamental, mas ainda que seja ela possível, não será capaz de oferecer ao ambiente danificado as suas qualidades anteriores de forma plena. Assim, pode-se concluir que o Direito Ambiental é um ramo jurídico que não busca a penalização e a repressão como fim, mas a ação preventiva, uma vez que esta tem mais efetividade.
Função extrafiscal dos tributos.
O poder público, na busca pela máxima efetivação do direito fundamental a um equilibro ecológico, tem como dever adotar todos os meios necessários que estejam ao seu alcance a fim de preservar o meio ambiente.
Dentre as inúmeras ferramentas que estão à sua disposição, o sistema tributário destaca-se por suas potencialidades em interferir no comportamento humano, através da concretização da sua função extrafiscal. Apesar de não ser essa a principal atribuição dos tributos, seria um desperdício ignorar a capacidade que estes tem de alterar profundamente os hábitos sociais com repercussão econômica.
O tributo pode ter função fiscal, extrafiscal ou parafiscal. Em verdade, o que há é uma preponderância de determinada finalidade, podendo o tributo possuir mais de uma função. A extrafiscalidade dos tributos tem por intuito corrigir, auxiliar ou desestimular a realização de alguma atividade por parte do contribuinte, por considerá-las convenientes ou nocivas ao interesse público.
Explanando sobre a função extrafiscal que os tributos possuem, função esta que remonta desde Antiguidade, mas com um evidente crescimento na Modernidade, o professor Hugo de Brito Machado, afirma que:
“O objetivo do tributo sempre foi o de carrear recursos financeiros para o Estado. No mundo moderno, todavia, o tributo é largamente utilizado com o objetivo de interferir na economia privada, estimulando atividades, setores econômicos ou regiões, desestimulando o consumo de certos bens e produzindo, finalmente, os efeitos mais diversos na economia. (...) A esta função intervencionista do tributo dá-se o nome de função extrafiscal” (MACHADO, 2006, pág. 87).
Como dito, os tributos são instituídos basicamente com a finalidade de angariar recursos financeiros para os cofres públicos, seja da União Federal, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios. Através dessa função meramente fiscal dos tributos a Administração Pública tem condições de manter o funcionamento dos serviços que cabem ao Estado prestar.
Contudo, os tributos, além dessa função fiscal, também são e devem ser manejados com o objetivo de infundir benefícios sociais, ambientais e de desenvolvimento, servindo como meios de limitação das atividades consideradas perniciosas ou desinteressantes pela Administração Pública e que esta entenda que devem ser inibidas. Nesses moldes, os tributos assumem seu aspecto extrafiscal.
A função extrafiscal dos tributos exerce papel primordial na questão ambiental, quando a administração fiscal observa a seletividade na instituição dos tributos, graduando a tributação,
“de modo a incentivar atividades, processos produtivos e consumo de bens e serviço sustentáveis e, ao mesmo tempo, desestimular o emprego de tecnologias defasadas e a produção e consumo de bens e serviços nefastos à preservação ambiental” (GORDILHO, 2008, pág. 110).
A extrafiscalidade ganha destaque na tributação ambiental porque está em harmonia com o princípio da prevenção, agindo antes da ocorrência do dano, premiando através da seletividade, ao invés de punir os agentes degradantes do meio ambiente.
Seletividade e progressividade.
A extrafiscalidade, para ser exercida, no entanto, depende da observância de alguns princípios que regem a atividade tributária pontualmente. Ou seja, para que haja o desdobramento da função extrafiscal dos tributos, torna-se necessária a utilização de determinadas ferramentas que o sistema tributário oferece, como a seletividade e a progressividade. Estes princípios, ou técnicas, são faces de um mesmo prisma: trata-se de depuramento e sofisticação do princípio da capacidade contributiva, apurando-o na busca pela justiça fiscal.
A seletividade dos tributos visa atribuir alíquotas maiores ou menores a eles, de acordo com a essencialidade ou necessidade que um determinado produto ou serviço apresenta. Dizer que um determinado tributo é seletivo significa que sua alíquota varia para mais ou para menos de acordo com um interesse político na realização da atividade tributada, onerando de forma mais ostensiva, evidentemente, aquilo que o Poder Público visa inibir.
Nas lições do professor Hugo de Brito Machado,
“Dizer-se que um posto é seletivo é apenas dizer que ele incide de forma diferente sobre os objetos tributados. A razão dessa incidência diferenciada é o que denominamos critério da seletividade (MACHADO, 2004, pág.127).
E o prefalado tributarista complementa o que aqui se expôs, afirmando que “A seletividade está intimamente ligada ao que se tem denominado função extrafiscal do imposto” (MACHADO, 2004, pág.127).
A progressividade é o princípio que atribui à mesma hipótese de incidência diferentes cargas tributárias a depender da peculiaridade de cada fato gerador, aplicando-se maiores alíquotas, fundado em critérios objetivos. “Alíquotas progressivas são aquelas que crescem quando cresce a base de cálculo, e regressivas são aquelas que diminuem quando cresce a base de cálculo do tributo” (MACHADO, 2004, pág. 136).
"É importante notar que a progressividade verifica-se sempre que em relação ao mesmo contribuinte, e ao mesmo fato tributável. Consubstancia-se pela aplicação, no uma ali cálculo do imposto a ser pago por um mesmo contribuinte, de várias alíquotas, crescentes na medida em que aumenta o fato tributável, ou base de cálculo do imposto” (MACHADO, 2004, pág. 136).
A progressividade dos impostos pode ser instituída das mais diversas maneiras. Os seus efeitos dependerão exatamente de qual será a “técnica” utilizada. O imposto progressivo aumenta à medida em que aumenta o valor da base tributada. A progressão pode ser simples ou graduada. Na primeira, aplica-se uma só alíquota em toda a base a ser tributada, enquanto na graduada aplica-se alíquotas diferentes a parcelas diferentes da base.
Normalmente, a progressividade se apresenta na sua forma graduada. Como dito, esta se caracteriza pela utilização de duas ou mais alíquotas na realização do cálculo do imposto de um só contribuinte. Para cada parcela da base cálculo, aplica-se alíquota.
Da utilização dos tributos na preservação ambiental.
Tendo em vista o exposto, percebe-se claramente a possibilidade de harmonizar as ferramentas construídas pelo Direito Tributário para a realização das diretrizes ambientais apontadas na Constituição Federal.
Não é necessário para tanto instituir novos tributos, o que, diante da alta carga tributária que se tem no Brasil, encontraria barreiras de ordem política; e pelas distorções da máquina financeira nacional, onde os desvios e a ineficiência são marcantes, o montante arrecadado poderia não servir de forma adequada na busca pela preservação ambiental, correndo o risco de tal arrecadação tomar os perniciosos rumos ditados pela corrupção.
O que se pretende aqui demonstrar é extremamente mais prático e perfeitamente adequado aos ditames constitucionais. Cumpre ao poder público, com base na flexibilidade autorizada pela seletividade e progressividade, onerar de forma mais ostensiva atividades potencialmente mais lesivas ao meio ambiente e onerar menos atividades que se enquadrem na política ambiental. Entenda-se atividades como eventos do mundo fenomênico que tem a capacidade de alterar ou preservar as condições ecológicas, seja qual for sua expressão factual, como por exemplo, a industrialização de um produto, o fornecimento de um serviço, a posse de um automóvel, etc.
O que interessa é verificar a capacidade daquele evento economicamente avaliado e com repercussão na ordem tributária em interferir direta ou indiretamente na estrutura ambiental e, a partir da mensuração científica dessa influência potencial do evento na ordem ecológica, estabelecer critérios objetivos de progressão da alíquota dos tributos aos quais estes eventos se submetem.
Tal manobra, que nada mais é do que a busca do poder público pela máxima efetivação do direito fundamental a um estado de equilíbrio ecológico, é plenamente compatível com a ideia de preservação ambiental, que é o desiderato precípuo do Direito Ambiental, devendo este recorrer à responsabilização e à repressão somente quando a preservação não se mostrar suficiente ou quando impossível, diante do dano já ocorrido.
Conclusão.
No Brasil são incipientes as iniciativas na efetivação dos Direitos Ambientais, seja pela incompetência transvestida pela complexidade burocrática, seja pelo desinteresse, ou melhor, pelos interesses políticos divergentes dos valores constitucionalmente instituídos, que ameaçam a manutenção de um Estado Democrático de Direito.
Instituir métodos repressivos no âmbito do Direito Ambiental, apesar de necessário, não deve ser a principal via de proteção ambiental, pois, além de ser a preservação, como dito anteriormente, o ideal para a consecução dos objetivos constitucionais, a realização de um sistema repressor – dada a complexidade que lhe é inerente, devendo contar com fiscalizações constantes e eficientes - exige do Estado uma postura incompatível com a realidade do nosso país, pois infelizmente, a administração pública brasileira, é marcada pelo estigma da ineficiência e da morosidade.
O sistema tributário brasileiro, por sua vez, é, apesar de extremamente complexo, dotado de uma estrutura executiva notadamente eficiente, não sendo necessário grandes mudanças para adequá-lo aos interesses preservados pelo Direito Ambiental.
“A tributação ambiental, quando utilizada de uma forma racional, é, sem dúvida, um dos mais eficazes instrumentos de intervenção estatal para induzir a atividade econômica em direção ao desenvolvimento sustentável, substituindo a relação custo-benefício pela relação custo-benefício social, invertendo, assim, a lógica perversa que impõe a partilha social dos dados ambientais e o usufruto privado dos lucros” (GORDILHO, 2008, pág. 106).
Através da seletividade e da progressividade, os tributos que já existem no país poderiam servir perfeitamente na busca pela preservação ambiental. Não deve ser a única ou o principal meio de se alcançar este objetivo, mas certamente seria uma ferramenta extremamente útil que traria grandes resultados na efetivação dos Direitos Ambientais.
Referências bibliográficas:
GORDILHO, Heron. Direito Ambiental Pós-Moderno. Ed. Juruá. Curitiba. 2008.
MACHADO, Hugo de Brito. Os Princípios Jurídicos da Tributação na Constituição de 1988. Ed. Dialética. São Paulo. 2004.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. Ed. Malheiros. São Paulo.
LEME MACHADO, Paulo Afonso. Direito Ambiental Brasileiro. Ed. Malheiros. São Paulo. 2000.