DA FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE E O DIREITO À RUA
Lógica programática e de obrigatória observação na gestão urbana de todos os municípios da federação, o princípio da função social da cidade extrapola os limites do urbano a atentar-se para as necessidades presentes e futuras do município enquanto expressão social de seus munícipes no âmbito de espaços privados (daí advém o princípio da função social da propriedade) e público (a necessidade de espaços públicos para convívio e prática cidadã) [1].
A professora Daniella Dias (2012) expressa a referida base programática da seguinte forma:
De início, (o Estatuto da Cidade) traz uma definição legal sobre o que seja direito a cidades sustentáveis.Este paradigma deverá estar implícito e explícito em todas as políticas e planos urbanísticos, pois o cumprimento das funções sociais da cidade depende da realização de políticas em prol da terra urbana, da moradia, de uma infraestrutura urbana, de transportes e serviços públicos, da existência de condições dignas de trabalho e de opções para o trabalho, de criação de espaços para lazer para as presentes e futuras gerações (art. 2°, Lei 10257/01).
Da leitura desse dispositivo, depreende-se que o Estatuto da Cidade inova quando trata da ocupação do solo, não somente considerando a base material da cidade, ou seja, as necessidades de infraestrutura, de equipamentos públicos e de prestação de serviços para todos cidadãos. O que o Estatuto da Cidade determina é que a ocupação do solo urbano se realize, objetivando a melhoria dos assentamentos humanos, melhoria que requer políticas integradas que propiciem a educação, o trabalho, o aumento da capacidade aquisitiva, o acesso à moradia, à segurança jurídica da posse, à participação democrática.
Percebe-se claramente, que o Estatuto da Cidade impulsiona o poder público, isto é, entendam-se todos os entes políticos da federação, a lutarem por espaços urbanos mais qualitativos, menos excludentes, em que todos os cidadãos possam efetivamente vivenciar a sua cidadania. (Grifou-se).
Da função social da cidade e seu solo fértil é que surge a política urbana nacional e seus instrumentos de gestão e melhora social da cidade.
DA POLÍTICA URBANA E O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
Com mais de 80% da população brasileira morando nas cidades, uma mudança estrutural significativa ocorreu nas ordens políticas, sociais e econômicas até outrora vigentes. Ao mesmo tempo em que migraram as pessoas do campo para os centros urbanos, migraram também os problemas: segregação sócioespacial e disparidades econômicas e de acesso a equipamentos urbanos tornaram-se marcas das urbis nacionais, sobretudo das metrópoles. Assim, uma política de diretrizes à ordenação urbana faz-se necessária. Conforme prescrição do Estatuto da Cidade:
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
Assim, a utilização da propriedade de forma socialmente útil e responsável é matéria de extrema relevância, em todos os aspectos dele advindos: de sua tributação aos seus direitos inerentes de gozo e disposição.
Na disciplina do planejamento e gestão das cidades, falar em tributos não é, necessariamente, falar em arrecadação ao fisco. Nesta específica seara a tributação urbana ganha status extrafiscais ao transformar-se em importante instrumento para regulação urbanística e minoração de desigualdades no direito pleno à cidade. Assim, para a eficácia do cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade privada, outros objetivos deverão ser alcançados, como: uma maior atenção e regulação à expansão urbana; meios hábeis de caráter compensatório para distribuição da renda urbana; impedir, dificultar e desestimular práticas empresariais contrárias ao interesse público a uma cidade ampla e justa.
Comunga com a afirmação Marcelo Lopes de Souza ao citar especificamente o tributo por ora explanado (2011, p. 227):
Claro está que, sob o ângulo temporal, a progressividade do IPTU concerne, especificamente, à finalidade de coibir a especulação imobiliária com terrenos desocupados ou subutilizados. É com a progressividade no tempo que, além de ficar reforçada a dimensão de extrafiscalidade do IPTU (ou seja, a sua natureza não restrita a uma mera função tributária e arrecadadora), no caso a sua função disciplinadora, respeita-se mais estreitamente o espírito de serventia ao objetivo constitucional de garantia da “função social da propriedade”.
Em termos concretos, o que ocorre, uma vez tendo sido introduzida a progressividade do imposto, é que, após notificação, pelo Estado, da obrigatoriedade de edificação ou parcelamento, e não tomando o proprietário, transcorrido determinado prazo, qualquer providência, o valor lançado do IPTU virá a sofrer uma constante majoração anual, sob a forma de crescente percentagem de acréscimo. (Grifou-se)
O Estatuto da Cidade, lei promulgada sob forte debate de parcelas sociais interessadas a disciplinar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, traz a prescrição do supracitado instituto, como:
Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o.
§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.
Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
O Supremo Tribunal Federal também prestou delineamentos sobre a temática ao consolidar o entendimento da progressividade da alíquota no tempo quando para o cumprimento da função social da propriedade. O enunciado sumular 668 in verbis: “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da EC 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”. (STF, 2003).
Como forma de contextualizar o instituto, aproprio-me das palavras claras de Marcelo Lopes de Souza (2011, p. 226):
Poucos instrumentos são tão necessários à tarefa de promover o desenvolvimento urbano quanto o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo, notadamente nas cidades de países periféricos – ou semiperiféricos, como o Brasil. Ele é, como poucos, capaz de colaborar decisivamente para a tarefa de imprimir maior justiça social nas cidades caracterizadas, simultaneamente, por fortíssimas disparidades sócio-espaciais e uma especulação imobiliária desenfreada. Ele é, enfim, graças às suas potencialidades de coibição da atividade especulativa em larga escala e de geração de recursos direcionáveis para a dotação de infra-estrutura e regularização fundiária de áreas residenciais segregadas, capaz, como poucos, de colaborar tanto para evitar a formação de vazios urbanos e o problema da ‘urbanização em saltos’, quanto para superar ou, ao menos, minorar a espoliação urbana.
[...]
No entanto, trata-se de um instrumento sobre o qual se tem debatido e publicado bem menos do que caberia em virtude de sua importância. (Grifou-se)
De toda forma, a Política Urbana está posta e seus instrumentos mais do que positivados e amparados juridicamente. Logo, quais os motivos para não efetivação destes instrumentos de regulação urbanística, em específico o IPTU Progressivo no tempo? Alguns citam as amarras romanas inerentes ao ‘sagrado’ direito à propriedade privada. Vejamos com mais atenção.
DO DIREITO À PROPRIEDADE PRIVADA
O direito à propriedade evoluiu de modo não linear no mundo ocidental, tendo como preâmbulo as contribuições do Direito Romano. Com base no individualismo, as criações civilistas latinas dispuseram ao direito de propriedade um caráter absoluto intangível e oponível erga omnes, influência presente na atualidade.
Desde a base patrimonialista do Direito Romano até os dias de hoje, opiniões se diferem de lógicas doutrinárias dominantes. Ao citar Orlando Gomes e Fernanda Cavedon, assim aduz Alaim Stefanello (2006, p. 201) acerca da contribuição romana ao conceito de direito de propriedade:
Para Orlando Gomes, na evolução histórica da propriedade interessa relembrar a noção deste instituto para os romanos, pois é o modelo que predomina no regime capitalista até hoje. Segundo o autor, a propriedade romana passou por longo processo de individualização, conferindo poderes exagerados e exaltando a concepção individualista do proprietário.
Fernanda de Salles Cavedon, por sua vez, afirma que o Direito Romano influenciou nos principais sistemas jurídicos ocidentais, em especial no âmbito do Direito Privado. Para a autora, a noção de propriedade para os romanos foi sofrendo alterações, deixando de ser exclusivamente individualista quando começou a restringir as formas de uso que trouxessem prejuízo à propriedade alheia.
[...]
Na sociedade atual valorizam-se aqueles que podem consumir e adquirir propriedades. Esses bens materiais passaram a ser mais relevantes do que valores imateriais como ética, respeito, dignidade e paz. Nesta lógica, a pessoa só será sujeito de direito se for proprietário.
A consolidação dos contornos do modelo civil romano ocorre quando da Revolução Francesa. Com base doutrinária na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, o marco histórico e ideológico do Direito Moderno, a revolução burguesa pregou a liberdade como principal traço da propriedade divinizada, ou seja, no uso, gozo e disposição de bens, o interesse da coletividade era inoportuno e as barreiras estatais, inoperantes. Ao referido modelo críticas ferrenhas foram traçadas: de Rosseau[2] e Proudhon[3] a Marx[4] o debate caminhou sem reais definições até a atualidade.
A visão contemporânea, sob a ótica constitucionalista, oferta ao direito de propriedade um status de fundamental ao mesmo tempo em que o retira o absolutismo proposto nos pilares do direito patrimonial ocidental. Em meio à concepção da função social e ambiental da propriedade as atenções se voltam para os domínios onde residem e possam se expressar interesses da coletividade.
DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
A revanche da Grécia sobre Roma, da filosofia sobre o direito: a concepção romana que justifica a propriedade por sua origem (família, dote, estabilidade de patrimônios), sucumbe diante da concepção aristotélica, que justifica por seu fim, seus serviços, sua função. (GRAU apud LOUREIRO, 2003, p. 115)
Em tempos de advento e desenvolvimento inicial do capitalismo, a lógica privilegiada era a de prestígio ao individual e sua respectiva acumulação de riquezas e propriedades, sem levar em consideração qualquer interesse da coletividade – a propriedade como legitimador e instrumento do individual, do mercado e da economia.
A regência do direito de propriedade evoluiu de um caráter absoluto, natural e imprescritível – como positivado na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 – para teses relativizadoras do abuso de direito e imposições negativas e positivas. Seu progresso acarretou na funcionalização do direito subjetivo à propriedade.
“A propriedade atenderá a sua função social”, essa é a prescrição do inciso XXIII do Art. 5º da Constituição da República (1988). Estes são os termos de uma máxima expansível a todos os meandros do ordenamento jurídico pátrio não somente como relação, mas também como sanção.
Mas a Constituição não se limitou a isso: reafirmou a instituição da propriedade privada e sua função social como princípios da ordem econômica (art. 170, II e III), relativizando, assim, seu significado. Além disso, inscreveu o princípio da função social da propriedade, com conteúdo definido em relação às propriedades urbana e rural, com sanções para o caso de não ser observado (arts. 182, 184 e 186).
[...]
A funcionalização da propriedade é um processo longo. Por isso é que se diz que ela sempre teve uma função social. Quem mostrou isso expressamente foi Karl Renner, segundo o qual a função social da propriedade se modifica com as mudanças na relação de produção. (SILVA, 2010)
O fato é que, desde a evolução do direito moderno, a culminar com o constitucionalismo internacional, o direito à propriedade, de origem puramente individual, ganhou formas e moldes funcionais coletivos em prol de uma justiça social e igualdade material.
Assim, é válido entender que: a lógica assentada pela função social da propriedade nada mais é que o resultado do desenvolvimento de uma inevitável tendência condicionante que delineou o direito à propriedade; a função social da propriedade não é mera limitação a um exercício de direito e sim condicionante estrutural do próprio direito. Nas palavras de Liana Mattos (2001, p. 63):
A função social da propriedade representa o ponto de convergência de todas as gradativas evoluções pelas quais passou o conceito de propriedade. Para atender a sua função social, a propriedade deverá andar junto com os interesses coletivos, não podendo sobrepor-se a eles. Se, por um lado, as limitações à propriedade interferem no exercício do direito de propriedade, a função social é um princípio que condiciona e afeta a propriedade privada em sua estrutura. Ela é condicionante do próprio direito de propriedade, e não apenas de seu exercício.
Nestes termos, José Afonso da Silva (2010 p. 74) corrobora o entendimento anterior ao afirmar que a constitucionalização do princípio da função social da propriedade é adotar um princípio de transformação da propriedade capitalista, sem socializá-la, mas condicionando-a, mesmo que à divergência dos interesses do proprietário.
Se o direito à propriedade privada é um principio fundamental, mas que deve ser entendido coletivamente. Então qual o verdadeiro motivo para não efetivação do instituto do IPTU progressivo no tempo?
DA CONSTRUÇÃO CAPITALISTA DO ESPAÇO E O ESVAZIAMENTO ESTATAL
Antes de iniciarmos o debate sobre a produção do espaço e das cidades na égide do sistema capitalista, mister faz-se definir e criar as bases do que seja a governança urbana.David Harvey (2005) em seu estudo sobre a evolução da conformação da cidade de administrativa à empreendedora entende o significado de governança urbana como algo maior que o significado de governo urbano. Em suas palavras:
Também é importante especificar quem está sendo empreendedor e a respeito de quê. Desejo insistir que “governança” urbana significa muito mais que “governo” urbano. É desastroso que grande parte da literatura (na Grã-Bretanha, especialmente) se concentre tanto na questão “governo” urbano, quando o poder real de reorganização da vida urbana muitas vezes está em outra parte, ou, pelo menos, numa coalizão de forças mais ampla, em que o governo e a administração urbana desempenham apenas papel facilitador e coordenador. O poder de organizar o espaço se origina em um conjunto complexo de forças mobilizado por diversos agentes sociais. É um processo conflituoso, ainda mais nos espaços ecológicos de densidade social muito diversificada. Numa região metropolitana, devemos considerar a formação política de coalizão, a formação de alianças de classes, como base para algum tipo de empreendedorismo urbano. É claro que a iniciativa cívica foi muitas vezes prerrogativa das câmaras de comércio locais, de algum conluio de financistas, industriais e comerciantes locais, ou de alguma “mesa-redonda” entre líderes empresariais e incorporadores imobiliários.
[...]
A formação da coalizão e da aliança é tarefa muito delicada e difícil, abrindo caminho para pessoas de visão, tenacidade e habilidade (como um prefeito carismático, um administrador municipal talentoso ou um líder empresarial rico) imporem uma marca pessoal sobre a natureza e direção do empreendedorismo urbano, talvez para moldá-lo até para fins políticos específicos.
Na cidade “empreendedora”, válida é a dúvida sobre quem produz o espaço urbano? O território de base capitalista – “fragmentado, articulado, reflexo, condicionante social, cheio de símbolos e campo de lutas – é um produto social, resultado de ações acumuladas através do tempo e engendradas por agentes que produzem e consomem o espaço” (CORRÊA, 1993).
Em uma influência mútua, a sociedade e o espaço – a sociedade molda o espaço; o espaço a condiciona – é agente e produto capitalista de segregação e perpetuação do seu status quo. Da relação gera conflito[5], um conflito silenciado. À mesma idéia filia-se Roberto Lobato Corrêa (1993):
A desigualdade sócio-espacial também não desaparece: o equilíbrio social e da organização espacial não passa de um discurso tecnocrático, impregnado de ideologia. Quem são estes agentes sociais que fazem e refazem a cidade? Que estratégias e ações concretas desempenham no processo de fazer e refazer a cidade?
[...]
Em primeiro lugar, a ação destes agentes se faz dentro de um marco jurídico que regula a atuação deles. Este marco não é neutro, refletindo o interesse dominante de um dos agentes, e constituindo-se, em muitos casos, em uma retórica ambígua, que permite que haja transgressões de acordo com os interesses do agente dominante.
Em segundo lugar [...] há entretanto denominadores comuns que os unem: um deles é a apropriação de uma renda da terra. Por outro lado, a ação desses agentes serve ao propósito dominante da sociedade capitalista, que é o da reprodução das relações de produção, implicando a continuidade do processo de acumulação e a tentativa de minimizar conflitos de classe, este aspecto cabendo particularmente ao Estado.
Pelo exposto até então, pode-se perceber que se uma política pública ou um instituto jurídico urbanístico não sufraga de eficácia prática deve-se ao fato de que: a) a máquina administrativa encontra-se engessada e politicamente desarticulada; b) A gestão pública não é técnica e sim meramente política (o presente estudo não defende o tecnicismo e sim a junção das forças democráticas e técnicas para alcance de um fim social); c) os interesses públicos se confundem aos privados em prevalência dos últimos; d) a necessidade da formulação de políticas públicas ou efetivação de instrumentos de gestão urbana de forma mais ampla e em diferentes gradientes de prazo (que não se percam a cada mandato); e) os planos urbanísticos atuais, em sua maioria, enfrentam problemas pontuais e de visibilidade e se olvidam de procurar sanar problemas sociais; f) nas cidades a força do mercado ganha mais expressão que a força do direito ou do justo.
Como bem ensina Erminia Maricato em diversos trechos de seu livro sobre a crise urbana. Em suas notas ( de total adequação ao entendimento trazido pelo presente estudo) sobre a reorientação democrática e sustentável das cidades brasileiras, assim aduz a autora em trechos:
Como já vimos, as estruturas administrativas urbanas são, na grande maioria dos casos, arcaicas. Elas estão viciadas em procedimentos baseados no privilégio e na troca de favores que são tradicionais na esfera pública dominada por interesses privados ligados aos governantes de plantão, além dos lobbies perenes das empreiteiras, empresários de transporte,etc.
[...]
Em geral, essa máquina administra e mantém, com padrões satisfatórios, apenas uma parte das cidades.
[...]
Essa reforma administrativa exige a formação de um novo tipo de agente, seja funcionário público, o vereador, a liderança social, o profissional das ONGs ou do mercado privado.
[...]
A ocupação do solo obedece a uma estrutura informal de poder: a lei de mercado precede a lei/norma jurídica. Esta é aplicada de forma arbitrária. A ilegalidade é tolerada porque é válvula de escape para um mercado fundiário altamente especulativo. Tanto a argumentação de cunho liberal quanto a estatizante são utilizadas para assegurar manutenção de privilégios. Regulação exagerada convive com total laissez faire em diferentes áreas de uma mesma cidade.
[...]
Para tanto, a lei é importante mas não basta. Sua aplicação também passa pela correlação de forças especialmente em países como o Brasil no qual o poder político, patrimônio e poder econômico se confundem.
[...]
Nenhum instrumento é adequado em si, mas depende de sua finalidade e operação.Nenhuma virtualidade técnica substitui o controle social sobre essa prática.
E às barreiras iniciais impostas pelo capital dominante associam-se, para majorar o problema, o insuficiente aparato institucional, como bem observa Negreiros e Santos:
As dificuldades de aplicabilidade estão associados ao insuficiente aparato institucional de gestão urbana. De modo geral, o poder público local conta com uma incipiente organização técnica para efetivar as regras urbanísticas estabelecidas, o que resulta na dificuldade de entendimento dos objetivos do conjunto das normas urbanísticas, na dificuldade de monitoramento do crescimento urbano de acordo com essas normas e na debilidade em fiscalizar sua aplicação. Essa conjuntura de fatores, a outros mais perversos, provoca a existência de uma cidade irregular ou ilegal, tornando a norma urbanística inócua a despeito de sua função de orientar a organização dos espaços urbanos.