5. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS
A competência dos municípios está estabelecida no artigo 30, da Carta Magna, aos quais compete legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual nos termos que couber e promover um adequado ordenamento territorial, mediante um planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, além de promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observando a legislação federal e estadual:
As atribuições ambientais exclusivas dos Municípios não são muito expressivas. De acordo com a Constituição, cabe-lhes promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, o que deve ser feito mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Tal competência vem somar-se ao disposto no inciso IX do artigo 21 da Carta Magna, o qual atribui à União competência exclusiva para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território. Também aos Municípios cabe, exclusivamente, promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, com observância da legislação e da ação fiscalizadora da União e dos Estados (CANOTILHO E LEITE, 2008, p. 212).
Machado (2013, p. 441), resume em poucas palavras a competência dos municípios, que segundo ele “tem competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e estadual”.
Assim, ao se considerar o interesse local, cabe destacar a importância dos municípios nas questões ambientais, uma vez que, os municípios, estão os mais próximos dos problemas. De tal maneira, destaca Antunes (2005, p. 77-78):
Está claro que o meio ambiente está incluído no conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações a as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente.
Pelo fato de o Município estar mais próximo da população dos locais onde ocorrem os problemas, é que se torna mais fácil para ele fiscalizar e aplicar as normas.
6. SISNAMA – SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente), foi criado a partir da Lei 6.938 de 1981. Segundo a definição de Granziera (2011, p. 104), o SISNAMA é um conjunto de órgãos e entidades que fiscalizam as atribuições relativas a proteção do meio ambiente.
O SISNAMA é o conjunto de órgãos e entidades federais, estaduais e municipais da Administração Pública, instituídos por leis que fiscalizam as respectivas atribuições relativas à proteção ambiental. A análise desse sistema deve ser feita à luz do art. 23 da Constituição Federal, que estabelece as competências comuns dos Entes Federados, muitas delas relativas a questões ambientais. (GRANZIERA. 2011, p. 104)
Silva (2009, p. 226-227) vai além na sua definição:
O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) é um conjunto articulado de órgãos, entidades, regras, e práticas da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios, dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, sob a direção superior do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). O SISNAMA está assim estruturado: órgão superior, o Conselho de Governo; órgão consultivo e deliberativo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA); órgão central, o Ministério do Meio Ambiente; órgãos executores, que são dois: o Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis – IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade; órgãos setoriais: órgãos ou entidades integrantes da Administração Pública Federal, direta ou indireta; órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais; os órgãos locais: órgãos ou entidades municipais.
O órgão superior ou conselho de governo é o encarregado pelo assessoramento direto ao Presidente da República, como explica Antunes (2005, p. 84):
O Conselho de Governo é o órgão integrante da Presidência da República e é encarregado do assessoramento imediato ao Presidente da República, conforme determinação que se continha na Lei n° 8.028 de 12 de abril de 1990. A reorganização da estrutura administrativa da Presidência da República. O Conselho de governo é constituído por todos os Ministros de Estado, pelos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República e pelo Advogado Geral da União, com a finalidade de assessorar o Presidente da República na formulação de diretrizes de ação governamental.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é um órgão consultivo e deliberativo, o qual deve assessorar o Conselho de Governo, conforme explica Granziera (2011, p. 107):
O CONAMA é o órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA e tem por finalidade assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial a sadia qualidade de vida (art. 6º da Lei no 6.938/1981). É órgão colegiado, congregando representantes do governo e da sociedade civil organizada, sendo a negociação um instrumento estratégico para a definição do conteúdo das normas emanadas por ele.
No entanto, Silveira (2003, p. 155-156) faz uma importante observação sobre o CONAMA, a qual deve ser considerada:
A estrutura administrativa brasileira é formada pelo SISNAMA, Sistema Nacional do Meio Ambiente. Previsto no artigo 6º da Lei 6.938/1981, e redação dada pela Lei 7804/1989. A participação da União, Estados e Municípios foi prevista e estruturada. Ocorre que nos termos da Constituição de 1988, o § 1º do artigo 6º da Lei 9.638/1981 não foi recepcionado. Tanto é que uma lei criada em nível estadual não se subordina às resoluções do CONAMA, pois a norma que rege primordialmente a repartição de competências é a Constituição. Dessa forma, o mesmo artigo 8º, VII, deve ser lido à luz da CRFB de 1988, e não nos moldes de uma lei editada na vigência da Constituição anterior, em que pese a sua importância. Ora, se os Estados podem legislar sobre a matéria ambiental, respeitada a norma geral, eles não ditam simplesmente uma norma supletiva ou complementar, já que a União pode – e isso é comum no Brasil – ter extrapolado os limites daquilo que entendemos por norma geral. E muito menos tem de se subordinar aos limites impostos em nível administrativo pelo CONAMA, órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, através das resoluções que não possuíam esse grau de generalidade, previsto no artigo 24.
O Ministério do Meio Ambiente já teve sua nomenclatura alterada por diversas leis, como explica Antunes (2005, p.82):
O Ministério do Meio Ambiente resultou da transformação da Secretaria do Meio Ambiente em Ministério por força do artigo 21 da Lei no 8.490 de 19 de novembro de 1992. Por sua vez, o Ministério do Meio Ambiente foi transformado pela Lei no 8.746 de 9 de dezembro de 1993, em Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal. Houve uma ligeira alteração nas atribuições e na estrutura básica do Ministério transformado para aquelas que passaram a ser atribuídas ao novel Ministério.
O Ministério do Meio Ambiente possui uma serie de competências, assim cita Granziera (2011, p. 110):
As áreas de competência do MMA abrangem as políticas de meio ambiente e recursos hídricos e, dentro desses grandes temas, todas as questões atinentes ao meio ambiente. As competências da SEMA transferidas ao Ministério do Meio Ambiente foram, pois, expandidas pela própria complexidade que envolve as questões ambientais e pelas novas descobertas científicas com impactos econômicos como as mudanças do clima, sem falar no avanço da implementação das políticas ambientais.
O IBAMA surgiu a partir da extinção de outros órgãos que eram encarregados dos problemas ambientais do País. Surgiu para assessorar e coordenar a Política Nacional do Meio Ambiente. Nas palavras de Séguin (2002, p. 238-239) o IBAMA tem por finalidade:
[...] formular, coordenar, executar e fazer a Política Nacional do Meio Ambiente, a preservação e conservação, o uso racional dos recursos naturais e a fiscalização e controle, bem como o fomento dos recursos naturais renováveis. [...] é uma instituição governamental científica, já que constitui uma entidade autárquica com autonomia administrativa destinada a formular, coordenar, fazer executar a Política Nacional do Meio Ambiente.
O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade foi criado em 2007, pela Lei no 11.516, com a finalidade ser um órgão, que exerça um poder de polícia ambiental. Conforme explica Machado (2013, p. 216) o Instituto é:
[...] autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: I executar ações da Política Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, referentes às atribuições federais relativas a proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União; II executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis, apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União; III fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade; IV exercer o poder de policia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União. O Instituto Chico Mendes passa a tratar da biodiversidade, isto é, do patrimônio genético, a nível federal, e também de todas as matérias atinentes às unidades de conservação da União.
Segundo Silva (2009, p. 228) os órgãos setoriais são aqueles ligados direta ou indiretamente à Administração Pública Federal:
[...] órgãos ou entidades integrantes da Administração Pública Federal direta ou indireta, bem como fundações instituídas pelo Poder Público, cujas atividades estejam, total ou parcialmente, associadas às de preservação da qualidade ambiental ou de disciplina do uso de recursos ambientais.
Os órgãos seccionais estão ligados, segundo o mesmo autor aos órgãos Estaduais, que na sua definição são: “os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e de controle e fiscalização das atividades suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental”.
E os órgãos locais, ainda, na classificação do autor acima referido são os “órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas respectivas áreas de jurisdição”.
É de suma importância observar que a classificação quanto aos órgãos não é unânime entre os autores, uma vez que, autores como Elida Séguin, Maria Luiza Machado Granziera e alguns outros, adotam a divisão da classificação dos órgãos em apenas dois, os órgãos Estaduais e os Municipais.
7. A LEI Nº 10.257/2001 – ESTATUTO DA CIDADE
Segundo o Artigo 10 da Lei no 6.938/1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, o município ficou afastado das questões ambientais como cita Toshio Mukai (2010, p. 55), quando se refere que o “artigo 10 da Lei 6.938/81ºutorgou competência monopolística ao Estado-membro para licenciamento de atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, com ação supletiva do IBAMA”. O município passou a ter competência em matéria ambiental a partir de 2001, com a criação da Lei nº 10.257.
A Lei 10.257/2001 que criou o Estatuto da Cidade veio revogar as normas anteriores que mantinham o município afastado das competências ambientais. As diretrizes previstas no artigo 2º do Estatuto, vieram regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, como observa Rech (2010 p. 45).
O artigo 2º do Estatuto dispõe de 16 diretrizes para a política urbana municipal como cita Mukai (2010, p. 55) sendo que todas essas diretrizes devem ser levadas em consideração na elaboração do Plano Diretor, segundo o que dispõe o artigo 39 do referido Estatuto.
O mesmo autor pontua ainda:
[...] após a elaboração do plano Diretor, o município deverá aprovar uma lei ambiental, ou um Código Ambiental Municipal, válido, este sim, para todo o território municipal que lhe detalhe as normas de proteção ambiental, especialmente, no meio urbano, não só em relação ao meio ambiente urbano natural como também, ao construído (MUKAI, 2010, p.56).
Dessa forma, o artigo 41 do Estatuto da Cidade obriga o município a ter uma legislação própria no que diz respeito a matéria ambiental:
[...] o Município se vê obrigado, quer queira ou não, pelo menos os previstos no artigo 41 do Estatuto, a aprovar a sua lei ambiental, a matéria lhe é totalmente desconhecida principalmente ao conteúdo da lei, ou seja, quanto aos empreendimentos, atividades e recursos naturais ou faunísticos, a serem objeto de proteção (MUKAI, 2010, p. 56).
Dessa maneira, em sendo necessário que os municípios criem suas regras em defesa do meio ambiente, é preciso pontuar também, com relação ao plano, que este é obrigatório apenas para municípios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes, como observa José Afonso da Silva, na obra Direito Urbanístico Brasileiro (2010, p. 137):
É obrigatória para cidades com mais de 20.000 habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e de áreas de interesse turístico, onde o Poder Público Municipal pretenda utilizar os instrumentos do parcelamento do solo, edificações e utilização compulsórios ou inseridos na área de influencia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental no âmbito regional.
Contudo, esta afirmação de ser obrigatório, apenas, para cidades com mais de 20.000 habitantes, não impede que cidades menores se preocupem com essas situações desde logo, e, desde já, criem seu Plano Diretor:
O Plano Diretor representa, pois, a lei básica da cidade para o desenvolvimento adequado e justo, sendo obrigatória para cidades com mais de 20.000 habitantes (CF/88, art. 182, § 1º). Mas isso não quer dizer, por óbvio, que uma cidade de menor população deva crescer de forma desordenada e sem planejamento. De fato todos os administradores públicos devem se preocupar com o planejamento urbano, ainda que a cidade seja considerada de pequeno porte. (SOUZA, 2010, p.75).
O Plano Diretor, na definição de Silva (2010, p. 137-138) é:
É plano, porque estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes devem ser alcançados, ainda que, sendo plano geral, não precise fixar prazo, no que tange as diretrizes básicas, as atividades a serem executadas e quem deve executá-las. É diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do Município.
Dessa forma, o Plano Diretor é um conjunto de instrumentos que tem por objetivo desenvolver físico, econômico e socialmente o município com o objetivo final pensando no bem estar da população.
No mesmo sentido, o autor acima mencionado, ainda elenca os objetivos gerais e específicos do Plano Diretor:
[...] seus objetivos gerais são: promover a ordenação dos espaços habitáveis do município. Poderíamos, aliás, enunciar de modo mais geral esses objetivos do plano, dizendo que seu objetivo geral é o de instrumentar uma estratégia de mudança no sentido de obter a melhoria da qualidade de vida da comunidade local; e os objetivos específicos dependem da realidade que se quer transformar. Traduzem-se em objetivos concretos de cada dos projetos que integram o plano, tal como reurbanização de um bairro, alargamento de uma determinada via pública, construção de vias expressas, intensificação da industrialização de área determinada, construção de casas populares, construção de rede de esgoto, saneamento de determinada área, etc. SILVA, 2010, p. 138
Desse modo, tem-se uma direção exata do que deve conter o plano diretor de uma cidade, para que este atenda as devidas necessidades apresentadas no município.
Nesse sentido, afirma Souza (2010, p. 75):
De qualquer forma, o Plano Diretor como um complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do município, assume importância capital, pois nele estarão previstas as funções de ordenamento da cidade, onde cada uma das propriedades urbanas deverá cumprir sua especifica função, colaborando para o pleno desenvolvimento da cidade como um todo e proporcionando, direta e indiretamente, melhores condições de vida a seus habitantes.
Dessa forma, pode ser observado um desenvolvimento em termos de infraestrutura pensando na melhor utilização do meio com uma menor agressão ao meio ambiente.