Sumário: Resumo. 1 O orçamento e sua importância. 2 Vinculação de receitas a determinadas despesas por força constitucional. 3 Tendência ao racionalismo estatal. 4 Inexistência do orçamento impositivo. 5 Falta de educação para a democracia. 6 Considerações finais. Referências
Resumo
A participação popular na definição das políticas públicas é tema que ganha acentuada importância com o advento do Estatuto da Cidade. A gestão orçamentária participativa, prevista no Estatuto, visa, justamente, a que a coletividade municipal participe da elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Alguns possíveis entraves, contudo, podem fazer diminuir em importância e eficácia tal participação, especialmente a existência de receitas vinculadas, a tendência ao racionalismo estatal, o caráter não impositivo da lei orçamentária e a falta de educação para a democracia.
1 O orçamento e sua importância
O Estatuto da Cidade traz como uma de suas inovações a participação popular na definição dos instrumentos normativos orçamentários públicos, a saber, da lei orçamentária anual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei do plano plurianual.
Segundo a prescrição legal, nenhum desses instrumentos, em nível municipal, poderá ser aprovado sem que em sua função sejam realizados debates, audiências e consultas públicas. Tal participação é de natureza compulsória, de sorte que vedado está ao Poder Legislativo municipal aprová-los sem que com eles anua, segundo os mecanismos e critérios legalmente previstos, a população local.
Ao abordar essa temática, pertine trazer a lume algumas considerações acerca do orçamento fiscal e seu papel na realidade da Administração Pública.
A visão ortodoxa e conservadora, por assim dizer, do orçamento anual, designando-lhe tão somente a função de prever receitas e delimitar despesas, enfoque que lhe emprestava muito mais um papel de estrangulador da ação administrativa do que instrumento de planificação estatal na busca do atendimento do interesse social, vai dando lugar a uma perspectiva mais heterodoxa e progressista, em que o orçamento se insere na realidade da gestão pública como instrumento a serviço da sociedade, cujos interesses estarão encimando, sempre, o atendimento a rigores formais e à sanha incontida da "burocracia orçamentária".
Um novo enxergar da questão do orçamento público e instrumentos correlatos acaba por removê-los da esfera da mera ficção, desprovida de faticidade e concretude, para trazê-lo a uma dimensão real e viável, mais próxima da realidade, mais a serviço desta, mais exeqüível, mais democrática.
Ao abordar o tema problemas contemporâneos do orçamento público, Marinho ( 2001, p. 85-92), considerando a complexidade de nossos dias, aponta para a transformação do orçamento de simples designação de receita e despesa, em plano de governo, com a indicação de problemas fundamentais articulados.
Acerca dos planos de governo, destaca que a atual Constituição brasileira adota um regime de planos – plurianuais, nacionais, regionais e setoriais – os quais, segundo a sua preleção
(...) se convertem, se elaborados, em documentos ou instrumentos que contêm problemas complexos, de ordem social, de ordem econômica, de ordem financeira. Incluídos todos no orçamento, hão de ser necessariamente compreendidos com a flexibilidade necessária a fazê-los meios de satisfação dos interesses coletivos, e não forma de cumprimento de formalidades puramente legais.
O que se almeja, portanto, é que o orçamento público seja um canal de viabilização de políticas públicas voltadas à satisfação dos interesses da coletividade, na medida em que consubstancia os planos de governo e lhes permite a execução de forma equilibrada e flexível, tendo em vista, antes de aspectos contábeis e formalísticos, a consecução do desenvolvimento social, em seus diferentes espectros.
Ao abordar a questão dos princípios orçamentários, Silva ( 1997, p. 673-674) esclarece que o princípio do equilíbrio orçamentário, que chama de regra de ouro das finanças clássicas, passou a receber vigorosa contestação, não estando, inclusive, contemplado no atual texto constitucional.
Tal princípio postulava a igualdade matemática entre ingressos e gastos públicos, e, segundo o mesmo autor, condenava toda idéia de orçamento desequilibrado, em razão do que tomavam-se todas as medidas necessárias para mantê-lo em equilíbrio anual, sem levar em conta seus efeitos sobre a economia em geral.
Assinala, adotando a mesma linha de contestação ao princípio em tela, que
não é a economia que deve equilibrar o orçamento, mas o orçamento é que deve equilibrar e economia, levando em conta que a tributação e os gastos públicos constituem mecanismos básicos da política compensatória, que, às vezes, requer uma política de deficits fiscais, outras vezes a sua contenção.
O orçamento público, segundo essa perspectiva, faz crescer em importância a participação popular na gestão orçamentária, posto que, pelo menos presumivelmente, consignará justamente as grandes demandas sociais, levadas às assembléias populares, discutidas democraticamente e dotadas, por essa razão, de maior legitimidade.
Contudo, não se deve olvidar que o processo de participação democrática na elaboração – e também na execução – orçamentária, não está imune a intercorrências que lhe podem afetar desde a efetividade até a própria legitimidade.
Dentre os possíveis entraves ao processo de democratização orçamentária na esfera municipal, propensos a diminuir sua importância e eficácia, merecem destaque a vinculação de receitas a determinadas despesas, por força constitucional, a tendência ao racionalismo estatal, a inexistência do orçamento impositivo e a falta de educação para a cidadania, temas que são objeto das abordagens que faz a seguir.
2 Vinculação de receitas a determinadas despesas por força constitucional
Das dotações consignadas na lei orçamentária, muitas são ali previstas por força de vinculações impostas pela própria Constituição Federal, que elege prioridades nos gastos públicos e impõe ao administrador a obrigação de fazer incluir no orçamento anual não apenas itens de despesas mas percentuais mínimos de aplicação, exigência que, ao mesmo tempo em que diminui, de modo sensível, a ação discricionária do administrador na eleição de prioridades, retira também das assembléias populares considerável parcela do poder de disposição sobre o orçamento, em sua totalidade.
Convém assinalar que essa restrição não afasta a possibilidade de uma efetiva participação popular, nem retira do povo a condição de eleger prioridades. Essa faculdade, a despeito de sofrer destacado revés, na medida em que reduz o universo de mobilidade na construção da peça orçamentária, continua a existir quando, dentro do tipo e patamar de despesa impostos por expressa disposição constitucional, a escolha dos itens específicos em que se dará o gasto pertence àqueles que elaborarão a lei orçamentária.
A Constituição Federal de 1.988, focando a questão educacional, exige, em seu art. 212, que o Município aplique anualmente nunca menos que vinte e cinco por cento da receita resultante de impostos – incluídas as receitas de transferências – na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Essa aplicação compulsória poderia ser encarada, a princípio, como um severo entrave à efetividade democrática do chamado orçamento participativo, sob o argumento de que há uma substancial parcela das receitas orçamentárias que estarão inevitavelmente comprometidas com uma despesa determinada, retirando dos foros populares a disposição sobre tais receitas.
A severidade do entrave, contudo, é apenas aparente, haja vista que a exigência diz respeito aos gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, previsão de cunho genérico que não obsta que se delibere, com razoável nível de liberdade, sobre itens específicos a integrar tais gastos e a constar no orçamento, cuja conformação é eminentemente analítica.
Ainda a Constituição Federal, após as modificações introduzidas pela Emenda Constitucional n. 29, assegura recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde, cabendo aos Municípios, até o exercício financeiro de 2004, aplicar quinze por cento das receitas provenientes de seus próprios impostos e de outras que lhe são atribuídas no próprio texto constitucional, sendo o mínimo de sete por cento em 2000 e redução da diferença em um quinto ao ano até aquele exercício.
Aqui, de igual modo, embora haja a vinculação de substancial parcela das receitas municipais a despesas pré-fixadas na Constituição Federal, não se tolherá por completo a liberdade de eleição de prioridades, na medida em que, a exemplo do que ocorre no caso da educação, itens específicos de despesas estarão sujeitos ao processo de escolha e deliberação popular, que poderá, v.g., optar entre construir vários postos de saúde ou um grande hospital.
A se considerar, por fim, que a Constituição Federal fala em percentuais mínimos, não havendo óbice a que o orçamento preveja gastos em percentuais superiores ao piso fixado, segundo as necessidades e interesses da coletividade.
Outra forma de vinculação diz respeito, justamente, aos tributos de natureza vinculada, é dizer, aqueles que impõem uma contraprestação estatal específica, como é o caso das taxas.
Independentemente das discussões que se avultam sobre a sua constitucionalidade, merecem ênfase, para ilustrar a questão ora analisada, a taxa de iluminação pública e a taxa de limpeza urbana. Arrecadadas para uma finalidade específica – custeio e expansão do serviço de iluminação pública e serviços de coleta e remoção do lixo urbano, respectivamente -, não podem ser empregadas em nenhuma outra atividade estatal. Essa delimitação, contudo, não resulta na impossibilidade de que, ao se elaborar a proposta orçamentária, observada a vinculação em questão, sejam direcionados os gastos para áreas, projetos e regiões segundo a conveniência da coletividade.
Conforme se dessume, o entrave de que ora se trata, a despeito de representar uma restrição ao poder deliberativo e mesmo opinativo sobre a lei orçamentária, mais especificamente sobre o poder de disposição sobre o orçamento em seu todo, não significa uma vedação à participação popular. Poder-se-ia dizer que veda a participação no " atacado" mas lha admite no "varejo". A se considerar que a liberdade não possui como pressuposto a ausência de limites, pode-se dizer que o povo permanecerá livre para opinar e deliberar, porém dentro de limites constitucionalmente postos.
3 Tendência ao racionalismo estatal
A tendência ao chamado racionalismo estatal pode vir a representar um outro entrave à gestão orçamentária participativa.
Ao cuidar da questão da democracia contemporânea, Ferreira Filho ( 2001:32) afirma que o povo deve ser chamado a decidir na medida da conveniência e sobre questões que estejam à altura de sua compreensão e apreciação, segundo o nível de cultura política por ele atingida.
Se prevalecer esse modo de encarar a participação popular, esta diminuirá na medida em que se avultam, em diversidade e complexidade, os problemas e interesses coletivos, bem como os fatores, de ordem ética, política e social a influir nas decisões a serem tomadas.
O racionalismo objetivo do Estado, segundo Dallari ( 2001, p.172-173), se confirmado como futurível do Estado, implicará em formas autoritárias de governo, em que os processos de apuração da vontade serão mais técnicos, com a inevitável consequência de aumento da autoridade de quem, como órgão do Estado, fizer a aplicação desses processos.
A apuração da vontade popular por processos técnicos significa, efetivamente, que o critério para a tomada de decisão será eminentemente técnico, aqui colocado como antítese do critério político. Pode-se ainda dizer, com maior ênfase, que os critérios, por serem técnicos, pertencem à alçada dos profissionais com competência técnica, aos quais caberá defini-los.
Ao se definirem os critérios, estar-se-á, na realidade, definindo-se que decisão adotar, e os inaptos tecnicamente – nesse rol se incluirá, certamente, o povo – não terão competência e legitimidade para se opor. Competência técnica e legitimidade andarão de mãos dadas. Ao povo, diante desse quadro, caberá, apenas, homologar uma decisão já tomada, sem chance de dissenso. E onde não há dissenso não há democracia (BOBBIO, 2000, p. 75,76).
Imagine-se uma assembléia popular em que a maioria dos votantes aspira por uma obra, há muita ansiada pela comunidade. Dificilmente tal pleito deixará de sucumbir ante a argumentos técnicos detalhadamente expostos, opostos à pretensão.
Tudo isso, caso a tendência realmente se concretize, pode ocorrer justamente porque se parte de uma premissa que, na melhor das hipóteses, é questionável : critérios técnicos não convivem com critérios políticos.
O termo política, segundo sua acepção clássica, advém do termo grego polis, para significar tudo o que se relaciona à cidade, à sociedade, ao que é público. Quando se fala, pois, em critério político, tem-se em mente a adoção de parâmetros que tenham como referencial os interesses dos moradores da polis, que se manifestam por seus representantes ou de forma direta.
Excluir fatores políticos para ensejar a prevalência de fatores técnicos significa, na prática, retirar do povo o direito de manifestar-se sobre suas aspirações, interesses e necessidades, e entregar a um pequeno grupo de tecnocratas o direito de dizer o que realmente é importante para a sociedade.
Esse é o risco que a tendência ao racionalismo estatal oferece. As assembléias populares, em vez de foro de ampla discussão democrática tornar-se-iam palcos em que os atores já têem a fala pré-determinada, são impedidos de improvisar e o final já foi previamente definido.
4 Inexistência do orçamento impositivo
Seja encarado como mera previsão de receitas e fixação de despesas ou como instrumento do planejamento estatal, certo é que o orçamento projeta o futuro, estabelece direcionamentos, mas não impõe medidas. Na melhor das hipóteses, impõe abstenções, na medida em que veda despesas além daquelas previstas nas dotações orçamentárias ou além dos saldos que tais dotações possuem.
A inserção, contudo, de determinadas previsões no orçamento, não implica, em desfavor do governante, a obrigação de realizá-las, senão apenas, caso intente pô-las em prática, a de observar os parâmetros e limites contidos na lei orçamentária.
Mesmo eventuais despesas que integram a lei orçamentária anual ou outros instrumentos normativos de natureza orçamentária, cuja execução é compulsória por força do que estabelece normas constitucionais ou infraconstitucionais, terão essa compulsoriedade como decorrência destas normas e não do fato de que constam na lei orçamentária. Assim se dá, v.g., com despesas relativas à educação e saúde.
Essas circunstâncias ocorrem justamente porque o nosso ordenamento jurídico-constitucional não se compadece do chamado orçamento impositivo, a saber, da lei orçamentária do tipo que não apenas limita a ação do governante, mas também impõe a este a sua execução.
A discussão em torno da conveniência do orçamento impositivo há que passar, necessariamente, por uma reflexão em torno da questão da independência dos Poderes e das funções típicas conferidas a cada um, com especial ênfase nos Poderes Executivo e Legislativo.
Ao se considerar o fato de que a função administrativa pertence ao Poder Executivo, cabendo a este, segundo o juízo de conveniência e oportunidade de seus titulares, observados os princípios informadores da Administração Pública, exercê-la e executar as políticas governamentais, admitir-se que as previsões orçamentárias, sobretudo quanto às obras, serviços, atividades, empreendimentos e investimentos a realizar, vinculam completamente a ação do referido Poder, significaria considerável afronta ao princípio da separação de poderes, cláusula inabolível da Constituição federal brasileira.
Se assim se pudesse admitir, a ação governativa do Poder Executivo seria inteiramente controlada pelo Poder Legislativo, que definiria e imporia àquele não apenas os limites monetários das despesas públicas, mas as despesas em si, determinando o que seria empregado e em que valores.
Ao Chefe do Poder Executivo, pelo caráter impositivo desse orçamento, não tocaria qualquer autonomia para geri-lo ou executá-lo. Faltando autonomia, falta independência. Se não há independência, nem mesmo se pode falar que haja Poder. O que se chamada de Poder Executivo seria, na verdade, uma mera junta governativa, subordinada ao Poder Legislativo, a exemplo do chamado sistema diretorial, em que o poder de Estado se concentra no Parlamento (MALUF, 1995, p. 237).
O orçamento impositivo, portanto, nos moldes acima descritos, não se coaduna com o princípio da separação de Poderes, circunstância que obsta, na ordem jurídica brasileira, a sua implantação.
Desse modo, a não impositividade do orçamento público, mesmo se concebido como orçamento programa, pode servir de entrave à efetividade democrática da participação popular em sua elaboração, na medida em que as dotações nele consignadas não possuirão o condão de obrigar a sua execução.
5 Falta de educação para a democracia
Bobbio (2000, p. 29-52) ao abordar a questão do futuro da democracia, traz reflexões sobre o estado atual e contradições dos regimes democráticos. Reconhece que a onicracia, como governo de todos, é um ideal limite, mas que a democracia apresenta promessas não cumpridas, ou transformações, a saber :os sujeitos políticos mais relevantes na democracia deixaram de ser os indivíduos e passaram a ser sempre mais os grupos, grandes organizações, associações, sindicatos e partidos; o surgimento do mandato vinculado, em que o representante deve perseguir os interesses particulares do representado e não os interesses da nação; a persistência do poder oligárquico; a incapacidade de ocupar todos os espaços onde se exerce poder na tomada de decisões vinculatórias para o todo social; a não eliminação do poder invisível; e a não realização da educação para a cidadania.
Esta última " promessa não cumprida" pela democracia, pelas repercussões dela decorrentes, pode vir a significar, também, um entrave para a gestão orçamentária participativa, na medida em que o povo não instruído, não educado e não preparado para os embates democráticos e para a efetiva participação nas coisas da polis, pode vir a abster-se de tal participação, ou, caso participe, tornar-se alvo fácil para aqueles que deturpam a vontade popular.
É interessante notar que a Constituição Federal, em seu art. 205, ao tratar da questão da educação, diz que ela será promovida e incentivada visando ao preparo para a cidadania, sendo esta um dos fundamentos da República.
Quando se alude à educação para a cidadania, o termo educação não é tomado, certamente, apenas no sentido de educação formal, mas se tem em mente todo e qualquer processo educativo voltado à formação do caráter cívico de cada pessoa. Nesse mister, a participação direta do Estado revela-se imprescindível.
A utilização maciça dos meios de comunicação, a adoção de metodologias de ensino que privilegiem a formação sócio-crítica e a criação de diferentes foros de discussão política são medidas que o Estado, em todos os níveis de poder, para a fiel consecução do que estabelece a Constituição, deve vir a promover ou incentivar, com vistas à educação para a cidadania.
Da falta de um processo educacional nesse sentido pode resultar um baixo nível de participação popular no processo de elaboração das leis orçamentárias. Baixo no que se refere à quantidade de participantes e baixo quanto à efetiva capacidade de se atinar para os problemas coletivos.
Há que se trabalhar, portanto, em primeiro lugar, a questão motivacional. Habituados a uma forma de poder verticalizada e descendente, é natural que o povo desacredite, num primeiro momento, da questão da participação popular. Uma postura cética quanto à efetividade desse novo modelo de gestão é plenamente justificável numa sociedade em que a democracia é – ou foi - apenas formal, em que o cidadão sempre esteve alijado de toda e qualquer forma de discussão e decisão.
A crença na importância e na efetividade da participação popular deve ser trabalhada na consciência coletiva, a partir da educação formal, mas, sobretudo, na educação informal, vale dizer, aquela que se processa fora dos muros das escolas.
É pertinente assinalar que a Constituição Federal brasileira, ao tratar, em seu art. 221, da questão da programação das emissoras de rádio e televisão, estabelece como princípio que a deve informar a preferência a finalidades educativas e informativas.
Se conjugarmos esse comando constitucional com a norma do retro referido art. 205 – que prevê a educação para a cidadania – e levarmos em conta o princípio democrático, revelado na afirmação categórica do parágrafo único do art. 1º - todo o poder emana do povo - evidencia-se a obrigação de o Estado garantir que os meios de comunicação social, especialmente rádio e televisão, sejam instrumentos para que o povo atinja um grau de maturidade política tal que lhe possibilite uma efetiva participação nas discussões e decisões relativas a assuntos que interessam à coletividade.
É bem sabido que a motivação sofre o influxo de fatores externos. E pode-se dizer que não bastará a adoção de um certo modelo educacional ou a massificação de informações sobre a participação popular para que se alcance um nível razoável de envolvimento do povo em questões como a orçamentária pública. Outra questão que estará a incidir de modo decisivo na motivação e conscientização será a efetiva execução dos programas que se fizeram inserir no instrumento normativo orçamentário por força da gestão democrática.
A partir do momento em que a coletividade assiste à fiel execução daquilo que decidiu inserir no orçamento, crescerá a confiança na efetividade desse sistema. Em crescendo a confiança, tende a crescer o nível de participação popular.
Faltando a educação para a cidadania, tendo como resultado o despreparo para a própria democracia de que fala Bobbio, outro risco que se corre é a possibilidade de deturpação da vontade popular.
Campos (1966, p. 42,43), em obra escrita há quase quatro décadas, chamava a atenção para a ação das oligarquias que, utilizando-se dos meios de comunicação, manipulam a vontade do povo, mantendo-o na ignorância e no erro. Diz o referido autor :
Para assegurar o conformismo do povo e mantê-lo submisso, a oligarquia utiliza-se de instrumentos de divulgação. É um processo que se desenvolve a todo instante, sem qualquer interrupção. Jornais, rádios, televisões, cinemas, agências telegráficas internacionais – tudo está articulado em função de um plano determinado, que tem por objetivo manter o povo em permanente estado de engano.
A gestão orçamentária participativa, em face do que estabelece o Estatuto da Cidade, torna-se obrigatória em cada um dos Municípios brasileiros. A falta de uma cultura de participação e a existência de inúmeras oligarquias que em muitos desses Municípios sempre se serviram do poder para a obtenção de vantagens pessoais ou corporativas, podem levar à circunstância de que a gestão orçamentária seja democrática apenas sob o ponto de vista formal, mas, na prática, oligárquica.
Ao povo, nessas localidades, dar-se-ia a ilusão de estar participando e decidindo, mas nada mais estaria a fazer do que referendar decisões que foram objeto de conchavos de gabinete.
É evidente que tal fraude torna-se tão mais difícil quanto mais educado for o povo para a cidadania, para a democracia. Quanto maior a conscientização e a maturidade políticas, menos risco haverá de que tais expedientes ocorram. Em ocorrendo o contrário, entretanto, a participação popular é posta em xeque.
6 Considerações finais
A participação popular na elaboração e também na execução do orçamento público é um dos pontos vitais da chamada democracia participativa. Instaura-se, com as assembléias populares para a elaboração dos instrumentos normativos orçamentários – lei orçamentária anual, lei de diretrizes orçamentárias e plano plurianual – um foro em que se possibilita ao povo o exercício direito do poder que, pelo menos de modo formal, lhe é atribuído no regime democrático.
A efetividade dessa participação, contudo, pode sofrer a influência negativa, para não dizer o entrave, decorrente de fatores que se podem vir a detectar no processo e que podem reduzir em eficácia e importância essa participação.
Alguns desses fatores são mesmo de ordem legal, como a vinculação de algumas receitas a determinadas despesas, diminuindo o espaço de discussão sobre a conformação orçamentária, e a inexistência de orçamento impositivo. Mas há também fatores de ordem política e social, como a tendência ao racionalismo estatal e a falta de educação para a democracia.
Caberá ao Estado e ao próprio povo a busca de soluções que visem a superar esses empecilhos, para que a gestão orçamentária seja participativa de fato e democrática não apenas sob o ponto de vista formal, mas de modo real e efetivo.
Referências
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 7.ed. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo : Paz e Terra, 2000.
CAMPOS, Arruda. Fundamentos cristãos da democracia. São Paulo : Fulgor, 1966.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. A democracia no limiar do século XXI. São Paulo : Saraiva, 2001.
MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 23.ed. rev. e atual. São Paulo : Saraiva, 1995.
MARINHO, Josaphat. Problemas contemporâneos do orçamento público. In Direito do estado : novos rumos. Tomo 1. Direito constitucional. São Paulo : Max Limonad, 2.001.
SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 13.ed. São Paulo : Malheiros, 1997.