INTRODUÇÃO
O objeto do presente trabalho gravita em torno de saber se o Estado, por meio da Fazenda Pública, pode ser responsabilizado por dano decorrente da violação do dever de segredo de justiça no exercício da função jurisdicional. Trata-se de situações nas quais o Estado, através de seus agentes, torna público algo que, por imposição legal ou decisão judicial, deveria permanecer reservado, em razão de relacionar-se exclusivamente à esfera privativa dos envolvidos, bem como não concernir ao interesse público. E, em caso afirmativo, qual seria o tipo de responsabilização, se objetiva ou subjetiva.
A resposta a essa celeuma perpassa pela análise do regime jurídico atual de responsabilização estatal, cristalizado na Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) de 1988, especialmente pelo seu art. 37, §6º, e reforçado pelo art. 43, do Código Civil Brasileiro (CCB) de 2002. Imprescindível, igualmente, investigar o que consiste o dever de segredo de justiça e de que forma pode ocorrer seu malferimento pelo Estado e/ou seus agentes.
Antes, porém, impõe debruçar-se sobre as notas características do fato jurídico ensejador da responsabilização civil, isto é, os elementos da responsabilidade civil.
DESENVOLVIMENTO
Breve análise dos elementos da responsabilização
A vida em sociedade pressupõe a coexistência harmônica entre seus integrantes, de sorte que cada indivíduo deve atuar com vistas a não prejudicar outrem. Não à toa, o jurista romano Ulpiano elencava a máxima do neninem laedere (não ofender ninguém) como um dos três preceitos fundamentais do direito.
Trata-se verdadeiramente do primeiro e precípuo dever jurídico dos cidadãos que vivem em sociedade, que, uma vez violado, enseja um dever jurídico sucessivo de reparar o dano causado. Dito de outro modo, todo aquele que causar dano a outrem fica obrigado a repará-lo.
Nesse diapasão, como bem sustenta Cavalieri Filho (2010, p. 5), “não há responsabilidade, em qualquer modalidade, sem violação de dever jurídico preexistente, uma vez que responsabilidade pressupõe o descumprimento de uma obrigação.”
Tem-se, então, o primeiro elemento da responsabilização, seja na seara cível, seja na seara do Direito Administrativo: a violação de um dever jurídico. Esse dever jurídico pode ser particularizado, tal como o dever de manter determinados autos/informações sob o selo do segredo de justiça, ou pode consistir no dever geral de não causar dano a outrem.
Indigitado elemento, geralmente, manifesta-se por uma conduta comissiva ou omissiva, ação ou inação do agente causador do agravo, que, no Direito Administrativo, convencionou-se chamar de fato administrativo.
O segundo elemento da responsabilização é qualificador do primeiro, dizendo respeito à subjetividade do agente, isto é, se agiu de forma dolosa ou culposa. Para fins de responsabilização, nem sempre é necessário aferir-se o elemento subjetivo do causador do dano. Há, pois, de se perquirir se o legislador optou por responsabilizar o agente causador do dano de forma subjetiva, quando se faz mister a aferição da sua culpa lato sensu, ou se decidiu responsabilizá-lo de forma objetiva, prescindindo da apuração de culpa ou dolo.
A regra costumava ser a responsabilização subjetiva, pois a responsabilidade objetiva sempre deflui de lei, como exceção à regra (art. 927, par. único, in initio, do CCB). Porém, tudo indica que, atualmente, a maioria esmagadora dos casos são de responsabilização objetiva. É o que se verifica na responsabilidade pelo desempenho de atividade de risco, inserida no art. 927, par. único, in fine, do CCB; na responsabilidade por fato de terceiro, albergada no art. 932, do CCB; na responsabilidade do dono do animal, prevista no art. 936, do CCB; na responsabilidade pelo fato do produto ou serviço, insculpida nos art. 12 e 14, do Código de Defesa do Consumidor (CDC) e, por último, na própria responsabilidade do Estado, com disciplina constitucional no art. 37, §6º, a ser abordado de forma mais detida adiante.
O dano é o terceiro desses elementos. É nota determinante para caracterização da responsabilidade do sujeito. Da mesma forma que inexiste responsabilidade sem violação de dever jurídico, não há responsabilidade sem a existência de dano. Em apertada síntese, a responsabilidade pressupõe o dano, inexistindo na sua ausência.
Disso conclui-se que nem toda violação de dever jurídico ensejará obrigação de indenizar, fazendo-se mister a existência de dano para sua configuração.
Ignorando-se a dificuldade inerente a toda tentativa de conceituação, pode-se dizer que o termo dano representa, grosso modo, lesão, agravo ou prejuízo sofrido por alguém.
Isso dito, o último dos elementos da responsabilização é o nexo etiológico – também denominado de nexo de causalidade ou nexo causal, elo conector entre a violação do dever jurídico pelo agente ofensor e o dano experimentado pela vítima. Trata-se da verificação da relação de causa-efeito entre a conduta de um e o agravo de outro.
A constatação da indigitada relação causal pode ser feita em diferentes níveis, seja de forma bastante ampla e abrangente, defendendo-se que todo e qualquer fato que tenha minimamente influído para o resultado final possa ser reputado como elemento caracterizador de responsabilidade, como fazem os adeptos da Teoria da Equivalência das Condições (conditio sine qua non); seja de forma mais restrita, a entender que tão somente aqueles fatos que causarem direta e imediatamente o dano, possam ensejar a responsabilidade do ofensor, conforme advogam os prosélito da Teoria do Dano direito e imediato. A propósito, parece ter sido essa a teoria contemplada pelo nosso ordenamento jurídico, consoante se infere da inteligência do art. 403, do Código Civil Brasileiro.
Gize-se, alfim, que a responsabilidade exsurgirá quando houver a presença simultânea desses elementos, ressalvados o caso de responsabilidade objetiva, hipótese em que haverá dispensa de verificação do elemento culpa lato sensu.
Regime jurídico da responsabilização do Estado: presente e passado.
Os regimes de responsabilização não se divergem bastante entre si, gozando da mesma estrutura matriz: (i) violação de dever jurídico (conduta), (ii) culpa ou dolo a depender do caso, (iii) dano e (iv) nexo causal entre o dano e a conduta do agente.
Sem embargo disso, as peculiaridades de cada ramo do direito exigem a existência de diferentes regimes de responsabilização, adaptados as suas idiossincrasias, a saber: a responsabilidade civil, responsabilidade civil do Estado, responsabilidade civil do fornecedor de produto ou serviço em relação de consumo, responsabilidade criminal, dentre outras.
O regime jurídico de responsabilização do Estado está previsto constitucionalmente no art. 37, §6º, da Constituição da República Federativa do Brasil, que tem a seguinte redação:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Referido dispositivo consagra o ápice de um gradual processo evolutivo das formas de responsabilidade do Estado, composto primeiramente pela Teoria da irresponsabilidade Estatal, em seguida pela Teoria da responsabilidade com culpa, depois pela Teoria da Culpa Anônima ou Faute du service, para finalmente culminar com a adoção da Teoria do Risco, inaugurada no ordenamento jurídico pátrio com a Constituição de 1946 e consagrada na novel Constituição Cidadã de 1988.
Nesse espectro, a responsabilidade civil do Estado primeiro navegou em águas que não admitiam qualquer forma de responsabilização do Estado, “pois sendo ele próprio o Direito, jamais praticaria injustiças” (CAHALI, 2012, p. 19). Evidentemente, citada teoria encontrou residência nos Estados Absolutistas.
No próximo estágio evolutivo, passou-se a admitir a responsabilidade em virtude de danos provocados por alguns atos estatais, aqueles denominados de atos de gestão, preservando-se, inobstante isso, a irresponsabilidade do Soberano (rei, monarca, déspota, etc.), que editavam atos de impérios, espécie de atos incapaz de ensejar qualquer tipo de responsabilização. Com efeito
passou- se a admitir a responsabilidade civil quando decorrente de atos de gestão e a afastá-la nos prejuízos resultantes de atos de império. Distinguia-se a pessoa do Rei (insuscetível de errar – the king can do no wrong), que praticaria os atos de império, da pessoa do Estado, que praticaria atos de gestão através de seus prepostos (DI PIETRO, 2011, p. 645).
Valioso destacar que, sob essa perspectiva, a responsabilidade não prescindia da demonstração de culpa do agente causador do dano, no caso, do funcionário do Estado.
Na etapa evolutiva seguinte, conhecida como Teoria da Culpa Anônima, a abordagem da responsabilidade civil do Estado começa dar passos largos em direção a responsabilização objetiva desse. Sob a ótica da citada teoria, o Estado será responsável quando se verificar a
[...] a falha, a não prestação, a deficiência do serviço, o seu não funcionamento, ou o mau, o atraso, o precário funcionamento. Responde o Estado porque lhe incumbia desempenhar com eficiência a função. Como não se organizou, ou não se prestou para cumprir a contento a atividade que lhe cumpria, deixou de se revelar atento, diligente, incorrendo em uma conduta culposa (RIZZARDO, 2007, p. 360).
Sendo assim, “não se indaga a culpa do agente administrativo, mas apenas a falta objetiva do serviço em si”, conforme leciona Stocco (2004, p. 958).
Finalmente, com a Constituição de 1946, mais precisamente em seu artigo 194[1], restou contemplada a Teoria do risco administrativo, que responsabiliza objetivamente o Estado pelos danos que seus prepostos causarem a terceiros. Inaugurada com aludida Constituição, a teoria restou consagrada pela atual Constituição de 1988 e corroborada pelo o art. 43, do novo Código Civil, que assenta serem as pessoas jurídicas de direito público interno civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Nesse cenário, explica Cavalieri Filho (2010, p. 243) que
[...] toda lesão sofrida pelo particular deve ser ressarcida, independentemente de culpa do agente público que a causou. O que se tem que verificar é, apenas, a relação de causalidade entre a ação administrativa e o dano sofrido pelo administrado
Sobre a teoria do risco, valioso, ainda, trazer à baila sua subteoria do risco integral, que obrigaria o Estado a indenizar seus administrados inclusive em casos onde inexistir nexo de causalidade entre uma ação ou inação do Ente e o dano experimentado pelo particular.
Há quem diga que o próximo patamar evolutivo da responsabilização estatal seria o risco integral. Com essa assertiva, porém, não se pode concordar, porquanto acredita-se que a adoção dessa modalidade de responsabilização inviabilizaria a atividade do Estado, que seria levado à bancarrota, à insolvência, se tivesse obrigação de indenizar praticamente todo dano sofrido pelos seus cidadãos.
De outro lado, questão de relevante interesse é saber se, por força da atual Constituição, o Estado responde objetivamente pelos danos causado pelos seus agentes tanto nos casos de uma conduta positiva/comissiva desses, quanto nas hipóteses que o dano derivar de omissão/inação deles.
O tema é tormentoso e não existe consenso entre seus estudiosos, entretanto, as distintas opiniões podem ser delineadas da seguinte maneira, a saber, (i) aqueles que propugnam que o Estado responde subjetivamente nos casos de omissão; (ii) aqueles que advogam a tese de que o Estado responderá objetivamente em todo e qualquer caso de omissão e (iii), por derradeiro, aqueles que defendem a necessidade de distinção entre as omissões estatais, podendo elas serem emolduradas em dois grupos: omissões específica e genérica.
Nesse sentido, aponta a lição de Sergio Cavalieri Filho
Haverá omissão específica quando o Estado, por omissão sua, crie a situação propícia para ocorrência do evento em situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo. Assim, por exemplo, se o motorista embriagado atropela e mata pedestre que estava na beira da estrada, a Administração (entidade de trânsito) não poderá ser responsabilizada pelo fato de estar esse motorista ao volante sem condições. Isso seria responsabilizar a Administração por omissão genérica. Mas se esse motorista, momentos antes, passou por uma patrulha rodoviária, teve o veículo parado, mas os policiais, por alguma razão, deixaram-no prosseguir viagem, aí já haverá omissão específica que se erige em causa adequada do não impedimento do resultado. Nesse segundo caso haverá a responsabilidade objetiva do Estado. (CAVALIERI FILHO, 2010, p. 252).
A modesta opinião desse escriba alinha-se àquela última apresentada, por reputar ser ela a que melhor se coaduna com o sistema constitucional vigente.
Primeiro porque o Constituinte de 1988 não diferenciou a responsabilização do Estado por atos comissivos ou omissivos, restringiu-se em dizer que o Estado responderá pelos danos que seus agentes causarem a terceiros (art. 37, §6º, CRFB). Não há, pois, qualquer ressalva no texto constitucional de modo a imputar a responsabilidade objetiva do Estado somente nos casos em que seus prepostos concorrer positivamente para ocorrência do dano. Quisesse o Constituinte diferenciar as duas situações, teria ele expressamente feito.
Segundo porque admitir a responsabilização do Estado objetivamente em todo caso de omissão seria admitir a teoria do risco integral, responsabilizando-o em situação nas quais há patente inexistência de causalidade entre a omissão do Estado e o dano sofrido pelo administrado, como seria o caso de obrigar o Estado indenizar aquele que fora vítima de roubo, por suposta omissão no dever de garantir segurança aos seus cidadãos. Como dito, a adoção de tal teoria inviabilizaria a atividade administrativa, contrariando toda o sistema constitucional vigente.
Portanto, a diferenciação entre omissão genérica e específica, conquanto inexistente na legislação, afigura-se como imposição hermenêutica inexorável com o fito de atribuir máxima efetividade ao mandamento constitucional que instaurou a responsabilização objetiva do Estado pelos danos causados por seus agentes. Trata-se, outrossim, de conferir a correta exegese à norma albergada no art. 36, §7º, da CRFB, por meio de interpretação sistemática e teleológica.
Dever de segredo de justiça: o que é, como pode ser violado pelos agentes estatais e de que forma o Estado responde por sua violação.
Num verdadeiro Estado Democrático de Direito, a regra é que os processos judiciais sejam públicos, podendo a lei excepcionalmente limitar referida publicidade às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, se tal medida for necessária à preservação do direito à intimidade dos envolvidos e não houver prejuízo ao interesse público à informação, bem como nas hipóteses em que o interesse social a exigir. Nesse sentido, dispõem os art. 5, LX, e art. 93, IX, da Constituição da República Federativa do Brasil[2].
Em tempo, vale lembrar que não há interesse público à informação de fatos concernentes exclusivamente à intimidade e vida privada dos cidadãos comuns, podendo havê-lo quando se tratar de pessoa pública, razão pela qual os Processos que versem sobre casamento, filiação, separação dos cônjuges, conversão desta em divórcio, alimentos e guarda de menores devem tramitar sob o selo do segredo da justiça, por força do art. 155, II, do Código de Processo Civil.
A publicidade dos atos processuais é exigência democrática, cujo fim precípuo é a facilitação do acesso às decisões judiciais a fim de se permitir seu controle pelas partes e pela própria população. Afigura-se, pois, direito fundamental dos cidadãos.
Com efeito, o segredo de justiça é medida de carácter excepcional, imposta por motivo de relevante interesse público ou proteção à esfera privativa dos cidadãos envolvidos em determinado processo. À vista disso, pode-se concluir que o segredo de justiça, quando cabível, é direito do cidadão e dever do Estado.
Há casos, porém, que referido dever é violado pelo Estado que acaba, de uma forma ou de outra, franqueando ao público o acesso a informações que deveriam permanecer reservadas. São duas as formas que esse malferimento pode ocorrer, a saber: (i) por omissão, situação na qual é determinado que um processo seja colocado sob o pálio do segredo de justiça e, por alguma razão, o serventuário da justiça não o faz, deixando as informações daquele processo descortinadas ao público; ou (ii) quando o Estado, por meio de seus agentes, ignorando o dever de segredo de justiça, desvela informações sigilosas, levando-as ao conhecimento do público, geralmente da imprensa. É o que ocorre quando a autoridade policial divulga à imprensa o conteúdo de conversas interceptadas ou informações de inquéritos policiais sigilosos.
Em ambos os casos, quando acompanhada de dano à vítima da exposição indevida, o Estado deverá responder pelas consequências de sua conduta, seja ela omissiva, seja ela comissiva.
Essa conclusão, como se nota, é clara: o Estado deve ser responsabilizado. O que não é claro, entretanto, é a forma pela qual o ente responderá na primeira hipótese, quando o dano derivar de sua omissão em colocar as informações sob segredo de justiça. E nesse ponto reside a controvérsia.
Ora, é pacífico o entendimento de que o Estado responderá objetivamente pelos danos que seus agentes causarem positivamente (ação) a terceiros. Por outra banda, não há consenso nos casos em que a causação do dano se deu por omissão do Estado. Não obstante esse dissenso, esse articulista perfilha-se à corrente que advoga ser necessário haver distinção entre omissão específica e genérica, sendo o Estado responsabilizado subjetivamente nessa e objetivamente naquela.
Nessa perspectiva, inexorável concluir que em casos quejandos o Estado responderá, igualmente, de forma objetiva pelos danos causados, porquanto eventual dano derivará de patente omissão específica estatal, que descumpriu dever específico de velar pelo segredo de justiça.
Em vista disso, há de se reconhecer que se da violação do dever de segredo de justiça por agentes estatais o particular vier a experimentar dano, o Estado responderá objetivamente por ele.
CONCLUSÃO
Por todo o exposto, conclui-se que:
- Não há responsabilidade civil sem violação de dever jurídico, bem como não há obrigação de indenizar sem dano.
- A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 consagrou a responsabilização objetiva do Estado em seu art. 37, § 6º.
- Não há consenso doutrinário acerca de como deverá o Estado responder nos casos em que sua omissão acarretar dano ao particular, se objetiva ou subjetivamente.
- Em que pese as diferentes correntes doutrinárias, aquela que reputa ser necessária a distinção entre omissão específica e genérica deve prevalecer, por ser a que melhor se coaduna com o sistema constitucional vigente.
- A regra em um Estado Democrático de Direito é que o processo e seus atos sejam públicos, admitindo-se a restrição à publicidade se exigirem o interesse público e a intimidade e vida privada dos envolvidos.
- O Estado tem dever de segredo nas situações em que a publicidade dos atos processuais é restrita às partes e/ou seus advogados.
- Por fim, se houver descumprimento desse dever de segredo, seja por uma ação estatal, seja por uma inação, o Estado deverá responder objetivamente pelos danos causados àquele que foi vítima de exposição indevida.
Referências
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______. Casa Civil. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>. Acesso em 20 mar. 2014.
______. Casa Civil. Constituição da República Federativa do Brasil De 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 20 mar. 2014.
______. Casa Civil. Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm>. Acesso em 20 mar. 2014.
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do estado. 4. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2013.
CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de responsabilidade civil. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
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RIZZARDO, Arnaldo. Responsabilidade civil. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007.
STOCO, Rui. Tratado de responsabilidade civil. 6. ed. rev. atual.e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
Notas
[1] Art 194 - As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único - Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes.
[2]Art. 5º, LX, CRFB - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
Art. 93, IX, CRFB - todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)