Todos os países da Europa Ocidental, exceto Reino Unido, Portugal e Bélgica, adotam ou já adotaram em algum momento um Imposto sobre a Riqueza, todavia, com diferenças significativas entre eles, principalmente, na maneira de aplicá-lo.[i]
Ainda, alguns países da América do Sul, também têm longa tradição nessa espécie de tributação, como a Argentina (desde 1972), a Colômbia (desde 1935) e o Uruguai (desde 1991).[ii]
Até 2012, contudo, oito países conservam em suas legislações esse tipo de imposto na Europa, eis a relação: Holanda, França, Suíça, Noruega, Islândia, Luxemburgo, Hungria e Espanha.[iii]
Em contrapartida, sete países aboliram esse respectivo imposto, sendo eles: Áustria (1994), Itália (1995), Dinamarca (1997), Alemanha (1997), Finlândia (2006), Suécia (2007) e Grécia (2009).[iv] Dessa forma, nas palavras de Leon Frejda Szklarowsky, ipsis litteris:
O Imposto sobre grandes Fortunas (IGF), espécie de imposto sobre o patrimônio, tem-se desenvolvido, através dos tempos, sob os mais diversos nomes. Imposto sobre a terra, de tempos imemoriais, desde a época bíblica, passando pelo Egito, Grécia e Roma.[v]
No Brasil, o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) ainda não foi instituído, apesar da Carta Magna se referir acerca desse tipo de tributo. Assim, o texto constitucional desde então é extremamente sucinto sobre ele, in verbis:
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
[...];
VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
[...].[vi]
A proposta de criar esse imposto foi, primeiramente, levada à Assembleia Nacional Constituinte (ANC) pelo então Deputado Federal pelo estado da Paraíba, Antonio Marques da Silva Mariz, conforme fica claro na justificação de motivos do Projeto de Lei Complementar nº 208/1989, de sua autoria, ipsis litteris:
O imposto sobre as grandes fortunas teve origem em emenda de nossa autoria na Assembléia Nacional Constituinte, apresentada já na Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças (Em. nº 500824-7). Rejeitada nessa ocasião, a reapresentamos à Comissão de Sistematização, onde, finalmente, obteve aprovação, provocando grande reação negativa nos meios conservadores do País.
[...].
Na medida, porém, em que se desenvolvia o debate sobre a iniciativa, crescia o apoio à criação do novo imposto. Na votação do projeto de constituição no 1º turno, ampliara-se a sua sustentação em plenário, para, finalmente, no 2º turno, na deliberação definitiva, consagrar-se quase por unanimidade.[vii]
Mariz também explica o porquê do acréscimo do expletivo “Grande” para adjetivar o tributo no texto Constitucional, in verbis:
Ao propor a criação do imposto, denominando-o das "grandes fortunas", o que se pretendeu foi fixar desde logo seus limites conceituais. Impedir que se transformasse, pela regulamentação legal, em tributo sobre as pequenas fortunas ou sobre os pequenos patrimônios líquidos.
Evitar que tivesse o mesmo destino e sofresse as mesmas distorções do imposto de renda, incidente hoje mais sobre salários e honorários do trabalho autônomo, do que sobre os ganhos e rendimentos do capital.[viii]
Ressalta-se que, após a vigência da Constituição de 1988, o primeiro Projeto apresentado (23 de junho de 1989) ao Congresso Nacional é de autoria de Fernando Henrique Cardoso (Senador à época).[ix]
Esse PLS (Projeto de Lei do Senado nº 162/1989) foi aprovado pelo Senado Federal e enviado à Câmara dos Deputados sendo apensado em diversos outros Projetos, tramitando atualmente sob a rubrica PLP nº 202/1989.[x]
Desde então diferentes propostas legislativas surgiram para delinear e instituir o IGF, mas nenhuma prosperou até o momento.
A menção no inciso VII, do artigo 153, da CRFB/1988, de que o IGF seria instituído “nos termos de lei complementar”, trouxe a discussão da amplitude de tal ressalva.
Essa questão foi enfrentada em mais de um julgado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em especial na ADI nº 789/1994, de relatoria do Ministro Celso de Mello, em que ele menciona abertamente que:
“Só cabe lei complementar, no sistema de direito positivo brasileiro, quando formalmente reclamada a sua edição por norma constitucional explícita”.[xi] Isto é, quando nada for dito pela Lei Maior a via de opção é a lei ordinária.
Observa Andrei Pitten Velloso ao comentar o texto constitucional sobre o IGF que: “a constituição alude à instituição ‘nos termos de lei complementar’ e não ‘mediante lei complementar’”.[xii] Dessa forma, há a possibilidade de que esse imposto seja delineado por lei complementar, mas estabelecido por lei ordinária.
Agora, para constituir o IGF pela via ordinária, seria preciso que uma Emenda Constitucional alterasse o conteúdo do inciso VII, do artigo 153, da CRFB/1988, como já foi tentado com a PEC nº 41, de 30 de abril de 2003, cujas possibilidades foram extirpadas por emendas em seu texto.[xiii]
Outra dificuldade apontada pelos estudiosos, diz respeito ao valor do que pode ser considerado como sendo uma “grande fortuna” no Brasil ou qual o melhor critério para se aferir tal importância. Essa questão é apontada por Walter Alexandre Bussamara, ipsis litteris:
Outro ponto, por sua vez e, por fim, que nos parece também questionável, diz respeito à parametrização do que venha a ser definido, no mundo fenomênico (em que vivemos), como sendo, de fato, uma “grande fortuna”, [...].
Com efeito, o termo “fortuna”, por si só, já nos traz a ideia de “riqueza”. Por sua vez, uma “grande fortuna” nos faria pensar em algo além do mero conceito daquela. E, ao que nos parece, o aguardado imposto sobre grandes fortunas não se subsume ao aludido significado de fortuna tal qual a sua abstração, ao menos semântica, nos provoca.[xiv]
Em linha de raciocínio análoga Ives Gandra da Silva Martins expõe seu entendimento, afirmando que:
O tributo é de difícil cobrança e configuração, mas, no Brasil, pelo próprio texto constitucional, o “imposto sobre grandes fortunas” não pode incidir nem sobre os ricos (“riqueza” é menos que “fortuna”), nem sobre os milionários (“fortuna” é menos que “grande fortuna”). Apenas sobre os bilionários - ou seja, os detentores de fortunas grandes - que na economia brasileira são muitos poucos.[xv]
Curiosamente um dos Projetos de Lei, mais precisamente o PLP nº 130/2012, adotou como limiar de grande fortuna uma medida relativa ao limite de isenção do Imposto de Renda (IR), que seria 8000 vezes o limite de isenção do IR.[xvi]
Apesar das tentativas em regulamentar o IGF, há autores que criticam a possibilidade de sua existência, como é o caso expresso de Ives Gandra. Esse autor alude que os outros países que adotaram tal imposto são os maiores exemplos de que o mesmo não deve existir no ordenamento jurídico brasileiro, pela possibilidade de desestimular a aquisição de patrimônio, ipsis litteris:
As vantagens do tributo são duvidosas: a de que promoveria a distribuição de riquezas é atalhada pelo fato de que poucos países que o adotaram e terminaram por abandoná-lo ou reduzi-lo a sua expressão nenhuma; a de que desencorajaria a acumulação de renda, induzindo a aplicação de riqueza na produção, que seria isenta de tributo, leva a ferir o princípio da igualdade, possibilitando que os grandes empresários estivessem a salvo da imposição; a de que aumentaria a arrecadação do Estado não leva em conta a possibilidade de acelerar o processo inflacionário por excesso de demanda.[xvii]
Segundo o autor supramencionado, a regularização do imposto dará grande margem à desconcentração do patrimônio, fazendo com que as pessoas comecem a investir suas rendas em aplicações, deixando de adquirir bens para que não sejam tributados. Em suas palavras:
Segundo relatório do Banco Central, em 2004 havia 13.404 pessoas físicas e jurídicas com investimentos fora do país, num total de 152.214 bilhões de dólares (1.589 jurídicas e 11.815 físicas). Tomando esses dados como atuais, se tais pessoas físicas mudarem sua residência para outros países, deixarão de ser contribuintes no Brasil, embora possam visitar o país sempre que desejarem. Se assim agirem, uma vez que já possuem recursos no exterior, estarão fora da incidência desse eventual novo tributo. Se o tributo incidir sobre o patrimônio dos grandes empresários brasileiros, que têm suas instalações em território nacional, todo ano terão que descapitalizar suas empresas para o pagamento da exação. Vamos imaginar um grande empresário que tenha uma empresa de 1 bilhão de reais. Se o tributo for de 1%, terá que retirar 10 milhões de reais líquidos, todo ano, de suas empresas, para pagar o tributo, o que os levará a perder espaço para empresários estrangeiros, cujos titulares não são contribuintes no Brasil. Se o cidadão for aplicador no mercado financeiro, o governo será obrigado a aumentar os juros para manter os investimentos no país, a fim de compensar o tributo que incidirá sobre os mesmos. De outra forma, haverá fuga de recursos do mercado. Já os investidores estrangeiros, nada terão que pagar, pois são contribuintes no exterior.[xviii]
Seguindo com as posições desfavoráveis à criação desse imposto, Rodrigo Chinini Mojica apresenta sua opinião acreditando que uma referida regularização afrontaria a estrutura tributária. Nos dizeres do jurista:
[…] nota-se que o legislador constituinte, ao menos no que tange ao imposto sobre grandes fortunas, abandonou as diretrizes de todo o sistema constitucional-tributário brasileiro, que, com assento no princípio da legalidade, da isonomia e da segurança, é de natureza rígida e exaustiva.
Por essa razão, não se pode conceber a criação de um imposto sobre grandes fortunas sem se admitir que tal tributo, por falha do próprio Constituinte, acabará por afrontar toda a estrutura tributária nacional, não sendo descabido afirmar, ainda, que, seja qual for o critério adotado para fins de fixação da base de cálculo do IGF, tal eleição certamente ocasionará a violação ao direito de propriedade, ao princípio do não-confisco e ao princípio da isonomia. Isso porque muito contribuintes economicamente incapazes para efeitos desta tributação poderão ter que dispor de seu patrimônio para atender aquilo que o legislador resolver rotular de “grande fortuna”, ao passo que muitos outros – estes sim capazes de arcar com o IGF – poderão ficar livres desta exação por uma simples questão de política legislativa.
Assim sendo, entendemos que a eventual criação formal do IGF não se adequa ao molde rígido e exaustivo do sistema constitucional-tributário pátrio, sendo de constitucionalidade duvidosa e, por isso, plenamente questionável.[xix]
Entretanto, apesar das críticas frente a regulamentação do IGF, há quem defenda a sua delineação. Sérgio Ricardo Ferreira Mota afirma que tal regulamentação trará um novo instrumento de justiça tributária:
[…] repete-se a defesa no sentido de que o Imposto sobre Grandes Fortunas pode vir a constituir instrumento de alcance da justiça tributária no Brasil, uma vez que permitiria, em tese, não só uma justa distribuição da carga tributária entre os contribuintes, mas também, maior distribuição de renda e riqueza nacionais, o que permitiria, também, em tese, a redução das enormes desigualdades sociais verificadas no país e, por consequência, a pobreza de grande parte da população.[xx]
Henry Tilbury citado por Olavo Nery Corsatto, também ressalta que o IGF é, por natureza, o melhor instrumento de efetivação de controle administrativo, in verbis:
A redistribuição da riqueza seria outro efeito benéfico do IGF, que funcionaria também como instrumento de controle da administração tributária, mediante o cruzamento de dados com base nas declarações da renda auferida, dos bens para o IR ou o IGF e das parcelas do patrimônio consideradas para tributações específicas. Haveria, assim, menor possibilidade de evasão de diversos tributos.[xxi]
Hugo de Brito Machado menciona que o IGF ainda não foi regularizado por questões meramente de ordem política, in verbis:
Há quem aponte dificuldades técnicas para a tributação das grandes fortunas. Seriam problemáticas a identificação e a avaliação dos bens. O argumento é inconsistente. Os bens que integram as grandes fortunas são os mesmos cuja transmissão de propriedade é tributada. Se a título oneroso, pelo Município. Se a título gratuito, ou em virtude de sucessão por causa da morte, pelo Estado. E ninguém sustentou a inviabilidade do imposto de transmissão causa mortis e doação, de que trata o art. 155, I, nem do imposto de transmissão inter vivos,de que trata o art. 156, II, da CF.
O verdadeiro motivo da não instituição do imposto sobre as grandes fortunas é de ordem política. Os titulares de grandes fortunas, se não estão investidos de poder, possuem inegável influência sobre os que exercem.[xxii]
Dessa forma, vê-se que a implantação desse imposto no ordenamento jurídico pátrio, isso se vier a ocorrer, ainda causará grande controvérsia entre os estudiosos jurídicos. Uma vez que a argumentação e fundamentação de ambos os lados (favoráveis e contrários) são bem assentados.
Obviamente, há que se concordar que o IGF ainda não vigora por “prejudicar” a classe mais poderosa do Brasil. E, nesse sentido, a tese da questão de ordem política torna-se bem consubstanciada, já que, evidentemente, aqueles que detêm o comando desse país não vão querer criar um mecanismo que “delapide” os seus patrimônios.
Ainda, mesmo se for promulgada uma lei complementar para instituir esse imposto, será necessário delinear cuidadosamente o termo “grande fortuna” existente no inciso VII, artigo 153, da Lei Maior.
Pois, essa definição (valor monetário) deve vir pautada no entendimento de evitar-se que qualquer riqueza acumulada seja taxada indevidamente e de maneira arbitraria, o que desatenderia completamente a ideia de justiça social pregada como uma das finalidades inerentes desse imposto.
Assim, talvez seja imprescindível um grande debate nacional para fixarem um denominador comum que não fira os princípios constitucionais e atenda adequadamente todos os anseios e finalidades de sua criação, se este vier realmente a ser regulamentado como determina expressamente, desde 1988, a Carta Magna.
Referências:
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BUSSAMARA, Walter Alexandre. Alcance de imposto sobre fortunas é incógnita. Publicado em: 30 ago. 2010. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2010-ago-30/alcance-imposto-grandes-fortunas-incognita-projeto>. Acesso em: 02 out. 2014.
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CARVALHO, Pedro Humberto Bruno de. As discussões sobre a regulamentação do Imposto sobre Grandes Fortunas: a situação no Brasil e a experiência internacional. Nota Técnica–IPEA. Publicado em: out. 2011. Disponível em <http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/nota_tecnica/111230_notatecnicadinte7.pdf>. Acesso em: 29 set. 2014.
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MOJICA, Rodrigo Chinini. IGF acabará por afrontar toda a estrutura tributária. Publicado em: 07 jan. 2012. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2012-jan-07/imposto-grandes-forturas-acabara-afrontar-toda-estrutura-tributaria>. Acesso em: 02 out. 2014.
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TILBURY, Henry. In: CORSATTO, Olavo Nery. Imposto sobre grandes fortunas. Publicado em: abr./jun. 2000. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/581/r146-06.pdf?sequence=4>. Acesso em: 02 out. 2014.
VELLOSO, Andrei Pitten. Constituição tributária interpretada. São Paulo: Atlas, 2007.
Notas:
[i] CARVALHO, Pedro Humberto Bruno de. As discussões sobre a regulamentação do Imposto sobre Grandes Fortunas: a situação no Brasil e a experiência internacional. Nota Técnica–IPEA. Publicado em: out. 2011. Disponível em <http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/nota_tecnica/111230_notatecnicadinte7.pdf>. Acesso em: 29 set. 2014, p. 07.
[ii] CARVALHO. Idem, 2011, p. 07.
[iii] CARVALHO. Ibidem, 2011, p. 15.
[iv] CARVALHO. Op. Cit., 2011, p. 15.
[v] SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Imposto sobre grandes fortunas. Revista de Direito Tributário, nº 49, São Paulo: jul./set. 1989, p. 51.
[vi] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 05 de outubro de 1988. Brasília. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 30 set. 2014.
[vii] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei Complementar nº 208. 11 de dezembro de 1989. Brasília. Disponível em: <http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD12DEZ1989.pdf#page=102>. Acesso em: 1º out. 2014, p. 102.
[viii] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Idem, 2014, p. 102.
[ix] SENADO FEDERAL. PLS - Projeto de Lei do Senado nº 162/1989. 23 de junho de 1989. Brasília. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=1487>. Acesso em: 1º out. 2014.
[x] SENADO FEDERAL. Idem, 2014.
[xi] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade. 26 de maio de 1994. Brasília. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266534>. Acesso em: 1º out. 2014.
[xii] VELLOSO, Andrei Pitten. Constituição Tributária Interpretada. São Paulo: Atlas, 2007, p. 228.
[xiii] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda à Constituição nº 41. 30 de abril de 2003. Brasília. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=129816&filename=Tramitacao-PEC+41/2003>. Acesso em: 1º out. 2014.
[xiv] BUSSAMARA, Walter Alexandre. Alcance de imposto sobre fortunas é incógnita. Publicado em: 30 ago. 2010. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2010-ago-30/alcance-imposto-grandes-fortunas-incognita-projeto>. Acesso em: 02 out. 2014.
[xv] MARTINS, Ives Gandra da Silva. O imposto sobre grandes fortunas. Jus Navigandi, Teresina, ano 13, nº 1697, 23 fev. 2008. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/10977>. Acesso em: 02 out. 2014.
[xvi] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei nº 130. 27 de fevereiro de 2012. Brasília. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=963421&filename=PLP+130/2012>. Acesso em: 1º out. 2014, p. 01.
[xvii] MARTINS. Idem, 2014.
[xviii] MARTINS. Ibidem, 2014.
[xix] MOJICA, Rodrigo Chinini. IGF acabará por afrontar toda a estrutura tributária. Publicado em: 07 jan. 2012. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2012-jan-07/imposto-grandes-forturas-acabara-afrontar-toda-estrutura-tributaria>. Acesso em: 02 out. 2014.
[xx] MOTA, Sérgio Ricardo Ferreira. Imposto sobre Grandes Fortunas no Brasil: Origens, especulações e arquétipo constitucional. São Paulo: MP Editora, 2010, p. 164-165.
[xxi] TILBURY, Henry. In: CORSATTO, Olavo Nery. Imposto sobre grandes fortunas. Publicado em: abr./jun. 2000. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/581/r146-06.pdf?sequence=4>. Acesso em: 02 out. 2014, p. 13.
[xxii] MACHADO Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 32 ed. Rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2011, p. 352-353.