MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO
O mandado de segurança coletivo está previsto no artigo 5º, inciso LXX, da Lei Maior. Entretanto, o dispositivo constitucional não indica os pressupostos da medida, o que faz a doutrina entender que são os mesmos previstos para o mandado de segurança individual (inciso LXIX do mesmo artigo), a saber: ato de autoridade, ilegalidade ou abuso de poder e lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo. Assim, mandado de segurança é o gênero que comporta duas espécies: o individual e o coletivo.
A Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009, disciplina o mandado de segurança individual e coletivo. Esta lei introduziu um dispositivo definindo os interesses que podem ser protegidos com esse remédio constitucional, abrangendo os coletivos e os individuais homogêneos. Lembrando que os primeiros são aqueles cuja titularidade pertence a um grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica; e os segundos são os decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.
Pode ser impetrado, nos termos da Constituição Federal, por partido político com representação no Congresso Nacional ou organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
Nota-se, do texto constitucional, que os partidos políticos podem agir na defesa de interesses que extrapolam aos dos seus membros ou associados, o que não ocorre com as demais entidades citadas acima, que só podem agir “em defesa dos interesses de seus membros ou associados”.
Entretanto, o artigo 21 da Lei nº 12.016 entra em conflito com essa interpretação literal do dispositivo constitucional, pois de acordo com essa lei o mandado de segurança coletivo impetrado por partido político somente pode proteger os “interesses legítimos relativos a seus integrantes” e as “finalidades partidárias”, excluindo assim a possibilidade de defender interesses da coletividade. Di Pietro (2011, p. 803), diante deste conflito, se posiciona por uma interpretação do artigo 21 de forma a não colidir com o artigo 5º, LXX, da Constituição, sob pena de inconstitucionalidade.
O mandado de segurança difere da ação popular por tutelar direito subjetivo, líquido e certo, que, embora de expressão coletiva, possui titularidade definida. O direito tutelado é das pessoas cujos interesses o autor da ação, na qualidade de substituto processual, pretende defender.
Assim, nas hipóteses de ação popular, ação civil pública e mandado de segurança coletivo, o que se protege são os interesses públicos (interesses metaindividuais), que abrangem o interesse geral, que atinge toda a sociedade, o interesse difuso, afeto a um grupo de pessoas caracterizadas pela indeterminação e indivisibilidade, e os interesses coletivos, pertinentes a um grupo de pessoas determinadas ou determináveis.
A proteção do patrimônio público (considerado em sentido amplo, para abranger o econômico, o turístico, o estético e o paisagístico), que pode ser do interesse geral ou de um grupo apenas, se faz por meio da ação popular ou da ação civil pública (distinguíveis, como visto, pela legitimidade ativa e passiva). A proteção do interesse coletivo, pertinente a uma coletividade determinada é feita por meio do mandado de segurança coletivo.
OUTRAS MEDIDAS DE CONTROLE SOCIAL
Além das ações discutidas nas seções antecedentes, a Constituição Federal dispõe sobre outras ferramentas que podem ser utilizadas como instrumento de controle social. Vejamos:
O artigo 5º, XXXIV, “a”, da Constituição Federal assegura a todos, independentemente do pagamento de taxas, o “direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder”. Trata-se de um importante instrumento de participação política e fiscalização da gestão pública, encaminhado à autoridade competente para responder à demanda. O cidadão poderá utilizar desse direito para obter, independente de assistência advocatícia, informações sobre questões públicas não sigilosas.
Já o artigo 74, §2º, da Carta da República estatui que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. Aqui, o cidadão acionará um órgão competente, o Tribunal de Contas da União, para apreciar e julgar administrativamente irregularidades praticadas pelo agente público na utilização de recursos federais. Apesar de não estar previsto neste dispositivo, a Controladoria-Geral da União também recebe denúncias sobre irregularidade ou ação de mau uso do dinheiro público (recursos públicos federais).
Temos ainda o artigo 37, §3º, do Texto Magno, inserido pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, dispondo que a lei deve disciplinar as formas de participação do cidadão na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
- As reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao cidadão e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
- O acesso dos cidadãos a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, respeitadas as limitações impostas pela própria Constituição, nos incisos X e XXXIII do seu art. 5º;
- A disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na Administração Pública.
Ainda não houve a promulgação de tal lei que regularia essa participação do cidadão na Administração, mas este seria um importante instrumento de controle social. Di Pietro (2011, p. 736) menciona inclusive a importância da criação de um Código de Defesa do Usuário do Serviço Público, com instrumentos de atuação semelhantes ao que o Procon desempenha em relação às atividades privadas em geral.
Outra forma de exercício do controle social prevista na legislação brasileira são os conselhos de políticas públicas. Os conselhos podem ser classificados conforme as funções que exercem, a saber:
- Fiscalizadora, referindo-se ao acompanhamento e controle dos atos praticados pelos governantes;
- Mobilizadora, com a função de estimular a participação popular na gestão pública e contribuir para a formulação e disseminação de estratégias de informação para a sociedade sobre as políticas públicas;
- Deliberativa, referindo-se à sua prerrogativa de decidir sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência;
- Consultiva, relacionando-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que lhe são correlatos.
Assim, tais Conselhos dão ao cidadão, como membro ou como acompanhante dos trabalhos, a possibilidade de exercer o controle social. Mas o indivíduo pode exercer esse controle de forma isolada, independente da atuação dos Conselhos, verificando a execução de obras, os gastos realizados, a compatibilidade dos valores lançados com os de mercado etc. Caso o cidadão verifique alguma irregularidade nos atos do gestor público, ou que este não está agindo de forma a melhor atender o interesse público, deverá socorrer-se de uma das ferramentas de controle social já discutidas ou, ainda, oferecer denúncia ao Tribunal de Contas ou a Controladoria-Geral da União.
CONCLUSÃO
A Constituição de 1988, através dos dispositivos estudados, representou um significativo avanço no sentido da democratização da Administração Pública no Brasil, introduzindo mecanismos que permitem o controle social e estimulam a transparência.
Hoje, com a legislação sobre transparência administrativa e ferramentas de controle social, podemos dizer que o Brasil possui um aparato legal capaz de combater a corrupção e a improbidade administrativa. Porém, falta uma mobilização da sociedade no sentido de tornar eficaz o controle social. As mudanças são lentas, e dependem de um esforço conjunto dos brasileiros no sentido de tutelar o patrimônio público e retirar da Administração Pública os agentes ímprobos e descomprometidos com a boa gestão dos recursos nacionais.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 17. ed. rev. São Paulo: Método, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
__________. Participação popular na Administração Pública. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, Malheiros, v. 1, p. 127-139, 1993.
FONSECA, Francisco; GUEDES, Alvaro Martim. Controle social da administração pública: cenário, avanços e dilemas no Brasil. 1. ed. São Paulo: Cultura Acadêmica, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
PESTANA, Márcio. Direito administrativo brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
TÁCITO, Caio. Direito Administrativo Participativo. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, Malheiros, v. 15, p. 24-28, 1996.