RESUMO: O presente trabalho visa abordar a questão das infrações administrativas ambientais federais destinadas a tutelar especificamente as unidades de conservação no Brasil. Para tanto, far-se-á um breve introito, explicando os pontos básicos do estudo. Em seguida, passar-se-á a um exame das áreas protegidas denominadas de unidades de conservação, não sem antes elaborar uma singela contextualização histórica. Feito isto, serão expostas noções básicas acerca do direito administrativo sancionador ambiental, como conceitos, institutos e relação com outros ramos da ciência jurídica, entre outros aspectos considerados relevantes. Fechando o desenvolvimento do tema, analisar-se-ão, à luz das disposições do Decreto n. 6.514/2008, as infrações administrativas cometidas exclusivamente em unidades de conservação. Por derradeiro, seguir-se-ão as considerações finais, articulando as conclusões que se podem extrair do texto.
PALAVRAS-CHAVE: Meio ambiente. Infrações administrativas. Unidades de conservação.
SUMÁRIO: Introdução. 1 Unidades de conservação. 1.1 Aspectos históricos. 1.2 Regime jurídico das unidades de conservação no Brasil. 2 Direito administrativo sancionador ambiental. 2.1 Direito administrativo sancionador. 2.2 Direito administrativo sancionador e meio ambiente. 3 Infrações administrativas ambientais federais cometidas exclusivamente em unidades de conservação. 3.1 Noções gerais. 3.2 Infrações em espécie. Considerações finais. Referências.
INTRODUÇÃO
Desde tempos imemoriais, a humanidade vem se preocupando em proteger determinados espaços geográficos em decorrência de sua importância para sua qualidade vida.
Essa proteção, no entanto, vem sendo objeto de notável evolução, passando de mera reserva de bens materiais à manutenção da biodiversidade no planeta. Isso se torna bem perceptível quando nos deparamos com o modelo protetivo das chamadas unidades de conservação previstas no direito brasileiro.
Por outro lado, não menos antiga é a necessidade de se imporem sanções às condutas desviantes dos padrões socialmente estabelecidos. Neste aspecto também é perceptível uma evolução, havendo atualmente mecanismos jurídicos vários para tal desiderato. Entre eles está o direito administrativo sancionador, que, em sua vertente ambiental, tem uma das suas mais significativas manifestações.
É sobre a relação desses dois institutos jurídicos – as unidades de conservação e o direito administrativo sancionador – que este trabalho pretende se debruçar.
Tentar-se-á fazer uma interlocução entre alguns dos principais teóricos do direito administrativo, do direito processual e do direito ambiental brasileiros, para explicar a atual necessidade de se tutelarem, por meio do direito administrativo sancionador, as unidades de conservação. Procurar-se-á, também, identificar como se dá essa tutela, analisando cada uma das infrações administrativas cometidas exclusivamente em unidades de conservação, previstas no Decreto n. 6.514/2008.
1 UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
1.1 Aspectos históricos
A preocupação em proteger algumas áreas remonta às origens da humanidade. Segundo Luiz Renato Vallejo (2002, p. 56),
As necessidades de uso imediato e futuro dos recursos envolvendo animais, água pura, plantas medicinais e outras matérias-primas, justificavam a manutenção desses sítios, além de se constituírem em espaços de preservação de mitos e ocorrências históricas.
Ante o crescimento populacional verificado no período mais recente da Antiguidade e mesmo na Idade Média, as classes dominantes protegiam áreas para seu uso exclusivo, mas o objetivo primordial continuava sendo salvaguardar recursos faunísticos e florestais para uso imediato ou futuro (VALLEJO, 2002).
Com a Revolução Industrial, a proliferação de fábricas, juntamente com a ampliação descomunal da necessidade de matéria-prima para a produção de bens de consumo, culminou na ampliação da degradação do meio ambiente urbano e natural. Acentuou-se, desse modo, a necessidade de proteção de determinadas áreas, tanto para fins ecológicos quanto para recreação ao ar livre (MILANO, 2000, apud VALLEJO, 2002).
No final do Século XIX começam a surgir os parques nacionais, áreas protegidas pelo Poder Público com fins predominantemente recreativos. Nesses moldes, o primeiro foi Yellowstone, criado em 1872 nos Estados Unidos da América. Adotou-se ali uma perspectiva claramente preservacionista, em que qualquer atividade intervencionista humana na área era vista de forma negativa (VALLEJO, 2002). Esse modelo foi reproduzido por vários outros países e perdura até os dias atuais, ainda que de forma mitigada.
No Brasil, diversos autores indicam como sendo a primeira área especialmente protegida o Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937 no Estado do Rio de Janeiro, muito embora outras medidas protetivas pontuais tenham sido tomadas desde a época do Brasil-Colônia (VALLEJO, 2002).
Entretanto, Daguinete Maria Chaves Brito (2010) lembra que ainda em 1896 foi criado o Horto Botânico da cidade São Paulo, objetivando explicitamente a proteção da natureza.
De todo modo, no decorrer do Século XX, a legislação brasileira cuidou de criar, por meio de vários diplomas normativos, múltiplas modalidades de áreas protegidas, como as áreas de preservação permanente, as reservas florestais legais, as terras indígenas e as unidades de conservação.
Esse tratamento legal esparso acabou criando dificuldades para a gestão desses espaços. Minorando este problema, foi promulgada em 2000 a Lei n. 9.985, que implementou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) no Brasil, dando certa uniformidade jurídica ao tema, conforme se verá em seguida. Outras áreas protegidas, contudo, não foram contempladas na referida Lei, permanecendo dispersas no aparato legislativo pátrio.
1.2 Regime jurídico das unidades de conservação no Brasil
Como se verificará no capítulo seguinte, as infrações administrativas ambientais ora estudadas estão intimamente ligadas as especificidades do regime jurídico das unidades de conservação. Mister se faz, destarte, que se teçam algumas considerações a esse respeito.
A Constituição da República Federativa do Brasil (1988) dispôs em seu art. 225, caput, que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, [...] impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. O § 1º desse mesmo dispositivo estabelece que
Art. 225 [...] § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
Nesse contexto, o art. 2º, inciso I, da referida Lei n. 9.985 (BRASIL, 2000) define unidade conservação como
[E]spaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.
Com base nos dispositivos legais acima transcritos, Édis Milaré (2013) aponta a existência de espaços territoriais especialmente protegidos em sentido estrito, que seriam as unidades de conservação, e em sentido amplo, abarcando as demais áreas protegidas. Esse raciocínio faz sentido também se analisado sob a ótica da Convenção da Diversidade Biológica (1992), que define área protegida, em seu art. 2, como “uma área definida geograficamente que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação”.
A despeito dessa celeuma conceitual, a Lei do SNUC ainda tratou de distinguir, em seu art. 7º, diferentes modalidades de unidades de conservação: as de proteção integral e as de uso sustentável. No primeiro grupo estão, segundo o art. 8º da mesma Lei, Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre. No segundo grupo, por sua vez, estão a Área de Proteção Ambiental, a Área de Relevante Interesse Ecológico, a Floresta Nacional, a Reserva Extrativista, a Reserva de Fauna, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável e a Reserva Particular do Patrimônio Natural, nos termos do art. 14 dessa Lei.
Como se depreende do teor dos §§ 1º e 2º do citado art. 7º, enquanto as unidades de proteção integral se propõem a preservar a natureza, admitindo-se apenas o uso indireto dos seus recursos naturais – com exceção dos casos previstos na própria Lei –, as unidades de uso sustentável visam à compatibilização da conservação da natureza com a exploração sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
No que se refere à criação das unidades de conservação, proclama o art. 22, caput e § 2º, da Lei n. 9.985/2000 que deve se dar por ato do Poder Público, precedido de estudos técnicos que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados. O Art. 22-A da mesma Lei permite que o Poder Público inclusive decrete, para a realização de tais estudos, limitações administrativas provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental, quando, a critério do órgão ambiental competente, houver risco de dano grave aos recursos naturais ali existentes.
A Lei do SNUC ainda estabelece, em seu art. 25, que as unidades de conservação, exceto a Área de Proteção Ambiental e a Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento, para a qual o órgão responsável pela administração da unidade estabelecerá normas específicas regulamentando a ocupação e o uso de seus recursos. Essa zona é estabelecida no entorno da unidade de conservação, evitando que ali sejam exercidas atividades que certamente lhe causarão danos.
O art. 27 da Lei n. 9.985/2000 ainda destaca a necessidade de as unidades de conservação terem um plano de manejo, abrangendo até sua zona de amortecimento. O plano deve ser elaborado pelo órgão gestor ou pelo proprietário, quando for o caso, e aprovado em portaria do órgão executor ou em resolução do conselho deliberativo, como dispõe o art 12, incisos I e II, do Decreto n. 4.340 (BRASIL, 2002), que regulamenta tal Lei.
São proibidas quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos, como deixa claro o art. 28 da Lei do SNUC.
Proibida também é a introdução nas unidades de conservação de espécies alóctones, segundo o art. 31, caput, da Lei n. 9.985/2000. É certo que tais espécies podem trazer sérios desequilíbrios ao novel ecossistema em que foram inseridas, seja pela predação ou transmissão de doenças às espécies autóctones, o que dá azo à proibição em tela.
O § 1º deste dispositivo excetua da proibição as áreas de proteção ambiental, as florestas nacionais, as reservas extrativistas e as reservas de desenvolvimento sustentável. Isto porque, nestes casos, a inserção de espécies alóctones pode fazer parte de atividades econômicas ou científicas permitidas nessas unidades, que são de uso sustentável.
O § 2º desse art. 31 também exclui da incidência proibitiva a criação de animais domésticos e o cultivo de plantas nas áreas particulares localizadas em refúgios de vida silvestre e monumentos naturais, desde que considerados compatíveis com as finalidades da unidade, segundo o respectivo plano de manejo.
Por fim, o Art. 33 da Lei n. 9.985/2000 determina que
A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais ou da exploração da imagem de unidade de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, dependerá de prévia autorização e sujeitará o explorador a pagamento, conforme disposto em regulamento.
O Decreto 4.340/2002, em seu art. 27 que o uso de imagens de unidade de conservação com finalidade comercial será cobrado conforme estabelecido em ato administrativo pelo órgão executor, verificando-se a gratuidade apenas quando a finalidade do uso for preponderantemente científica, educativa ou cultural.
2 DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AMBIENTAL
2.1 Direito administrativo sancionador
As relações sociais naturalmente dão margem à ocorrência de diversos conflitos de interesses. Fez-se premente, então, o estabelecimento de padrões de conduta, visando evitar tais conflitos. Notadamente quando esses padrões são violados, surge o múnus de aplicar punições ao violador.
Com a origem do Estado, este chama para si o poder de aplicar sanções, no intuito de, assim, garantir a manutenção da ordem social. Nasce desse modo o chamado direito público punitivo ou sancionador, tendo como ramos o direito penal e o direito administrativo sancionador (OSÓRIO, 2011). Este último, como a própria nomenclatura denuncia, cuida da aplicação das sanções administrativas.
Para compreender, portanto, o que vem a ser o direito administrativo sancionador deve-se explicar o que seria uma sanção administrativa. Fábio Medina Osório (2011, p. 100) sustenta que esta consiste
[E]m um mal ou castigo, porque tem efeitos aflitivos, com alcance geral e potencialmente pro futuro, imposto pela Administração Pública, materialmente considerada, pelo Judiciário ou por corporação de direito público, a um administrado, jurisdicionado, agente público, pessoa física ou jurídica, sujeitos ou não a especiais relações de sujeição com o Estado, como consequência de uma conduta ilegal, tipificada em norma proibitiva, com finalidade repressora ou disciplinar, no âmbito de aplicação formal do Direito Administrativo.
Como visto, para que seja aplicada uma sanção administrativa é necessária a tipificação legal da conduta reprovável. Trata-se de decorrência lógica jurídica do princípio da legalidade administrativa, previsto inclusive no art. 37, caput, da Constituição da República, impondo à Administração o poder-dever de atuar nos estritos termos permitidos a lei. Logo, se a conduta não for prevista, mesmo que genericamente, como infração administrativa pela lei – em sentido formal – não poderá subsistir a aplicação de sanção (OLIVEIRA, 2012).
Ponto também deveras relevante é o atinente à proporcionalidade. Em um Estado democrático de direito, “uma lei não deve onerar o cidadão mais intensamente do que o imprescindível para a proteção do interesse público. Assim, a intervenção de apropriada e necessária para alcançar” (GARCÍA, 1984, apud OSÓRIO, 2011, p. 191).
Quanto à atividade administrativa sancionadora do Estado, esta conduz sobretudo à supressão ou à mitigação de direitos individuais, como o direito à propriedade, à livre iniciativa profissional entre outros. Por isso, há de se primar sempre pela proporcionalidade entre a infração e sua respectiva sanção.
Outro aspecto do direito administrativo sancionador que merece destaque é a sua relação com o direito processual.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LIV, impõe que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem que seja observado o devido processo legal”. Além disso, segundo o inciso LV do mesmo art. 5º, “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Não há como negar que o direito administrativo sancionador tem, como base, sanções que atacam justamente os bens dos infratores acusados, tornando-se imprescindível, pois, a existência de um processo para que possam ser impostas. Em verdade, a própria juridicidade da sanção decorre de sua institucionalização, que se verifica quando, entre outros fatores, há um procedimento próprio para sua aplicação (OLIVEIRA, 2012).
No plano legal, cumpre dizer que é a Lei n. 9.784 (BRASIL, 1999) que regula, em linhas gerais, o processo administrativo, inclusive o sancionador, no âmbito da Administração Pública Federal.
2.2 Direito administrativo sancionador e meio ambiente
A inata dinamicidade do direito administrativo sancionador faz com que este se apresente como uma valiosa alternativa para o controle de condutas que agridem ou ameaçam o equilíbrio do meio ambiente nos dias atuais. Tanto é assim que o § 3º do art. 225 da Constituição da República menciona expressamente a possibilidade de se promover a responsabilização administrativa daqueles lesarem o meio ambiente, independentemente das eventuais repercussões penais e civis do ilícito.
Contudo, antes mesmo da promulgação da Constituição Federal, a Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981) – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente determinava em seu art. 14 que “o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental” sujeitaria os transgressores a sanções de multa simples ou diária; perda ou restrição de incentivos fiscais; perda ou suspensão de participação de linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais; e suspensão da atividade.
Posteriormente, já com inspiração constitucional, a Lei n. 9.605 (BRASIL, 1998) passou a regulamentar a matéria, considerando como infração administrativa ambiental, em seu art. 70, caput, “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”.
Já em seu art. 72, caput, a mesma norma comina as sanções a que as infrações administrativas estão sujeitas, quais sejam: advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra ou atividade; demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividades; e restritiva de direitos, sendo estas subdivididas em suspensão de registro, licença ou autorização; cancelamento de registro, licença ou autorização; perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.
Embora tenha avançado bastante em relação às sanções administrativas ambientais, a Lei n. 9.605/1998 não cuidou de definir especificamente as respectivas infrações, nem o procedimento para a imposição daquelas. Em nível federal, essa definição foi feita pelo Decreto n. 3.179 (BRASIL, 1999), hoje substituído pelo Decreto n. 6.514 (BRASIL, 2008). Em verdade, percebe-se uma tradição no Brasil em tipificar infrações ambientais por meio de normas infralegais, como se percebe pelas disposições do Decreto n. 99.274 (1990), que, regulamentando a Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981), trazia alguns tipos administrativos sancionadores ambientais.