A conciliação entre crescimento econômico e desenvolvimento sustentável ainda parece distante, todavia, é necessário compreender que é importante formular políticas públicas que visem incentivar maneiras sustentáveis de desenvolvimento.
Nesse sentido, José Afonso da Silva alude que a Constituição de 1988 é a primeira a tratar de modo expresso a questão ambiental. Dessa forma, ela é uma Carta Magna eminentemente ambientalista.[1]
A Lei Maior dispõe de um Capítulo próprio (composto pelo artigo 225) sobre questões ambientais, além de trazer em seu bojo (fora do Capítulo mencionado) outros textos relacionados à proteção ao meio ambiente, envolvendo toda a ordem dos direitos fundamentais e que sem esses, a compreensão desse capítulo tornar-se-ia claramente deficiente.[2]
Para Paulo de Bessa Antunes, esse amparo constitucional, revela-se em um notável campo para a construção de um sistema de garantias de qualidade de vida aos cidadãos e de desenvolvimento econômico que se faça com respeito ao Meio Ambiente.[3] E finaliza, ipsis litteris:
A norma constitucional ambiental é parte integrante de um complexo mais amplo e pode-se dizer, sem risco de errar, que ela faz a intersecção entre as normas de natureza econômica e aquela destinada à proteção dos direitos individuais.[4]
Segundo Cristiane Derani, “a natureza apresenta duplo sentido na percepção humana, seja como fonte da sua produção e reprodução econômica, seja como fator de bem-estar”.[5] Essa autora ainda menciona que a economia ambiental enfoca o papel da natureza como fornecedora de matéria-prima ou como receptora de materiais danosos.[6]
E que o meio ambiente deixa-se conceituar como um espaço em que se encontram os recursos naturais, até mesmo aqueles já reproduzidos (transformados) ou degenerados (poluídos), como no caso do meio ambiente humano.[7]
Após as exposições supracitadas, é interessante salientar que os artigos 170 e 225, ambos da CRFB/1988, ordenam que a intervenção do Estado na ordem econômica deve visar a busca do desenvolvimento da economia reproduzido no equilíbrio econômico, que como fim último requer um desenvolvimento sustentável.
Atualmente, a política compatível a ser adotada pauta-se em uma ordem econômica humana e ambientalmente mais justa. Nesta conjuntura, trabalha-se com a viabilidade de responder-se praticamente à questão alusiva às condições imprescindíveis pra a determinação de princípios sobre os quais se desenvolveria uma ordem econômica que se relacione com o meio ambiente e seus mais variados desdobramentos dentro do processo produtivo, como recursos, material, indústria, energia, usina nuclear, tecnologia, biotecnologia, previsão das consequências da técnica.[8]
Assim, não se deve referir isoladamente direito ambiental e direito econômico, ambas as ciências são relativas pelos assuntos que as envolvem, ainda mais quando ocorre a utilização imprópria dos recursos naturais.
Deste singelo entendimento demonstra-se a aplicação de um dos muitos instrumentos de controle estatal, principalmente dos desastres ambientais, o emprego da tributação ambiental.
A tributação pode ser considerada como uma técnica político-jurídica de uso do tributo como instrumento propulsor de condutas socioeconômicas e/ou gerador de recursos para recuperar, conservar e melhorar a qualidade do meio ambiente.[9] Cléucio Santos Nunes discorre sobre esse fato:
Por se tratar de um sistema produtivo, a atividade econômica é a razão de sua existência, como elemento material de suas características políticas e sociais. A noção de meio ambiente e os instrumentos de sua respectiva proteção, por sua vez, são forjados a partir da análise que se faz da atividade econômica. Modernamente, portanto, a concepção de meio ambiente deve ser elaborada em razão da atividade econômica. No que atina ao regime de tributação, a importância de se demarcarem as características do sistema capitalista e inevitável, porquanto foi nos regimes capitalistas que o sistema de tributação se desenvolveu de modo racional e jurídico.[10]
A preservação do meio ambiente e os ensejos da atividade tributária do Estado encontram na produção capitalista razão para existir e fonte para manter-se. Dessa forma, para o desenvolvimento da atividade econômica, o ser humano explora a natureza em larga escala para viabilizar o acúmulo de capital, conforme exige a estrutura capitalista.[11]
Esse fator dá margens à criação de estruturas burocráticas para o exercício do poder, as quais são financiadas por recursos provenientes das relações sociais de produção, quais sejam, os tributos.[12]
Assim, o sistema jurídico brasileiro é dotado de vários conjuntos de dispositivos voltados à questão tributária. Esses mecanismos legais visam à arrecadação de fundos para manutenção Estatal.
Ressalta-se, ainda, mesmo que o objetivo seja a arrecadação, atualmente o entendimento se volta mais para os meios de incentivo do uso dos tributos. Heron José de Santana destaca essa realidade, in verbis:
a) contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE) cobrada sobre as atividades de importação e comercialização de petróleo e de seus derivados, gás natural seus derivados e álcool combustível com parte destinados a financiamento de projetos ambientais relacionados com indústria de petróleo e do gás (CF, § 4°, II, b, do art. 177 c/c o art. 149 e Lei Federal 10.336/ 2001;
b) taxas municipais de esgoto, incidente sobre o consumo de água, com receita vinculada ao financiamento de estações de tratamento;
c) taxas municipais de lixo, cobradas com contraprestação de serviços de coleta domiciliar postos à disposição da população;
d) taxas municipais de utilização sonora, cobradas com contrapartida ao poder de polícia exercido no controle da emissão sonora em estabelecimentos particulares e comerciais;
e) taxas municipais de esgoto industrial, cobradas sobre o lançamento de resíduos poluentes, com receita vinculada a recuperação das estações de tratamento;
j) taxas florestais, destinadas a fundos de reposição florestal, cobrada dos usuários de acordo com o volume de uso de recursos florestais;
g) taxas de visitação, como a instituída e cobrada pelo Estado de Pernambuco para o Distrito Estadual de Fernando de Noronha aos visitantes do arquipélago, com receita vinculada ao recolhimento de lixo e a realização de obras de infra-estrutura, ou como a que e cobrada pelo IBAMA aos visitantes ao Parque Nacional de Fernando de Noronha.[13]
Santana expõe que a classificação dos tributos em fiscais e extrafiscais, parte do pressuposto de que os tributos podem ter um sentido impositivo, quando atribui os custos de defesa ambiental ao poluidor (finalidade com fins arrecadatórios).[14]
Ou seletivo, quando gradua a tributação objetivando condicionar a escolha do agente econômico para uma finalidade desejada pelo Estado (extrafiscalidade com o fim ordinatório ou regulatório da atividade econômica).[15]
Em relação ao ICMS, é reconhecidamente um tributo com função predominantemente fiscal. Sendo uma fonte de receita bastante expressiva para os Estados e Distrito Federal. Entretanto, esse imposto também tem sido empregado com função extrafiscal.[16]
A Lei Complementar nº 87/1996 dá a responsabilidade as Assembleias Legislativas, através de lei estadual, de aprovarem a aplicação e destinação dos recursos derivados do referido imposto.[17]
Portanto, a Lei Maior, em seu parágrafo único, do inciso IV, do artigo 158, determina que 75% do ICMS arrecadado continue com o Estado para sua manutenção e investimentos e 25% sejam repassados aos municípios como repartição das receitas tributárias, que podem ser distribuídos segundo critérios estabelecidos em Lei Estadual.[18]
Assim, o ICMS ecológico é uma estratégia possível de ser aplicada dentro da organização tributária nacional. Este consiste na introdução de critérios de conservação no rateio da parte correspondente desse tributo que deve ser repassado aos Municípios (25%).[19]
A Lei Maior de 1988 estabeleceu que esse imposto poderá ser seletivo em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços (inciso III, § 2º, artigo 155), facultando assim, o seu uso com função também extrafiscal.[20]
Nesse sentido, o ICMS como forma de intervenção estatal no domínio econômico alude-se aos níveis estaduais e municipais da Federação, fazendo referência ao caráter da extrafiscalidade na ordem tributária, isto é, vem adaptar-se a algumas atividades de acordo com o escopo Estatal por meio do ICMS Ecológico.
Dessa maneira, da busca de alternativas para o financiamento público das administrações municipais, nas quais existem significativas restrições ao uso do solo para o desenvolvimento das atividades econômicas clássicas que geralmente provocassem na desestruturação dos ecossistemas, originou-se o ICMS Ecológico, trazendo resultados surpreendentes capazes de conferir nova feição a todas as políticas ambientais nacionais.[21]
Heron Santana salienta que a denominação “ICMS ecológico” é incorreta, pois, segundo o autor, não se trata propriamente de um tributo, mas de participação direta de um ente federativo nas receitas tributárias de outro.
E corrobora afirmando que essa “participação” é matéria atinente ao direito financeiro, que tem por escopo a atividade do Estado objetivando à obtenção de receitas e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas.[22]
Na prática o ICMS Ecológico versa sobre a definição de critérios ambientais para o repasse dos recursos previstos no mencionado dispositivo constitucional que, em verdade, dá autonomia aos Estados-membros para, por meio de lei específica, deliberar critérios de rateio de até um quarto (25%) dos mesmos aos Municípios.[23]
Pois, na verdade, a enorme carga tributária que recai sobre a população brasileira impede que se cogite a criação de novos impostos ou se aumente a alíquota dos já existentes.[24]
Portanto, redistribuir o imposto existente de modo adequado, punindo quem danifica ou incentivando quem protege a natureza, é um proceder estatal que tem se transformado em um admirável modelo.[25] Nesse mesmo entendimento, Tupiassu alude que:
[...], em vez de tributar a poluição, vislumbra-se a possibilidade de premiar ou subsidiar as iniciativas despoluentes, a utilização de tecnologias “limpas” ou de recursos naturais alternativos, formando uma consciência de conservação ambiental nos responsáveis pela produção e na própria população em geral.[26]
Portanto, segundo Senise Zeola e ratificando o entendimento de Santana, “na realidade, o ICMS Ecológico não se trata de um novo tributo, apenas introduz um novo conceito de redistribuição”.[27]
Também, conforme Scaff e Tupiassu, a concretização do ICMS Ecológico não exige complexas alterações legislativas. O que evita longas discussões no Congresso Nacional, já que a sua implementação normalmente depende tão-somente de lei estadual. Uma vez que os princípios basilares da repartição financeira já estão presentes na CRFB/1988 e na maioria das Constituições Estaduais.[28]
Além do mais, de acordo com Lise Vieira da Costa Tupiassu, o ônus operacional é mínimo. Normalmente, para a realização do cadastro das unidades de conservação e quantificação dos itens elencados pela legislação, a própria estrutura administrativa já existente poderá ser empregada.[29] Nas palavras de Tupiassu, ipsis litteris:
[...] caberá aos Tribunais de Contas [...] - utilizando-se dos inúmeros meios de pressão e controle que lhe são legalmente disponibilizados – o acompanhamento e fiscalização dos repasses financeiros, da utilização dos valores recebidos e da busca pelo seu incremento, bem como o exame da veracidade das informações prestadas, que basearam a distribuição.[30]
O objetivo desse novo sistema de aplicação dos tributos é obter um meio ambiente equilibrado como elemento da própria dignidade da pessoa humana, direito fundamental dos cidadãos, preocupação global da sociedade moderna, o qual deve essencialmente ser levado em consideração na acepção dos desígnios das políticas econômico-fiscais, cuja compatibilidade prática se mostra indiscutível na realidade nacional, através da análise do ICMS Ecológico.[31]
Todavia, há os que criticam essa iniciativa estatal. Pois, segundo Tupiassu, grandes correntes ambientalistas condenam a concessão de ajudas financeiras para que as empresas desenvolvam tecnologias menos danosas ao meio ambiente, visto que isso leva ao entendimento de que os poluidores são “donos” do meio e o Estado necessita “comprar” o direito de propriedade que têm para que não o destruam.[32]
A autora finaliza descrevendo que essa corrente comenta sobre a possibilidade de desvio de finalidade e dificuldade de controle da política de incentivos fiscais por parte dos agentes políticos, além de trabalhosa escolha técnica dos critérios a serem subsidiados e do aumento da complexidade do sistema fiscal causado por tais práticas.[33]
Historicamente, em 1991, a Assembleia Legislativa do Paraná aprovou a primeira Lei (nº 9.491/1990) do ICMS Ecológico no Brasil, determinando que de acordo com o tipo e o tamanho das áreas protegidas de cada município parte do recurso seria destinado com o objetivo de conservação. Ressalta-se que, até mesmo a Constituição Estadual do Paraná (parágrafo único, do artigo 132) há menção a essa espécie de imposto.[34]
Após, outras unidades federativas também adotaram essa espécie de ICMS. Como exemplo, São Paulo, através da Lei Estadual nº 8.510/1993. Rondônia instituiu o referido instituto jurídico, por meio da Lei nº 147/1996.[35]
Amapá aprovou o seu ICMS Ecológico por meio da Lei Estadual nº 322, de 23 de dezembro de 1996. O Rio Grande do Sul, em 1997, com a Lei nº 11.038. Mato Grosso do Sul instituiu o ICMS Ecológico em 1994, ficando a Norma em latência até 2000, quando foi regulamentada pela Lei Estadual nº 2.193.[36]
Mato Grosso, a criação se deu através da Emenda Constitucional nº 15, de 30 de novembro de 1999, dando nova redação aos incisos I e II, do Parágrafo Único, do artigo 157, da Constituição Estadual. Em Pernambuco o denominado ICMS Socioambiental foi aprovado pela Lei Estadual nº 11.899, de 21 dezembro de 2000.[37]
Em Goiás a Lei nº 90/2011, trata sobre o seu ICMS Ecológico, regulamentando o disposto no inciso III, do § 1º, do artigo 107, da Constituição Estadual, acrescido pela Emenda Constitucional nº 40, de 30 de maio de 2007.[38]
No Ceará a Lei Estadual nº 12.612, de 07 de agosto de 1996, fixou esse tipo de ICMS.[39] No Pará o chamado ICMS Verde é regulamentado pelo Decreto nº 775/2013, além da Portaria nº 1.562/2013, da Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SEMA).[40] Tocantins, através da Lei nº 1.323, de 04 de abril de 2002, prevê o ICMS Ecológico. Em Minas Gerais, desde 1996, com a Lei nº 12.040/1995. Ainda, de maneira sucinta, há o ICMS Ecológico ou ICMS Verde nos Estados do Acre, Paraíba, Piauí e Rio de Janeiro.[41]
Dessa forma, o direito tributário ambiental pode ser perfeitamente um meio de auxílio na defesa ao ambiente, cabendo a ele não apenas meios de proteção como também de prevenção. Ainda, a preservação ambiental será, em um futuro próximo e sem sobra de dúvidas, a responsável pela riqueza dos municípios.
E, por último, o ICMS Ecológico, Verde ou Socioambiental é um instrumento normativo que possui o objetivo de introduzir mecanismos de estímulos tributários, com o escopo de tutelar o meio ambiente e, também, a qualidade de vida da população, o que garante a esta “criação Estatal”, uma verdadeira natureza louvável.
Referencias:
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ZEOLA, Senise Freire Chacha. ICMS: Instrumento de proteção e conservação do Meio Ambiente. Revista de Direito Ambiental, nº 30. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, v. 8.
Notas:
[1] SILVA, José Afonso da. Direito constitucional ambiental. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 46.
[2] SILVA. Idem, 2010, p. 47.
[3] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2010, p. 63.
[4] ANTUNES. Idem, 2010, p. 63.
[5] DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 50.
[6] DERANI. Idem, 2008, p. 51.
[7] DERANI. Ibidem, 2008, p. 51.
[8] DERANI. Op. Cit., 2008, p. 130.
[9] CARVALHO, Valbério Nobre de; RIBAS, Lídia Maria L. R. O tributo como instrumento de tutela do meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, nº 54. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 189, v. 14.
[10] NUNES, Cléucio Santos. Direito Tributário e Meio Ambiente. São Paulo: Dialética, 2005, p. 69.
[11] NUNES. Idem, 2005, p. 73.
[12] NUNES. Ibidem, 2005, p. 73.
[13] SANTANA, Heron José de. Meio ambiente e reforma tributária: justiça fiscal e extrafiscal dos tributos ambientais. Revista de Direito Ambiental, nº 30. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 20, v. 8.
[14] SANTANA. Idem, 2003, p. 22.
[15] SANTANA. Ibidem, 2003, p. 22.
[16] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 382.
[17] MENDES, Samya Nara. Aspectos da tributação ambiental - imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) ecológico. Publicado em: 13 ago. 2009. Disponível em: <http://www.jurisway.org.br/monografias/monografia.asp?id_dh=2078>. Acesso em: 10 out. 2014.
[18] MENDES. Idem, 2009.
[19] MENDES. Ibidem, 2009.
[20] MACHADO. Idem, 2010, p. 382.
[21] SCAFF, Fernando Facury; TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. Tributação e políticas públicas: o ICMS ecológico. Revista de Direito Ambiental, nº 33. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan./mar. 2005, p. 108, v. 9.
[22] SANTANA. Op. Cit., 2003, p. 23.
[23] SEBASTIÃO, Simone Martins. Tributo Ambiental: Extrafiscalidade e função promocional do direito. Curitiba: Juruá Editora, 2011, p. 294.
[24] ZEOLA, Senise Freire Chacha. ICMS: Instrumento de proteção e conservação do Meio Ambiente. Revista de Direito Ambiental, nº 30. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 182, v. 8.
[25] ZEOLA. Idem, 2003, p. 182.
[26] TUPIASSU, Lise Vieira da Costa. O direito ambiental e seus princípios informativos. Revista de Direito Ambiental, nº 30. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 154, v. 8.
[27] ZEOLA. Ibidem, 2003, p. 183.
[28] SCAFF; TUPIASSU. Idem, 2005, p. 109.
[29] TUPIASSU. Idem, 2003, p. 198.
[30] TUPIASSU. Ibidem, 2003, p. 198.
[31] SCAFF; TUPIASSU. Ibidem, 2005, p. 118.
[32] TUPIASSU. Op. Cit., 2003, p. 155.
[33] TUPIASSU. Op. Cit., 2003, p. 156.
[34] MENDES. Op. Cit., 2009.
[35] MENDES. Op. Cit., 2009.
[36] MENDES. Op. Cit., 2009.
[37] MENDES. Op. Cit., 2009.
[38] ICMS ECOLÓGICO. Legislação. Disponível em: <http://icmsecologico.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=53&Itemid=60#ce>. Acesso em: 10 out. 2014.
[39] ICMS ECOLÓGICO. Idem, 2014.
[40] ICMS ECOLÓGICO. Pará. Disponível em: <http://www.icmsecologico.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=95&Itemid=77>. Acesso em: 10 out. 2014.
[41] MENDES. Op. Cit., 2009.