SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Início do Tratamento Ambiental no MERCOSUL 3. O Subgrupo de Trabalho Nº 6 (SGT Nº6) 3.1 O Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção Sobre Meio Ambiente. 3.2 O Acordo Quadro Sobre Meio Ambiente do MERCOSUL – Acordo de Florianópolis. 4. Conclusão 5. Referências Bibliográficas.
RESUMO: É de extrema importância o tratamento da questão ambiental nos últimos anos devido ao desenvolvimento econômico desenfreado. Assim no MERCOSUL ocorreram muitas tentativas de institucionalização de uma política ambiental conjunta, através da harmonização das legislações locais, desde o projeto de um Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção do Meio Ambiente, que não foi aprovado, até a adoção do atual Acordo Quadro Sobre Meio Ambiente do MERCOSUL. Exigindo, portanto, um estudo aprofundado das diferentes etapas deste projeto.
RESUMEN: Es de extrema importancia el tratamiento de la cuestión ambiental en los últimos años debido al desarrollo económico desreglado. Así en el MERCOSUR ocurrieron muchas tentativas de institucionalización de una política ambiental ligada, a través de la armonización de las legislaciónes locales, desde el proyecto de un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción del Medio Ambiente, que no fue aprobado, hasta la adopción del actual Acuerdo Marco Sobre Medio Ambiente del MERCOSUR. Exigiendo, por lo tanto, un estudio aprofundado de las diferentes etapas de este proyecto.
PALAVRAS-CHAVE: Meio Ambiente. MERCOSUL. Protocolo Adicional. Acordo Quadro. Subgrupo de trabalho nº 6.
PALABRAS-LLAVES: Medio Ambiente. MERCOSUR. Protocolo Adicional. Acuerdo Marco. Subgrupo de trabajo nº 6.
1.INTRODUÇÃO
Devido a grande extensão dos países do MERCOSUL, este abrange uma vasta área de ecossistemas distintos sendo necessário que as questões ambientais sejam tratadas com grande seriedade e urgência, não somente pelos representantes dos governos dos Estados, mas, também, por toda a sociedade civil.
Uma das conseqüências do desenvolvimento econômico desenfreado é a degradação ambiental, motivo pelo qual houve uma grande produção de tratados e conferências que regulamentavam e discutiam a questão. No âmbito do MERCOSUL, o processo de integração também trouxe esta preocupação, por isso ao longo destes anos foram criadas diversas tentativas de consolidação de princípios norteadores da questão ambiental. Sendo assim, serão discutidas as ações dos grupos responsáveis pela política do meio ambiente e todas as etapas do processo da criação do Acordo Quadro Sobre Meio Ambiente do MERCOSUL, com o objetivo de esclarecer dúvidas e destacar esta matéria tão importante e pouco analisada.
2. INÍCIO DO TRATAMENTO AMBIENTAL NO MERCOSUL
Visando o desenvolvimento econômico e o fortalecimento dos países do Cone Sul, foi firmado, em 26 de março de 1991, pela Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, o "Tratado de Assunção". Este figura como um reflexo da incipiente política amplamente intitulada nos anos 90 como Globalização, política esta coordenada pelos países ricos que têm como escopo um maior protecionismo de seus mercados e a abertura daqueles em desenvolvimento.
Já no primeiro artigo do Tratado denominou-se o bloco econômico como "Mercado Comum do Sul" (MERCOSUL), objetivando sua real efetivação até 31 de dezembro de 1994. Devido ao fato de possuir os dois maiores países da América do Sul, o território do Mercosul compreende 56% do espaço ambiental sul-americano, que além de apresentar uma grande biodiversidade e recursos minerais, "abrange importantes bacias hidrográficas, florestas, zonas costeiras, cerrados, o pampa, o chaco, o pantanal, regiões semi-desérticas e montanhas andinas". [1] Procurando um maior alcance da proteção ambiental inseriu-se no Preâmbulo do Tratado de Assunção o entendimento do aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis e a preservação do meio ambiente, enfim, coordenar as políticas macroeconômicas nos diversos setores da economia com a observância dos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio. Foi estrategicamente colocado no Preâmbulo para que este ideal conste em todos os artigos, já que o Tratado de Assunção não é um tratado ambiental.
É importante ressaltar a Resolução 03/91 do CMC (Conselho do Mercado Comum) que, tendo em vista o estabelecido no Tratado de Assunção no segundo e sexto parágrafos da introdução e no artigo 5º, letra "d", estabeleceu a necessidade dos Acordos Setoriais contemplarem a preservação e o melhoramento do meio ambiente.
A "Declaração de Canela", firmado em 21 de fevereiro de 1992, pode ser considerada como o primeiro documento acerca da matéria ambiental posterior ao Tratado de Assunção. Mesmo não sendo assinado exclusivamente pelos Estados-partes do Mercosul (pois incluía também o Chile), é de extrema importância na região. Contribuiu para a Conferência das Nações Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, pois confirma o posicionamento favorável dos países signatários para com os ideais que viriam a ser assegurados nas futuras declarações.
Também no ano de 1992 os representantes dos países membros decidiram metas e prazos a serem cumpridos, para uma maior integração, em Las Leñas, Argentina. Dentre essas metas havia muitas que instruíam especificadamente no campo ambiental os subgrupos de trabalho do GMC (Grupo Mercado Comum). [2]
A preocupação com o meio ambiente fez surgir, no final de 1992, as Reuniões Especiais do Meio Ambiente (REMA) que tinham como objetivo analisar as legislações vigentes nos Estados-partes e propor recomendações ao GMC, órgão executivo, a fim de transformá-las em resoluções. A REMA encontrou-se apenas em poucas ocasiões no período de um ano (novembro de 93 a novembro de 94) e dentre as recomendações produzidas destaca-se aquela que se tornou a Resolução 10/94 que indica as "Diretrizes Básicas em Matéria de Política Ambiental" que viria a ser a semente do Protocolo Adicional sobre o Meio Ambiente.
A transformação do grupo REMA no Subgrupo nº 6- Meio Ambiente foi possível com a modificação institucional do MERCOSUL, ocorrida com Tratado de Ouro Preto de 17 de dezembro de 1994. Realizou-se em Montevidéu a primeira reunião dos Ministros e Secretários do Meio Ambiente, em 1995, onde foi produzida a Declaração de Taranco. Foram reconhecidos os avanços obtidos pela REMA, recomendando a transformação desta em um Subgrupo de Trabalho do GMC. Assim, coincidiram com a necessidade que a temática ambiental seja tratada no mais alto nível de discussão, entendendo que harmonizar não implica na criação de uma legislação única, mas sim eliminar eventuais assimetrias e dirimir possíveis divergências.
A reestruturação dos Subgrupos de Trabalho deu-se com a Resolução 20/95, que seguindo o direcionamento do Tratado de Taranco direcionou para o Meio Ambiente o Subgrupo de Trabalho nº 6, o qual tratava inicialmente de comércio marítimo.
3. O SUBGRUPO DE TRABALHO Nº6 (SGT Nº6)
Com base nos princípios da gradualidade, flexibilidade e equilíbrio instituídos no Tratado de Assunção e demais acordos produzidos no âmbito do MERCOSUL, criou-se o Subgrupo nº 6 do Meio Ambiente com o objetivo de continuar a harmonização das legislações ambientais dos Estados-partes.
As metas e prazos razoáveis desse grupo foram definidos a partir da Resolução 38/95, que também aprovou a inserção na agenda de discussão da elaboração de um Protocolo Adicional de Meio Ambiente. [3] Tais metas são:
- Restrições não-tarifárias: análise das medidas não-tarifárias relacionadas ao Meio Ambiente e determinação do seu tratamento.
- Competitividade e Meio Ambiente: avaliação e estudos do processo produtivo para assegurar condições equânimes de proteção ambiental e de competitividade entre os Estados-partes, terceiros países e agrupamentos regionais, incluindo o custo ambiental no custo total do processo produtivo.
- Normas Internacionais - ISO 14.000: elaboração e implementação da série como fator favorável para a competitividade dos produtos oriundos do MERCOSUL no mercado internacional.
- Temas Setoriais: analisar as propostas levantadas pelos demais Subgrupos em reuniões especializadas.
- Instrumento jurídico de Meio Ambiente para o MERCOSUL: elaboração de um documento único que otimize a gestão e os níveis de qualidade ambiental no MERCOSUL.
- Criação de um sistema de informação ambiental: implementação de um sistema de informação ambiental substantiva entre os Estados-partes.
- Selo verde MERCOSUL: desenvolvimento e formalização de um sistema de certificação ambiental comum.
Os organismos locais responsáveis pela coordenação e atividades do Subgrupo são: na Argentina, o Ministerio de Desarrollo Social - Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable – SayDS; no Brasil, Ministério do Meio Ambiente - Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos; no Paraguai, a Secretaría Del Ambiente – SEAM; no Uruguai, o Ministerio de Vivienda, Ordenamento Territorial y Medio Ambiente – MVOTMA.
3.1 O PROTOCOLO ADICIONAL AO TRATADO DE ASSUNÇÃO SOBRE MEIO AMBIENTE
Conforme visto, o MERCOSUL possui uma vasta biodiversidade e por essa razão sempre existiu a necessidade prioritária da criação de um documento único, que diminuísse as divergências e harmonizasse as legislações. Tal Instrumento daria um novo impulso ao Direito Ambiental dos Estados-partes, otimizando os níveis de qualidade ambiental e servindo como modelo para o ordenamento jurídico local. Por isso, dentre as tarefas prioritárias do 6º Subgrupo de Trabalho há a de criar um "Instrumento Jurídico de Meio Ambiente no MERCOSUL".
Este instrumento jurídico tem como bases aquelas diretrizes básicas em matéria de política ambiental apontadas na Resolução 10/94 do GMC. De maneira geral traz as diretrizes em seu conteúdo: a harmonização das legislações; a aplicação do desenvolvimento sustentável no MERCOSUL; adoção de políticas de fiscalização de atividades potencialmente causadores de impacto ambiental; incentivo a estudos e tecnologias para a diminuição da emissão de poluentes; o fortalecimento das instituições que garantem a gestão ambiental e a aplicação desses princípios também na área turística.
Somente três anos após a adoção das diretrizes básicas foi elaborado pelo Subgrupo nº6 o "Projeto de Decisão relativo ao Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção sobre Meio Ambiente", em junho de 1997. [4] Esse projeto foi apresentado ao GMC através da Recomendação 4/97, porém, devido a sua má formulação, acabou por não ser votado, mesmo sendo levado para discussão em diversas reuniões.
Dentre as críticas levantadas a respeito por especialistas [5], como Marcel Achkar, destacam-se a imprecisão na terminologia utilizada (I), a desordem na estruturação dos temas (II) e a carência a respeito de temas importantes (III).
I – O projeto pecava pela falta de precisão. Uma primeira falha aparente, apresentada por Achkar, é a referência a utilização das definições elencadas nos Tratados assinados pelos países membros, porém não referia especificadamente se seriam os ratificados em comum ou separadamente pelos Estados-partes.
A segunda diz respeito à falta de definições. O rol de definições utilizado era muito escasso em relação ao número de termos empregados. Essas deficiências acabavam por restringir a eficácia do próprio documento, ao dificultar seu manejo e aplicação por técnicos e cidadãos.
II – A ordenação dos artigos, capítulos e títulos não era apropriada. Como por exemplo, o caso encontrado no Título II, no qual os Capítulos II e III poderiam estar em ordem inversa, já que os objetivos (Capítulo III) deveriam preceder os princípios (Capítulo II), pois estes se baseiam no campo daqueles. [6]
III – As carências relativas a temas de extrema importância foram analisadas pelo Subgrupo de Trabalho Meio Ambiente do Foro Consultivo Econômico e Social (FCES - Seção Uruguai). O trabalho indicou a necessidade de inclusão do tratamento jurídico das atividades nucleares em suas diversas aplicações, o zelo pela saúde ambiental (saúde, higiene e segurança nos processos produtivos), o controle ambiental das práticas e exercícios militares e a instituição de contas patrimoniais.
O Projeto Adicional do Meio Ambiente, mesmo contendo algumas improbidades técnicas, pode ser considerado de uma audácia única, pois, nos seus mais de oitenta artigos, fixava definições de dano ambiental, emergência ambiental e avaliação de impacto ambiental que, direta e indiretamente, abarcam toda a área do Direito Ambiental.
A doutrina costuma referir-se a brilhante atuação da sociedade civil uruguaia na propositura de uma reestruturação do Protocolo. Entretanto, houve também por parte do Brasil uma mobilização reivindicando uma maior participação da sociedade civil no processo de discussão e elaboração do Protocolo Ambiental do Mercosul. Essa mobilização (25 de setembro de 1998) contou com participação do Ministério Público de São Paulo, de integrantes do Instituto Brasileiro de Advocacia Pública (IBAP), do Instituto o Direito por um Planeta Verde, da Fundación Ecos (Uruguai), da Comissão de Meio Ambiente da OAB/São Paulo, da Associação Brasileira dos Advogados Ambientalistas e da Associação Internacional de Avaliação de Impacto Ambiental. [7]
Destarte, como pode se observar, existiu o persistente incentivo de adoção do Protocolo pelo Brasil em contraposição da resistência de outros países. Como a legislação brasileira é muito avançada em questões ambientais, deveria ser observado se este não resultaria em um retrocesso da política ambiental brasileira. Essa persistente tentativa da implementação de um instrumento jurídico ambiental levou a sucessivas reformulações do Protocolo Adicional, que resultou na propositura do Acordo Quadro sobre Meio Ambiente do MERCOSUL.
3.2 ACORDO QUADRO SOBRE MEIO AMBIENTE DO MERCOSUL – ACORDO DE FLORIANÓPOLIS
O Acordo Quadro Sobre Meio Ambiente do MERCOSUL [8] foi o resultado da união das propostas de um Antiprojeto da Delegação argentina e da brasileira para a criação de um instrumento jurídico ambiental para o MERCOSUL. Assinado em março de 2001 na IV Reunião Extraordinária do SGT Nº 6, ocorrida em Florianópolis, procura sintetizar as definições e princípios sobre os quais acredita ser consenso entre as Delegações, deixando para o futuro a discussão de temas setoriais e acordos específicos que ficariam subordinados ao Acordo.
Nos considerandos do presente Acordo encontra-se a preocupação de reafirmar o que foi acordado nos documentos da Conferencia das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992. Como o Desenvolvimento Sustentável, instituído na Agenda 21, que é o desenvolvimento que atende as necessidades do momento sem comprometer a habilidade das futuras gerações atenderem suas necessidades [9], "para a utilização sustentável dos recursos naturais com vistas a alcançar a melhoria da qualidade de vida e o desenvolvimento econômico, social e ambiental sustentável".
Os países membros reconheceram a necessidade das políticas comerciais conterem o intuito de preservar o meio ambiente com adoção de políticas comuns e a participação da sociedade civil. A preocupação ambiental também atinge âmbitos comerciais, ultrapassando questões meramente sociais, pois "a tutela da qualidade do meio ambiente é instrumental no sentido de que, através dela, o que se protege é um valor maior: a qualidade da vida". [10]
O documento é composto por 10 artigos, 4 capítulos e um anexo, com referência a áreas temáticas, sendo menor, menos ambicioso e mais prático que o pretérito. Mesmo com os avanços incorre novamente em erro quando institui antecipadamente os princípios ao objetivo, o qual é "a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável mediante a articulação entre as dimensões econômica, social e ambiental, contribuindo para uma melhor qualidade do meio ambiente e de vida das populações".
Em análise comparatória entre o presente Acordo e o antigo Protocolo, feita por Marcela Valente, mostra-se que o antigo projeto incluía temas controvertidos que ficaram de fora no acordo final. Como por exemplo, o tratamento de produtos transgênicos que obteve resistência por parte da Argentina, pois sua maior produção de soja é de variedades geneticamente modificadas. E o princípio cautelar segundo o qual a mera suspeita de contaminação ou depredação ambiental seria motivo para suspender uma exportação, mesmo sem a comprovação do fato. Foi retirado porque dava margens a decisões arbitrárias tornando-se um obstáculo para o comércio.
No Capítulo III há um direcionamento das ações que devem ser implementadas para maior integração econômico-normativa das quais destacamos: o intercâmbio de informações; identificação de fontes de financiamento; promoção da educação em todos os níveis; contribuição para promover ambientes de trabalho salubres; incentivo de pesquisa e geração de tecnologias limpas.
No artigo 8º, inserido no Capítulo IV, encontramos disposição referente ao meio de resolução de controvérsias com relação à aplicação, interpretação ou descumprimento das disposições contempladas no presente Acordo. Estas serão solucionadas por meio do Sistema de Solução de Controvérsias vigente no MERCOSUL [11], diferentemente do previsto no Protocolo Adicional de Meio Ambiente que indicava somente a negociação diplomática direta. Este é apenas um dos mecanismos apontados pelo Sistema vigente, sendo assim a maneira tratada no Projeto anterior limitava a aplicabilidade do texto de Solução de Controvérsias.
O texto do atual Acordo Ambiental foi muito estudado, surgindo grupos prós e contra. [12] Aqueles que o exaltam, fundamentam sua argumentação na praticidade e objetivismo alcançado pelo dispositivo legal, permitindo a maior aplicabilidade deste. E os de posição contrária o consideram um retrocesso pelo seu pragmatismo, pois foram deixados de lado muitos direitos ambientais importantes que não deveriam ser excluídos. Isso poderia representar um anacronismo da brilhante legislação ambiental brasileira que é considerada por muitos uma das mais avançadas do mundo.
Entendemos que considerá-lo retrógrado é uma atitude exacerbada, porque o pragmatismo não implica na diminuição da importância do acordo. Isso se comprova através da argumentação, levantada pelo Chefe da Delegação Argentina, "que o documento procura sintetizar definições e princípios sobre os quais acredita haver consenso entre as Delegações, com a intenção de adotar-se um documento marco, deixando a discussão de temas setoriais para negociações futuras de acordos específicos, os quais estariam subordinados ao Protocolo". [13] A exemplo atual, há no MERCOSUL a discussão da adoção de um "Acordo Marco de Cooperação e Assistência em Matéria de Desastres ou Emergências Ambientais", comprovando a afirmativa citada anteriormente, como pode ser observado no Preâmbulo do projeto que, ao fazer referencia ao instrumento que está submetido, dispõe: "TENIENDO EN CUENTA el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR" [14].
4. CONCLUSÃO
Nos últimos anos o meio ambiente deixou de ser encarado como uma fonte inesgotável de recursos e desvinculado da vida humana, e passou a ser relacionado com a própria qualidade de vida, integrando os direitos fundamentais do homem. A América do Sul possui um grande patrimônio ambiental, abrangendo desde uma floresta tropical até um deserto. Essa rica biodiversidade é mais visível nos países do MERCOSUL, como o Brasil e a Argentina. Por isso faz-se de extrema importância o trato da questão ambiental na região.
A intenção de preservar o meio ambiente apresenta-se expresso no preâmbulo do Tratado de Assunção, portanto, desde o início do MERCOSUL. No decorrer do processo de integração, os trabalhos da REMA e, posteriormente, do Subgrupo nº6, demonstraram a necessidade de regulamentação específica de matéria ambiental, o que gerou o Protocolo Adicional do Meio Ambiente. Entretanto, sua demasiada audácia e erros na disposição do texto, fizeram com que o mesmo não fosse aprovado.
As discussões sobre o Protocolo Adicional resultaram no atual Acordo Quadro Sobre Meio Ambiente, o qual veio inaugurar uma nova fase do tratamento do meio ambiente, buscando uma implementação gradativa e setorial de princípios e instrumentos ambientais, abandonando o imponderado ideal do Protocolo. Vê-se essa nova idéia ser abraçada nas últimas reuniões do MERCOSUL de forma a expandir a preocupação com o ambiente natural para toda esfera econômica e social. Mas a efetiva participação pública só será possível com a conscientização da sociedade, proporcionada com a implementação da educação ambiental e divulgação de informações ambientais.
O desenvolvimento é o principal objetivo do bloco econômico. Contudo, para tal, é vital a existência de reciprocidade entre os Estados-partes e observância dos princípios básicos do Tratado de Assunção para que o desenvolvimento do processo de integração seja gradual e equilibrado.