1. Introdução
O Brasil tem experimentado nos últimos anos complexo processo de reformas em sua estrutura decorrente da nova ordem econômica instalada no mundo: o neoliberalismo. Neste contexto e para satisfazer interesses globalizados, realizada foi a reforma administrativa com promulgação da emenda constitucional nº. 19, de 4 de junho de 1998, que incluiu no ordenamento jurídico brasileiro, de forma expressa na Constituição Federal, o princípio da eficiência, alterando o artigo 37.
O artigo 2º da Lei 9.874, que trata do processo administrativo no âmbito federal, também inseriu a eficiência como um dos princípios norteadores da Administração Pública, anexado aos da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica e do interesse público.
Os princípios são as idéias centrais de um sistema, ao qual dão um sentido lógico, harmonioso, racional, permitindo a compreensão de seu modo de organizar-se. A enunciação dos princípios de um sistema tem a utilidade de ajudar o ato de conhecimento do sistema jurídico que o ordenam e possuem caráter normativo, pois são usados para resolverem casos concretos. (1)
Inegável que os princípios determinam o alcance e sentido das regras. São, pois, de hierarquia superior.
Temos visto que os governos arraigados à burocracia gastam mal os recursos que arrecadam e têm grandes dificuldades para solucionar os problemas relativos à eficiência e eficácia das suas ações em benefício do cidadão-contribuinte, pois a prática indica que as forças negativas são superiores às forças propulsoras da modernidade.
Saliente-se que os órgãos estatais não são titulares pelo poder que lhes foi conferido pela Constituição. No exercício do poder não há qualquer direito subjetivo dos governantes, mas o dever de atuar conforme a competência que lhes foi atribuída. (2)
É dever do administrador agir de conformidade com o ordenamento jurídico, com a moral administrativa e com o princípio da boa administração pública. (3)
O presente trabalho tem o escopo de demonstrar a importância do princípio da eficiência para o cidadão, ressaltando as obrigações dos administradores públicos no Brasil.
2. Conceito
O princípio da eficiência pouco tem sido objeto de estudo na doutrina brasileira. Representa inovação que merece sensível cuidado por tratar-se de importante instrumento para fazer exigir a qualidade dos serviços e produtos advindo do Estado.
O renomado Hely Lopes Meirelles(4) referiu sobre a eficiência como um dos deveres da administração. Definiu-a como "o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros."
O autor ainda acrescenta que o dever de eficiência corresponde ao dever de boa administração adotado na doutrina italiana.
Para a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro(5) o princípio apresenta dois aspectos, podendo tanto ser considerado em relação à forma de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atuações e atribuições, para lograr os resultados melhores, como também em relação ao modo racional de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, idem quanto ao intuito de alcance de resultados na prestação do serviço público.
Ela acrescenta que a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de Direito.
De fato, almeja-se que os serviços públicos sejam realizados com adequação às necessidades da sociedade que contribui, de forma efetiva e incondicional, para a arrecadação das receitas públicas.
Muito se tem discutido sobre a qualidade das obras e serviços executados pelo poder público. A eficiência, pelo senso comum, deveria ser sempre fator determinante para atuação da máquina administrativa, mas a prática tem revelado inquinada dissonância.
Eficiência aproxima-se da idéia de economicidade. Visa-se a atingir os objetivos, traduzidos por boa prestação de serviços, do modo mais simples, mais rápido, e mais econômico, elevando a relação custo/benefício do trabalho público.
O administrador deve sempre procurar a solução que melhor atenda ao interesse público do qual é curador. Mesmo sem estar explícito anteriormente, o princípio da eficiência estava presente na ordem político-jurídica, por ser conseqüência lógica do Estado de Direito organizado.
O autor Alexandre de Moraes, em obra citada no item seguinte, define o princípio da eficiência como aquele que "impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social."
Com proficiência, acrescenta que urge a interligação do princípio com os da razoabilidade e da moralidade, pois o administrador deve se utilizar de critérios razoáveis na realização de sua atividade discricionária.
3. Previsão legislativa
Alexandre de Moraes cita Sérgio de Andréa Ferreira e diz que o mesmo, comentando a reforma administrativa federal, já apontara a existência do princípio da eficiência em relação à Administração Pública ressaltando que a Constituição Federal já previa casos de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar resultados, mas somente quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, além da aplicação de recursos públicos (CF, art. 74, II) (6).
Ressalta ainda que a EC 19/98 seguiu passos de algumas legislações estrangeiras para ver garantida maior qualidade na atividade pública e nas prestações dos serviços públicos. Assevera que a Constituição da República das Filipinas, de 1986, previu expressamente norma sobre o princípio. Sem mencionar expressamente, a Carta Portuguesa traz a idéia de eficiência na Administração Pública no artigo 267.
No Brasil, só o Estado do Tocantins inseriu a eficiência no rol dos princípios inculcados na Carta Estadual.
4. Fatores sócio-econômicos de mudança
O mundo moderno vive processo de mudança com a política neoliberal. O Governo brasileiro reconhece que a administração pública ainda tem muito de cartorial e burocrática, em que pese o grande esforço dos governantes para avançar em sentido contrário, já que a modernização é medida que se impõem no Estado contemporâneo.
Boa parte dos países do mundo agem para mudar. A nova ordem econômica busca a unificação global, com queda gradual das barreiras de comércio. Neste propósito surgiram o NAFTA, o Mercado Comum Europeu e o MERCOSUL.
Diante da nova perspectiva, a mensagem(7) enviada pelo Governo Federal em 1995, com pacote de regras tendentes a alterar a ordem jurídica instalada na Carta de 1988, ressaltou que a reforma da Administração Pública Federal resultará de uma política bem definida, lúcida e clara que, de forma realista, escalone metas para o curto e médio prazos, não se curvando a corporativismos, mas que também não atropele direitos.
Dita mensagem salienta que "o Estado brasileiro não cumpre suas funções básicas, de forma responsável e eficiente, devido à degradação a que o corporativismo e o clientelismo submeteram tanto o seu aparelho institucional quanto seus funcionários.
A reforma administrativa está, portanto, intrinsecamente ligada à reforma do Estado e se constitui em direito do cidadão e condição de governabilidade.
Processo de crescente esvaziamento da administração direta e descontrole da administração indireta verificou-se a partir da segunda metade dos anos 60 e durante toda a década de 70, de tal forma que hoje existem, na esfera federal, mais de 100 autarquias, 40 fundações e 20 empresas públicas, sem contar as empresas estatais. Desestímulos vários à carreira e ao mérito e um processo de crescente achatamento salarial, tiveram como resultado um êxodo dos melhores quadros da administração direta em direção à administração indireta, ou à iniciativa privada. Por outro lado, a tendência das instituições da chamada administração indireta tem sido a de fugir do controle, o que vem dificultando uma ação mais concertada e eficaz do Governo.
De outra parte, as desastradas reformas administrativas desorganizaram as mais altas estruturas da Administração Pública Federal, agravando a situação e produzindo, como resultado, a desmoralização a que foram expostos órgãos que constituíam centros de excelência na área pública federal. São nada menos que 45 as mudanças verificadas, nos últimos dez anos, nos organogramas e nas estruturas de ministérios e secretarias, com a fusão, criação, recriação ou extinção de órgãos, numa sistemática extremamente nociva. Os reflexos estão sendo sentidos com o desmantelamento do sistema de produção de informações para a tomada de decisões governamentais, a desestruturação dos centros decisórios e a perda, em muitos casos, da memória administrativa.
A desprofissionalização do pessoal, a desorganização e a má distribuição interna, são os fatores impeditivos da qualidade e produtividade do serviço público. Não há um número excessivo de funcionários. Houve até uma diminuição do número total de servidores federais, de cerca de 1,5 milhão em 1988 para 1,3 milhão em 1992, número que, em relação ao número de habitantes ou à força de trabalho, é muito inferior ao encontrado na França ou na Itália, por exemplo.
Metade do funcionalismo está concentrada nas atividades-meio e existem mais de 2.000 cargos públicos com denominações imprecisas, remunerações díspares e atribuições mal definidas. Por outro lado, o gasto com pessoal representava, em 1992, cerca de 4 por cento do PIB, índice considerado relativamente elevado, sendo ainda onerado pelas despesas com grande número de inativos e pensionistas, aproximadamente 550.000 em 1992.
O Estado precisa dispor de uma burocracia profissionalizada e corrigir todas essas distorções para se tornar ágil e eficiente e o servidor público tem que ter restauradas a sua dignidade, responsabilidade e capacidade de criação, de forma a que possa de fato cumprir a sua função de contribuir para o bem-estar da população.
A principal missão do recém-criado Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado é aprofundar e consolidar a Reforma do Estado, especialmente no que se refere ao aparelho estatal e sua burocracia.
Esta missão deverá ser norteada pelas seguintes diretrizes:
- Unificação dos mercados de trabalho. Enquanto o mercado de trabalho privado se caracteriza por um amplo leque salarial e a inexistência da estabilidade no emprego, fatores estes que estimulam o trabalho e a produtividade, o setor público se caracteriza por reduzido leque de salários e excessiva estabilidade dos funcionários, fatores decisivos para a baixa produtividade do setor. O objetivo desta diretriz é a valorização do funcionalismo, através do aumento de sua produtividade, premiações dos mais competentes, e, em seqüência, aumento do nível de sua remuneração.
- Criação e consolidação de uma carreira de administradores públicos de alto nível, com formação em nível de pós-graduação e devidamente remunerados para ocuparem os principais cargos de direção administrativa do Estado.
- Revisão do funcionamento do aparelho estatal e seus mecanismos de controle. A exemplo da prática das grandes empresas, o princípio da hierarquia formal rígida deve ser abandonado e substituído pelos princípios da descentralização, da atribuição de responsabilidade a gestores competentes e do controle por resultados. A moderna teoria de administração, tanto pública como privada, busca limitar a organização burocrática central a um pequeno núcleo de gestores, que se coordenam com base no princípio da cooperação, ao invés do princípio da hierarquia e do regulamento. Fora desse núcleo burocrático estão os trabalhadores, organizados em células de produção, e o setor terceirizado, cujas atividades são avaliadas e controladas pelos resultados alcançados e pela competitividade do mercado.
- Redução do núcleo do próprio aparelho do Estado. Para a consecução desta diretriz pode-se dispor de dois instrumentos: a privatização, que consiste na transferência para o setor privado das atividades produtivas voltadas para o mercado; e o desenvolvimento de organizações públicas não-estatais, voltadas para o interesse público, que não visam a lucro e nem agem exclusivamente segundo os critérios do mercado. Estas organizações são especialmente necessárias nas áreas de educação, de saúde, da cultura, das obras sociais e da proteção ao meio ambiente.
Uma das dimensões fundamentais da reforma do Estado brasileiro diz respeito à articulação da União com os governos estaduais e municipais. Para assegurar a cada uma das unidades federativas autonomia compatível com as suas responsabilidades, é preciso eliminar do texto constitucional ambigüidades acerca de atribuições administrativas. O Governo irá propor, nesse sentido, como contribuição ao debate no Congresso Nacional:
- uma melhor distribuição de competências da União, Estados e Municípios, para acabar com as dificuldades geradas pelas competência concorrentes, que desarticulam ação do Estado e permitem a superposição de funções administrativas;
- princípio da subsidiaridade: sempre que uma função pública puder ser exercida pelo poder hierarquicamente inferior, não deve ser absorvida pelo poder que esta acima. Ou seja, a distribuição de competências entre Estados e Municípios deve considerar suas possibilidades de assumir responsabilidades técnicas e financeiras."
Também na ordem econômica, o Governo enviou seus fundamentos: "A fim de consolidar a estabilidade econômica e assentar as bases materiais da justiça social, é imprescindível eliminar da Constituição dispositivos que restringem de maneira descabida a participação do capital privado nacional e o estrangeiro nos investimentos essenciais ao desenvolvimento do País.
É o caso do modelo monopolístico do setor de telecomunicações. Mais de 50 por cento das localidades brasileiras, 80 por cento das residências e 98 por cento das propriedades rurais não têm telefone. A carência é estimada em 10 milhões de linhas, uma demanda que pode acentuar-se com a retomada do crescimento econômico. Propondo a eliminação da exigência de controle estatal, para que também as empresas privadas possam explorar os serviços telefônicos, telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações, o Governo não quer mais do que possibilitar investimentos no volume necessário na expansão e modernização da infra-estrutura nacional de telecomunicações. Ao mesmo tempo, mantido o regime de concessão, assegura-se ao Poder Público o instrumento básico para a adequada fiscalização do setor.
Propõe-se também emenda com o objetivo de flexibilizar o monopólio do petróleo, permitindo à União exercê-lo através de contratos com empresas privadas para a exploração das atividades de pesquisa e lavra, refino, importação e exportação e transporte. Essa mudança possibilitará reduzir os custos de exploração e produção de petróleo, derivados e gás natural.
Outra proposta de emenda visa a eliminar o monopólio para empresa estatal estadual na exploração dos serviços locais e a exclusividade de distribuição de gás canalizado. Pretende-se, assim, tornar o setor mais competitivo por meio da injeção de investimentos privado, mantendo-se a responsabilidade do Poder Público sobre a atividade, mediante o regime de concessão.
A Constituição de 1988 estabeleceu discriminação entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional, chegando a prever tratamento preferencial para esta última. Essa discriminação perdeu sentido no contexto da abertura da economia, com a eliminação das reservas de mercado, maior interrelação entre as economias e necessidade de atrair capitais estrangeiros para complementar a poupança interna. Propõe-se, em vista disso, sua eliminação do texto constitucional.
Na mesma linha, encaminha-se proposta que permite a pesquisa e a lavra de recursos minerais e aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica por brasileiro ou empresa brasileira, mediante autorização ou concessão, sem qualquer prejuízo do controle da União.
Também será proposta emenda remetendo para a legislação ordinária as eventuais restrições ao capital estrangeiro na navegação de cabotagem. Não faz sentido manter a reserva de mercado para embarcações nacionais na navegação de cabotagem e interior exigência que implica em menor flexibilidade na contratação do serviço de transporte de carga, acarretando aumento de custos e de preços finais dos produtos, notadamente daqueles em que o custo de transporte é significativo.
No setor de assistência à saúde, propõe-se emenda com o objetivo de eliminar a discriminação não justificada em favor do capital nacional, assegurando a concorrência essencial para a melhora da qualidade e a redução do custo dos serviços."
Vê-se, portanto, que o discurso é reformista para adequar-se à economia globalizada, com enaltecimento da concorrência e redução do Estado. A falta de eficiência é tida como principal argumento para sustentar a carruagem das reformas, com prestígio da desconcentração pelo chamamento de entes privados para assumirem tarefas destinadas originariamente ao poder público.
5. Dos servidores públicos
Dilema está também no corpo de servidores públicos. Sempre ocorreram distorções na Administração Pública e isto tem causados transtornos aos cidadãos.
As reclamações referentes à má-qualidade no atendimento e na prestação do serviço sempre foram a tônica quando surgem discussões referentes aos agentes da administração. Nova idealização defende avaliação dos servidores.
A avaliação deve ser preocupação permanente dos dirigentes do governo que devem confrontar a performance de todos os funcionários tendo a coragem de, ao verificar a existência no mercado de alguém fazendo melhor o serviço, eliminar os ineficientes e passar a atividade para o mercado ou contratar empresas para, num regime de competição, atuarem simultaneamente com o setor público, objetivando verificar qual deles atua de modo mais eficiente e eficaz. A experiência tem demonstrado que a reserva de mercado para o setor público, para atividades que não sejam típicas de Estado, aliada à ausência de chefias comprometidas com a eficiência, é fator que concorre para o seu atraso, por outro lado atos administrativos como este cristalizam, cada vez mais, a convicção de que a verdadeira reforma do Estado deve vir da mudança de postura do seu corpo dirigente.
A terceirização é comum na Administração Federal de hoje. O Estado diminuiu seu tamanho com as privatizações e com a terceirização de alguns serviços e atividades, fazendo com que a iniciativa privada assumisse aqueles encargos não exclusivos da atividade típica estatal.
O legislador fez incluir a eficiência no rol dos princípios da Administração Pública dado o reconhecimento da precariedade na atuação dos seus órgãos e agentes. O fim primordial do aparelho estatal é servir ao público, de forma satisfatória, pautada sempre em requisitos mínimos que demonstrem e garantam controle de qualidade. Hoje, pode-se questionar sobre a excelência da qualidade.
A melhor prova de que a eficiência na Administração Pública passou a ser imperativa está no parágrafo terceiro do artigo 37, incluído pela Emenda 19. Diz ele que "a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública."
Surgirá, assim, um "Código de Defesa do Usuário" para garantir meios de cobrança da boa qualidade nos serviços executados pela Administração, à semelhança do que ocorre com o Código de defesa do Cidadão, na esfera civil.