Seguindo uma tendência adotada em aproximadamente 90 países, a Lei nº 12.527/2011, sancionada no dia 18 de novembro de 2011, estabelece regras quanto ao direito de acesso à informação. Todas as informações, tenham elas sido produzidas ou estejam em custodia do poder público e que não sejam classificadas como de caráter sigiloso, podem ser acessadas por todos os cidadãos do país.
A referida lei deve sua origem a partir de debates que aconteceram no órgão ligado à Controladoria Geral da União (CGU), na esfera do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, sendo a sua norma debatida e votada pelos congressistas entre 2009 e 2011, sendo resultado do projeto de Lei nº 41 apresentada pelo deputado federal Reginaldo Lopes, no dia 30 de abril de 2010 a Câmera dos Deputados. Com a sua sanção, foi estabelecido um prazo de 180 dias para que a legislação fosse adequada pelos órgãos, passando a vigorar de fato no fia 16 de maio de 2012.
No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (LAI) como ficou versada, para assegurar o acesso à informação, deve ser acompanhada e observada pelos órgãos, juntamente com os institutos da administração pública direta e indireta, assim como também pelas entidades sem fins lucrativos. Suas diretrizes são:
- a publicidade com preceito geral e do sigilo com exceção;
- divulgação de informações de interesse público, ainda que não sejam solicitadas;
- emprego da tecnologia de informação;
- estímulo à cultura de transparência na Administração Pública e controle social (BRASIL, 2012, p. 1).
A proposta dessas diretrizes é que sejam executadas seguindo os princípios básicos da Administração Pública.
A LAI, visando fortalecer o controle social tem como intuito estreitar a relação entre a sociedade e o Estado, no intuito de assegurar às informações como previsto no inciso XXXIII do art. 5º, que leciona:
Todos têm o direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Nessa linha, destaca-se também o art. 216, parágrafo 2º da Constituição Federal que preconiza: “Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem”. Além disso, é possibilitado também no art. 37, parágrafo 3º, inciso II: “o acesso dos usuários a registros administrativos e às informações sobre atos de governo.
A proposta da LAI tem como objetivo, efetivar o direito já descrito na Constituição Federal de que, todo cidadão tem os mesmos direitos de que determinadas pessoas quem desfrutam de informações das gestões que sejam do seu interesse pessoal, além das coletivas. Essa prerrogativa significa que a Administração desempenha seu papel de forma correta quando torna público suas ações e serviços, estando também apta a receber demandas específicas, como por exemplo, é preciso seguir uma metodologia para disponibilizar o acesso à informação pública, pois é preciso que o pedido seja processado e assegurado a entrega da informação ao requerente (CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO, 2011).
Nessa linha, destaca-se que o surgimento da LAI é uma das mudanças mais significativas nesse cenário, apresentando-se como uma cultura e acesso, que se refere a forma como a informação pública é solicitada, sem a necessidade de justificar o motivo da mesma. Outro ponto importante é o prazo de resposta, que se tiver disponível, deve ser imediato, ou dependendo da solicitação, poderá ter um prazo de 20 dias, sendo prorrogáveis por mais 10 dias.
A informação, com o surgimento da LAI, recebeu também novas regras para sua classificação, a saber:
Como princípio geral estabelece que uma informação pública somente pode ser classificada como sigilosa quando considerada imprescindível à segurança da sociedade (à vida, segurança ou saúde da população) ou do Estado (soberania nacional, relações internacionais, atividades de inteligência). Informações sob a guarda do Estado que dizem respeito à intimidade, honra e imagem das pessoas, por exemplo, não são públicas (ficando protegidas por um prazo de cem anos). Elas só podem ser acessadas pelos próprios indivíduos, e por terceiros apenas em casos excepcionais previstos na lei (BENEVIDES, 2012, p. 21)
Assim, é estabelecido pela Lei nº 12.527/2011 que os órgãos, bem como as instituições do setor público devem tornar público as informações que sejam do interesse da sociedade, exceto para aqueles dados que se enquadram na classificação de confidencialidade, previsto no texto legal.
A divulgação das informações deve ser feita utilizando todos os meios disponíveis, sendo também obrigatório em sítios da internet. Contudo, a divulgação na internet não é obrigatória nos municípios com menos de 10 mil habitantes, mas no caso de uma solicitação por parte dos cidadãos, as informações devem ser repassadas obedecendo os prazos determinados.
As informações caracterizadas pelas autoridades como sigilosas referem-se aquelas em que a Lei nº 12.527/2011 prevê algum tipo de restrição, sendo estas classificadas de três tipo: reservada, que ficam em sigilo durante o período de 5 (cinco) anos, secreta, fixado com o prazo de 15 (quinze) anos e ultrassecreta, sendo este estabelecido por um prazo de 25 (vinte e cinco) anos.pesses casos, o órgão responsável tem o dever de apresentar uma justificativa para não disponibilização das informações. É importante lembrar que a responsabilidade de guardar e divulgar as informações que lhes pertence, é do Estado, como estabelecido no art. 34 da Lei nº 12.527/2011.
De acordo com a CGU, entre as informações disponibilizadas, devem constar também: “endereços e telefones das unidades com seus respectivos horários de atendimento ao público; dados gerais para acompanhamento de programas, ações, projetos e obras; assim como também as respostas a perguntas mais frequentes do público” (BENEVIDES, 2012, p. 22).
A LAI nas suas diretrizes busca atender a todos sem distinção. Pensando nisso, algumas ações são colocadas em prática no intuito de assegurar à acessibilidade a disponibilização das informações às pessoas com necessidades especiais, tendo como base o art. 17 da Lei nº 10.098/2000, que determina:
O Poder Público promoverá a eliminação de barreiras na comunicação e estabelecerá mecanismos e alternativas técnicas que tornem acessíveis os sistemas de comunicação e sinalização às pessoas portadoras de deficiência sensorial e com dificuldades de comunicação, para garantir-lhes o direito de acesso à informação, à comunicação, ao trabalho, à educação, ao transporte, à cultura, ao esporte e ao lazer.
Destaca-se então o art. 9º da Convenção sobre os direitos das Pessoas com Deficiência, o qual foi aprovado no dia 9 de julho de 2008 pelo Decreto Legislativo nº 186, em que estabelece regras que garantem para pessoas com necessidades especiais acesso às informações:
[...] os Estados Partes tomarão as medidas apropriadas para assegurar às pessoas com deficiência o acesso, em igualdade de oportunidade com as demais pessoas, ao meio físico, ao transporte, à informação e comunicação, inclusive aos sistemas e tecnologias da informação e comunicação [...].
A Lei nº 12.527/2011 foi regulamentada no dia 16 de maio de 2012 com a instituído o Decreto nº 7.724, o qual está dividido da seguinte forma, a saber:
Capítulo I – dispositivos gerais;
Capítulo II – da abrangência;
Capítulo III – da transparência ativa;
Capítulo IV – da transparência passiva, subdividido em quatro seções: seção I – do serviço de informação ao cidadão, seção II – do pedido de acesso à informação, seção III - do procedimento de acesso à informação e IV – dos recursos;
Capítulo V – das informações classificadas em grau de sigilo, subdividido em quatro seções: seção I – da classificação de informações quanto ao grau e prazos de sigilo, seção II – dos procedimentos para classificação de informação, seção III – da desclassificação e reavaliação da informação classificação de informações classificadas, seção IV – disposições gerais;
Capítulo VI – da comissão mista de reavaliação de informações classificadas;
Capítulo VII – das informações pessoais;
Capítulo VIII – das entidades privadas sem fins lucrativos;
Capítulo IX – das responsabilidades;
Capítulo X – do monitoramento da aplicação da lei, subdividida em duas seções: seção I – da autoridade de monitoramento e seção II – das competências relativas ao monitoramento; por fim,
Capítulo XI – disposições transitórias e finais.
Assim, de acordo com o exposto, resumidamente pode-se dizer que a LAI é classificada como uma ferramenta que tem como foco, proporcionar oportunidades para que a corrupção seja combatida, além de fortalecer o controle social e assegurar que a gestão dos recursos públicos seja feita com maior responsabilidade. Além disso, a Lei em suas diretrizes, tem o cuidado em informar de forma clara, objetiva e sem nenhum ônus ao solicitante as informações requeridas.
Abrangência da Lei nº 12.527/2011
A aprovação da Lei nº 12.527/2011 foi considerada como sendo um marco regulatório, por ser um passo de grande relevância para que a transparência pública seja de fato concretizada. A referia Lei regula o acesso a informações conforme previsto na Constituição Federal:
No inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37, e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências (BRASIL, 2011, on line).
Um dos pontos que deve ser observado com maior atenção diz respeito a ampla incidência das normas da Lei nº 12.527/2011, como declarado no seu art. 1º em que estabelece que as normas devem ser observadas pelas esferas da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Mendel (2009) menciona que igualmente está previsto que sua aplicação deve abranger a todos os órgãos do Poder Executivo, assim como também do Legislativo, incluindo também, conforme o art. 1º, inc. I, o Ministério Público, Judiciário e Tribunais de Contas.
A chamada Administração indireta do Estado, que tem como meta executar algumas atividades de interesse do Estado para outras esferas jurídicas, também deve seguir os pressupostos descritos na Lei nº 12.527/2011. Assim, sobre esse contexto, entende-se que a incidência da Lei, que abrange as fundações e empresas do setor público, sociedades classificadas como economia mista, assim como outras entidades controladas pela União, Estados, Municípios e pelo Distrito Federal, seja de forma direta ou indireta, tem sua definição prevista no art. 1º, inc. I.
Além desses órgãos, está prevista na Lei nº 12.527/2011 a aplicação também das suas diretrizes nos órgãos privados sem fins lucrativos que, de acordo com o previsto no art. 2º, recebem recursos públicos, podendo citar como exemplo, a Petrobrás.
Assim, complementando esse contexto, Mendel (2009, p. 256) leciona:
A Lei abrange os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, incluindo as Cortes de Contas e o Ministério Público, bem como as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. As disposições são aplicadas, no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.
Nota-se com o exposto que a Lei nº 12.527/2011 apresenta uma abrangência, o mais ampla possível, o que não poderia ser de outra forma, pois deve-se considerar que o cidadão tem o direito ao acesso às informações, constituindo-se uma garantia essencial a qual está fundamentada na Constituição Federal.
Nesse sentido, não tem como deixar de fora da incidência da nova legislação nenhuma entidade seja ela do setor público ou privada, controlada direta ou indiretamente pelo Poder Público. Assim, igualmente, não tem como isentar do cumprimento das regras estabelecidas pela Lei nº 12.527/2011 aquelas entidades privadas que fazer usufruto dos recursos públicos.
Mendel (2009) destaca também que a LAI é composta por dispositivos de abrangência geral, os quais são aplicáveis em todas as esferas da Federação, assim como em outros específicos, como o Poder Executivo Federal. Segundo o autor, estão estabelecidos no art. 45 da referida lei que é de responsabilidade dos Estados, Municípios e Distrito Federal, em sua própria legislação, estabelecer as regras relacionadas a solicitação de recursos, classificação das informações, assim como de outros assuntos relacionados a lei, tendo como base, as diretrizes gerais preconizadas na mesma.
A LAI, visando garantir o acesso às informações, dispõe sobre os procedimentos que devem ser seguidos, os quais estão previstos na Constituição Federal de 1988, conforme descrito a seguir:
Art. 5º. XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Art. 37. § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
Art. 216. (...):
§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
No contexto geral, a LAI tem como principal propósito disseminar a cultura de transparência na Administração Pública, assim como também desenvolver o controle social. Diante dessa proposta, a Lei nº 12.527/2011 busca estabelecer a publicidade das informações de forma clara e transparente, tendo essas quesitos, como regra geral, com exceção as informações sigilosas.
Assim, para assegurar a eficácia máxima aos princípios da transparência e da publicidade, o §2º do art. 7º da Lei em estudo preceitua também que, quando não houver a possibilidade de disponibilizar as informações de forma integral, fica assegurado ao solicitante a disponibilização das informações que não sejam sigilosas, sendo necessário para isso a expedição de certidão, extrato ou mesmo a cópia ocultando a parte confidencial.
Menciona-se assim, que a atuação estatal destinada ao cumprimento da LAI, deverá observar os deveres e as suas diretrizes, as quais tem como objetivo garantir o pleno direito de acesso a informação.
Mitigação do sigilo fiscal frente à Lei nº 12.527/2011: entendimento doutrinário e jurisprudencial:
Como já mencionado, é estabelecido pela Lei nº 12.527/2011, normas gerais a respeito do direito do cidadão em ter acesso às informações com o propósito de averiguar a uniformidade de tratamento dos dados no âmbito da federação. Tal pressuposto é verdadeiro que no art. 45 é descrito “aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas nesta Lei, definir regras específicas, especialmente quanto ao disposto no art. 9º e na Seção II do Capítulo II.
Benevides (2012) explica que a Lei nº 12.527/2011 aplicado no Brasil, seque a mesma tendência de aproximadamente 90 países que igualmente dispõem de leis que tem a função de regulamentar o direito de acesso à informação. Nesse sentido, a lei rege que todo as informações geradas ou custodiadas pelo poder público, desde que não sejam classificadas como sigilosas são consideradas públicas, consequentemente, todos os cidadãos podem ter acesso.
Segundo Mendel (2009), as regras atuais que se referem a Lei de Acesso à Informação determinam normas gerais, como descrito em seu próprio texto, no entanto, em alguns trechos desce a minúcias, limitando a envergadura suplementar dos demais entes políticos.
Esse fenômeno é registrado por Bastos (2001, p. 308):
A experiência já havida sobre uma legislação de normas gerais tem mostrado que a concepção que faz a União de que sejam normas geras é bastante ampla. Então, hoje, temos normas gerais de direito tributário, normas gerais de educação, e todas essas leis são bastante amplas, a ponto de tolherem quase que por completo a atuação livre dos Estados.
Segundo o autor, a disponibilidade idônea das informações proporciona, não somente para os órgãos fiscalizadores responsáveis, mas também a todo população que queira ter acesso às informações, uma maior transparência e controle.
No entanto, Bastos (2001) destaca a questão da publicidade de dados referentes a remuneração pessoais, que embora seja estabelecido na Lei nº 12.547/2011 normas gerais sobre o tratamento de dados e informações pessoais, especificamente não faz nenhuma referência.
Sobre esse contexto, apresenta-se então a seguinte Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. LEI DE ACESSO A INFORMAÇÕES DO SERVIÇO PÚBLICO (LEI 12.527/11). SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. DIVULGAÇÃO DAS REMUNERAÇÕES E RESPECTIVOS NOMES.
1. Segurança direito de todos e dever do Estado. 1.1 - O art. 144 da CF garante a todo cidadão o direito à segurança e impõe ao Estado o dever de prestá-la. 1.2 - O art. 23, III, da Lei 12.557/11, exclui o acesso à informação do serviço público quando ela colocar em risco a vida e a segurança da população, que nada mais é do que o risco à vida e à segurança de cada indivíduo. A divulgação do nome fragiliza a segurança física corporal dos servidores e familiares (voto do Min. Ayres Brito na Suspensão da Liminar nº 623); logo, não pode ocorrer, sob pena de lhes ser garantido apenas meio direito à segurança, isto é, sob pena de ficarem reduzidos a uma coisa menor em termos de segurança e de direitos fundamentais, ou, então, se o Estado (entidades federativas) criar essa fragilização, deve-lhes compensação pecuniária pelo risco pessoal advindo da condição de servidores públicos.
2. Divulgação dos nomes. 2.1 - Quanto à divulgação do nome, a Lei 12.527/11 em momento algum a libera. Bem ao invés, pelo art. 31, § 3º, II, libera informações pessoais independentemente de consentimento do interessado quando para fins estatísticos e de pesquisas científicas, desde que "de evidente interesse público ou geral", mas ressalva ser "vedada a identificação da pessoa a que as informações se referirem." (rectius, vedada a divulgação do nome). No mesmo sentido o Decreto nº 7.724, de 16-5-12, que Regulamentou a Lei, no qual no Capítulo VII (DAS INFORMAÇÕES PESSOAIS). 2.2 - Então, se a lei e o regulamento não permitem a divulgação do nome nem mesmo quando há evidente interesse público ou geral, não é lógico nem razoável permiti-la quando há apenas interesse particular, que na maioria das vezes, sabidamente, acontece para fins de simples fuxico social, quando não para fins ilícitos. 2.3 - Merecem mais reflexão e atenção os fins teleológicos da lei, que são de acesso a informações do serviço público, e não do servidor público. 2.3 - O nome é da pessoa, é patrimônio dela como pessoa natural. O nome integra os direitos da personalidade, que são especialmente protegidos pelo no Código Civil (arts. 11-21). Não é item do agente público, mas da pessoa natural. Não é razoável que o Estado usurpe o nome, que é privado e protegido como tal, para divulgar coisas do agente público.
3. Dispositivo. Apelação desprovida e sentença conformada em reexame necessário conhecido de ofício. (Apelação Cível Nº 70055281315, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Irineu Mariani, Julgado em 03/09/2014)
É determinado que seja publicado na internet, conforme normas previstas no Decreto nº 7.724/2012 que regulamente a Lei de Acesso à Informação, as informações pertinentes a:
Remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão” (art. 7º, §3º., inc. VI).
No entanto, essas diretrizes do Decreto somente são aplicadas no âmbito do Poder Executivo Federal, de acordo com os termos previstos sem seu art. 1º. Assim, no caso da divulgação, por exemplo, do contracheque, para que seja aplicado na esfera dos Estados, Municípios, e também do Distrito Federal, vai depender de uma lei própria específica, assim como está estabelecido na Lei nº 12.527/2011 no seu art. 45.
Sobre a classificação em grau de sigilo, como disposto no Decreto nº 7.724/2012, capítulo V, Mendel (2009) elucida que seu teor deve ser observado (ultrassecreto, secreto e reservado) bem como a razão de sua imprescindibilidade à segurança, seja para o Estado ou para sociedade. No entanto, não está disciplinado no decreto o acesso à informação no caso de sigilo previstos na legislação, nem mesmo nos projetos de pesquisa, em que o sigilo é garantido para manter a segurança do estado e da sociedade, como previsto no art. 25,
São passíveis de classificação as informações consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado, cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacional ou a integridade do território nacional;
III - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociação ou as relações internacionais do país;
III - prejudicar ou pôr em risco informações fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
IV - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população
V - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do país;
VI - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicas das Forças Armadas;
VII – prejudicar u causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional, observado o dispositivo no inciso II do caput do art. 6º;
VIII – pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou,
IX – comprometer atividades de inteligência, de investigação ou de fiscalização em andamento, relacionamento com prevenção ou repressão de infrações.
De forma sucinta, entende-se que um dos principais desafios a ser vencido para implementação de um sistema de acesso à informação, refere-se a cultura de segredo que, na maioria das vezes, prevalece na gestão pública. Ao cidadão, a disponibilização de informações exige que seja praticada uma cultura aberta, e para colocar em prática essas mudanças culturais, o servidor passa a ter um papel de suma importância, pois é ele que lida diariamente com a informação pública, que vai desde a sua produção até seu arquivamento.