Os Municípios, com base no que prevê a Constituição Federal e foi aprovado em lei, firmaram convênio com a Receita Federal para eles próprios fiscalizarem e cobrarem o Imposto Territorial Rural (ITR). Têm as administrações municipais demonstrado, todavia, que não estão preparadas para se desincumbirem dessas atribuições.
Expedem, em manifesta preparação para o lançamento tributário, tabelas representativas do que entendem ser, em seu território, os valores por hectare da terra nua, base de cálculo do imposto. E costumam classificar os imóveis rurais por "tipos de área", como: a) de campo; b) de campo e reflorestamento, e c) de pastagem/pecuária, para tipo atribuindo valor diferente.
A edição dessas tabelas e a classificação dos chamados "tipos de área" das propriedades rurais já bastam para mostrar a desinformação das autoridades municipais a respeito das especificidades do Imposto Territorial Rural.
Ao poder tributante não compete estabelecer tabela de valores da base de cálculo de qualquer imposto, visto que, na literal dicção do artigo 148 do Código Tributário Nacional (CTN), quando o cálculo do tributo tenha por base, ou tome em consideração, o valor ou o preço de bens, direitos, serviços ou atos jurídicos, a autoridade lançadora, mediante processo regular, arbitrará aquele valor ou preço sempre que sejam omissos ou não mereçam fé as declarações ou os esclarecimentos prestados, ou os documentos expedidos pelo sujeito passivo ou pelo terceiro legalmente obrigado, ressalvada, em caso de contestação, avaliação contraditória, administrativa ou judicial.
A jurisprudência pacificou o entendimento quanto a ser ilegal a cobrança de imposto calculado a partir de base de cálculo estabelecida em pautas fiscais, interpretação cristalizada na Súmula 431 do E. Superior Tribunal de Justiça: "É ilegal a cobrança de ICMS com base no valor da mercadoria submetido ao regime de pauta fiscal. Rel. Min. Luiz Fux, em 24/3/2010", enunciado que, é óbvio, vale para a cobrança de qualquer imposto.
A cobrança do ITR é da competência da União, que, mercê de disposição constitucional, repassa aos Municípios metade do que arrecada com esse imposto, ou todo o valor, se essas duas entidades políticas firmarem convênio pelo qual o município assuma a administração e cobrança do imposto.
Não há cobrança de tributo que não seja iniciada pelo lançamento, o ato constitutivo do crédito tributário, atividade privativa da autoridade fazendária, conforme estabelece o artigo 142 do CTN.
O lançamento do ITR, regido pela Lei federal nº 9.393, de 1996, dá-se pela modalidade "por homologação", prevista no artigo 150 do CTN, em que a lei atribui ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento do tributo sem prévio exame da autoridade lançadora, que deverá homologar essa antecipação no prazo de cinco anos contados do fato gerador. Findo esse prazo sem a homologação expressa, será a homologação tida como tacitamente feita, e o crédito tributário considerado constituído e extinto simultaneamente a essa constituição.
O artigo 14 da Lei nº 9.393/1996 dispõe que na falta de entrega da declaração do ITR, ou se da declaração apresentada constarem informações tidas como inexatas ou fraudulentas, a autoridade efetuará de ofício o lançamento, considerando informações sobre preços de terras constantes de sistema por ela instituído, caso em que levará em conta os dados sobre o imóvel e sua utilização, apurados em procedimento de fiscalização.
Com base nesse artigo 14, não pode o poder tributante, ante a falta de declaração, ou no caso de entender inidônea a que foi apresentada, pura e simplesmente, sem providências prévias, efetuar o lançamento de ofício. Terá, ante qualquer dessas irregularidades, que dar início a procedimento de apuração da base de cálculo do imposto, que é o valor de mercado da terra nua tributável, procedimento no qual deverá observar o direito ao contraditório, com obediência ao devido processo legal.
Por isso, a referência feita nesse artigo 14 sobre consideração, pela autoridade lançadora, de informações sobre preços de terras constantes de sistema a ser instituído pelo Fisco, tem que ser entendida como informação mesmo, mero ponto de referência, sem que possa a autoridade tomar os valores contidos nessas tabelas como base de cálculo do imposto.
É que na apuração do valor tributável terão que ser levadas em conta as particularidades do imóvel objeto da tributação, como seu grau de utilização, seus diferentes padrões de terra, as parcelas a serem excluídas da tributação, e todas as suas demais particularidades, como sua conformação, serviços públicos à disposição, testada para vias públicas, aguadas, distância de centros de abastecimento e de consumo, vias de acesso, meios de comunicação etc. São dados que tabela alguma poderá levar em conta com o propósito de estabelecer padronização.
Considerar que a disposição do artigo 14 da Lei do ITR traz permissão para a autoridade lançadora utilizar valor contido em tabela fiscal como idôneo para servir de base de cálculo do ITR, será atribuir a essa norma a condição de inconstitucionalidade oblíqua, a que desafia norma não da Constituição, mas de lei que a complementa, no caso o Código Tributário Nacional, artigo 148.
Nos lançamentos normalmente efetuados, o ITR é apurado aplicando-se, sobre o valor que o contribuinte atribui como sendo a parte tributável da terra nua, a alíquota prevista na Lei. O valor tributável e a alíquota aplicável são fatores que ordinariamente somente o contribuinte tem condição de apurar, em razão da série de dados envolvidos na sua obtenção. A discordância do Fisco com as informações prestadas gerará procedimento de fiscalização, pelo qual se procurará chegar ao valor tido como de mercado no ano da apresentação do DIAT. É então que surge a necessidade do processo de arbitramento.
A propósito, não existe na lei nada que autorize a autoridade lançadora a impor aos contribuintes a obrigação de apresentar laudo de avaliação para comprovar o valor de mercado de seu imóvel rural, como vêm fazendo determinados municípios. A avaliação compete ao município, ao exercer o poder-dever de efetuar lançamento de ofício quando não concordar com os valores de mercado declarados pelo sujeito passivo da relação tributária.
Voltando ao tema convênio, a disposição constitucional que o prevê foi regulada pela Lei nº 11.250, de 2005, que dá aos Municípios as atribuições de fiscalizar, efetuar os lançamentos e cobrar administrativa e judicialmente os créditos lançados, "sem prejuízo da competência supletiva da Secretaria da Receita Federal do Brasil" (art. 1º da Lei).
Com base nessa previsão de possibilidade supletiva de lançar, a Receita Federal tem, no próprio exercício financeiro de competência, sem invocação de qualquer outro motivo que não o da ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, efetuado lançamentos de ITR referentes a imóveis de municípios conveniados. Uma prática que afronta os convênios firmados.
É que ter competência supletiva para constituir crédito tributário significa no caso ter poder apenas de suprir a omissão do município conveniado quanto ao seu poder-dever de efetuar o lançamento tributário. Suprir, no caso, é substituir, preencher a falta, fazer as vezes. E a União poderá somente suprir a omissão do município conveniado que não tenha cumprido sua obrigação de, no prazo oportuno, constituir o crédito tributário relativo ao Imposto Territorial Rural de imóvel localizado em seu território.