Esclarecimentos sobre quem está obrigado a prestar informações ao COAF, à luz da Lei de lavagem de dinheiro

RESUMO: Devido as mudanças introduzidas pela Lei n.º 12.683, de 9 de julho de 2012, que alterou significativamente a Lei n.º 9.613, de 3 de março de 1998, que sabidamente dispõe sobre os crimes de “lavagem” de dinheiro (bens e direitos, também), há grande preocupação em relação ao criminal compliance. A preocupação deve ser por parte de todas as pessoas, inclusive físicas, relacionadas nessa lei. O presente estudo pretende aclarar quem são as pessoas legalmente obrigadas a fornecer informações para o COAF, um dos deveres elencados nessa lei.

Palavras-chave: COAF. Lavagem de dinheiro. Compliance. Informações. Criminal.

Enlightenments About Who is Obligated to Provide Information to COAF In Light of The Brazilian Law of Money Laundering

ABSTRACT: Due to the changes introduced by Law No. 12,683, of July 9, 2012, which significantly amended Law No. 9613 of March 3, 1998, which has known about the crimes of "money laundering" (goods and rights, too), there is great concern about the criminal compliance. The concern should be by all people, including physical, listed in this law. This study aims to clarify who the people are legally obliged to provide information to the COAF, one of the duties listed in this law.

Keywords: COAF. Money laundering. Compliance. Informations. Criminal.

1 Introdução

A Lei n.º 9.613, de 3 de março de 1998 (doravante, Lei de “Lavagem” de Dinheiro ou LLD), adotou o dever de informação, ou seja, a obrigatoriedade de certas pessoas, físicas ou jurídicas, de colaborarem para o sistema de inteligência financeira.

Essa colaboração se dá por meio de comunicação de determinadas operações ao órgão competente. O órgão competente, na circunscrição do presente trabalho, é o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, ou simplesmente COAF, que foi instituído pela LLD.

A finalidade principal deste órgão, como se verá mais adiante, é a análise das informações recebidas, por meio dos sistemas de comunicações, averiguar a existências de crimes de “lavagem” de dinheiro, conforme disposto na LLD e comunicar as autoridades competentes.

Tanto as pessoas que são obrigadas a comunicar as operações, quanto as operações relevantes, estão devidamente definidas na Lei.

Ocorre que o rol de pessoas obrigadas é imenso e por vezes genérico, como o caso do inciso XIV do parágrafo único do art. 9º da LLD.

Se a pessoa obrigada não forneceras informações e, se o fizer, não fornecer de maneira correta, observadas as exigências legais, estará sujeita a severas penalidades, que pode ser uma multa multimilionária ou até o fechamento da empresa.

O objeto do presente trabalho, portanto, é (1) explanar um brevemente sobre esse órgão criado em 1998 pela LLD, e (2) esclarecer porque estão obrigadas, em que situações estão obrigadas e as pessoas que estão obrigadas a comunicar o COAF.

2 Sobre o COAF

2.1 Origem, Finalidade e Competências

A Lei de “Lavagem” de Dinheiro (LLD), sancionada em 03/03/1998 institui o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, no âmbito do Ministério da Fazenda, com a finalidade de “disciplinar, aplicar penas administrativas, receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas previstas nesta Lei”[1].

O Estatuto do COAF, em seu Capítulo I, assim dispõe acerca da sua Natureza e Finalidade:

Art. 1o O Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, órgão de deliberação coletiva com jurisdição em todo território nacional, criado pela Lei no 9.613, de 3 de março de 1998, integrante da estrutura do Ministério da Fazenda, com sede no Distrito Federal tem por finalidade disciplinar, aplicar penas administrativas, receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas previstas em sua Lei de criação, sem prejuízo da competência de outros órgãos e entidades.

Têm-se como finalidade precípua do COAF, portanto, a prevenção e a repressão à “lavagem de dinheiro” e ao financiamento ao terrorismo. O site institucional do COAF faz referência ao combate ao financiamento. No entanto, após as alterações introduzidas pela Lei n.º 12.683, de 9 de julho de 2012 (que, diga-se, a responsável por trazer fama ao compliance no Brasil), não há na LLD qualquer referência expressa a “terrorismo”.

Segundo Callegari, tal modificação adequa a lei brasileira às mais modernas existentes[2]:

Até a edição da Lei 12.683/2012, que alterou a lei original, havia um rol de crimes ditos antecedentes, dentre os quais era possível destacar o tráfico ilícito de substâncias entorpecentes ou drogas afins; o crime de terrorismo e seu financiamento; crime de contrabando ou tráfico de armas, entre outros. Contudo, o legislador optou por extinguir o rol, adequando a legislação brasileira às mais modernas existentes, e assim procedendo, ampliou as obrigações correlatas das pessoas jurídicas e físicas, o que será objeto deste sucinto artigo, que inaugura nossa coluna nesta revista.

Entretanto, a missão do COAF, conforme se extrai de seu site institucional ainda faz referência ao combate ao terrorismo:

Prevenir a utilização dos setores econômicos para a lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo, promovendo a cooperação e o intercâmbio de informações entre os Setores Público e Privado.

O rol dos crimes referidos por Callegari, constava no art. 1º da LLD, antes da referida alteração. Após a alteração, o art. 1º passou a contar com a seguinte redação: “Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de infração penal.” Passa a ser este o crime de “lavagem” de dinheiro.

As competências do COAF podem ser assim resumidas[3]:

receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas;
comunicar às autoridades competentes para a instauração dos procedimentos cabíveis nas situações em que o Conselho concluir pela existência, ou fundados indícios, de crimes de “lavagem”, ocultação de bens, direitos e valores, ou de qualquer outro ilícito;
coordenar e propor mecanismos de cooperação e de troca de informações que viabilizem ações rápidas e eficientes no combate à ocultação ou dissimulação de bens, direitos e valores;
disciplinar e aplicar penas administrativas.

Ainda, há a competência residual prevista no § 1º do art. 14 da LLD, que anteriormente constava no § 3º do art. 11 da LLD, cite-se:

As instruções referidas no art. 10 destinadas às pessoas mencionadas no art. 9º, para as quais não exista órgão próprio fiscalizador ou regulador, serão expedidas pelo COAF, competindo-lhe, para esses casos, a definição das pessoas abrangidas e a aplicação das sanções enumeradas no art. 12.

Tal competência é explanada no site institucional do COAF (que ainda faz referência ao § 3º do art. 11, quando deveria referir o § 1º do art. 14), verbis:

O §3º do artigo 11 da lei também atribuiu ao COAF a competência residual de regular os setores econômicos para os quais não haja órgão regulador ou fiscalizador próprio. Nesses casos, cabe ao COAF definir as pessoas abrangidas e os meios e critérios para envio de comunicações, bem como a expedição das instruções para a identificação de clientes e manutenção de registros de transações, além da aplicação de sanções previstas no artigo 12 da lei.

Assim, em razão da sua finalidade e competência, o COAF é denominado “Unidade de Inteligência Financeira do Brasil”, cuja produção tem origem em comunicações de operações financeiras recebidas, na forma da LLD.

Destaca-se, por derradeiro, que os Relatórios de Inteligência Financeira, ou RIF, produzidos pelo COAF são protegidos por sigilo, inclusive bancário, e têm como destinatárias as autoridades competentes para investigação[4].

2.2 Estrutura

O Decreto n.º 2.799, de 08/10/1998 e a Portaria do Ministério da Fazenda n.º 330, de 18/12/1998, aprovaram, respectivamente, o Estatuto e o Regimento Interno do COAF.

O Decreto nº 7.482, de 16/05/2011 aprova a “Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos cargos em comissão e das Funções Gratificadas do Ministério da Fazenda” e, em seu Anexo II (“a) quadro demonstrativo dos cargos em comissão e das funções gratificadas do ministério da fazenda”) define a estrutura funcional do COAF.

O Presidente, e seu Gabinete, estão, funcionalmente, subordinados ao Plenário do Conselho. Subordinam-se ao Presidente a Secretaria Executiva, formada por cinco coordenações-gerais (de Normas, de Supervisão, de Processo Administrativo, de Desenvolvimento Institucional e de Tecnologia de Informação), e a Diretoria de Análise e Fiscalização, formada por quatro coordenações-gerais (de Inteligência Financeira, de Intercâmbio de Informações, de Análise Estratégica e de Análise Tática).

O Plenário é presidido pelo Presidente e integrado por um representante de cada um dos seguintes órgãos e entidades[5]: Banco Central do Brasil, Comissão de Valores Mobiliários, Superintendência de Seguros Privados, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Secretaria da Receita Federal, Agência Brasileira de Inteligência – ABIN, Controladoria-Geral da União, Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Previdência Social, Ministério da Justiça e Departamento de Polícia Federal.

3 Sobre as Comunicações de Operações Financeiras ao COAF

3.1 Da Obrigatoriedade de Comunicação de Informações ao COAF

A obrigatoriedade de fornecimento de informação ao COAF decorre do disposto na própria LLD, especialmente, em seus arts. 11 e 11-A.

É com base nessas informações que o COAF realiza o seu trabalho, ou seja, conforme disposto no Relatório de Atividades de 2013[6], a “produção de inteligência financeira pelo COAF tem origem em comunicações de operações financeiras recebidas, conforme disposto na Lei nº 9.613, de 1998.”

Ocorre que, o Legislador entendeu ser mais viável (por motivos óbvios) obrigar as pessoas que, em razão de sua posição no mercado financeiro, empresarial e negocial, detém as informações, fornecê-las ao órgão encarregado de verificar a existência de ilícitos, o COAF, que exigir do governo uma incessante e, provavelmente, infrutífera investigação.

Na Exposição de Motivos da LLD, assinada pelos Ministros da Justiça, Nelson A. Jobim, da Fazenda, Pedro Malan, das Relações Exteriores, Luiz Felipe Lampreia e Chefe da Casa Militar da Presidência da República, Alberto Mendes Cardoso, há a seguinte justificativa:

Tais regras fomos buscar na experiência internacional, onde há previsões dessa natureza, necessárias para a prevenção e repressão dos delitos previstos no projeto. Veja-se a Bélgica (art. 8o da Lei de 11 janeiro de 1993), a Espanha (art. 3o, no 2, da Lei 19/93), Portugal (art. 8o, no 1, do Decreto-Lei no 313/1993), Suíça (art. 305, ter., 2, do Cód. Penal, redação da Lei de dezoito de marco de1994), a Comunidade Européia (itens 15 e 28 das "Quarante Recommendations") e a CICAD (art. 13 do Regulamento Modelo).

Portanto, o dever de comunicação, disposto no art. 11 da LLD, para de uma política criminal efetiva, ou, nos dizeres da Exposição de Motivos, “necessárias para a prevenção e a repressão dos delitos [desta lei]”.

3.2 Das Operações que devem ser comunicadas

O art. 11 da LLD dispõe quais operações deverão ser comunicadas ao COAF, quais sejam, todas que possam constituir-se em sérios indícios dos crimes previstos nesta Lei, ou com eles relacionar-se[7]. Ainda, para assim serem consideradas as operações, deve-se observar as instruções das autoridades competentes[8].

Também deverão ser comunicadas as operações de “transação em moeda nacional ou estrangeira, títulos e valores mobiliários, títulos de crédito, metais, ou qualquer ativo passível de ser convertido em dinheiro, que ultrapassar limite fixado pela autoridade competente e nos termos de instruções por esta expedidas”[9].

E, por força do art. 11-A da LLD, deverão ser comunicadas à instituição financeira, que por sua vez comunica ao Banco Central, que repassa ao COAF, “transferências internacionais e os saques em espécie”.

A Resolução nº 24 do COAF, dispõe sobre os procedimentos a serem adotados pelas pessoas físicas ou jurídicas não submetidas à regulação de órgão próprio regulado, e enumera em seu artigo 9º as operações e propostas de operações nas situações que podem configurar sérios indícios da ocorrência dos crimes de Lavagem de Dinheiro:

operação que aparente não ser resultante de atividades ou negócios usuais do cliente ou do seu ramo de negócio;
operação cuja origem ou fundamentação econômica ou legal não seja claramente aferíveis;
operação incompatível com o patrimônio ou com a capacidade econômico-financeira do cliente;
operação com cliente cujo beneficiário final não é possível identificar;
operação envolvendo pessoa jurídica domiciliada em jurisdições consideradas pelo Grupo de Ação contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (GAFI) de alto risco ou com deficiências estratégicas de prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo ou países ou dependências considerados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) de tributação favorecida e/ou regime fiscal privilegiado;
operação envolvendo pessoa jurídica cujos beneficiários finais, sócios, acionistas, procuradores ou representantes legais mantenham domicílio em jurisdições consideradas pelo GAFI de alto risco ou com deficiências estratégicas de prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo ou países ou dependências considerados pela RFB de tributação favorecida e/ou regime fiscal privilegiado;
resistência, por parte do cliente ou demais envolvidos, ao fornecimento de informações ou prestação de informação falsa ou de difícil ou onerosa verificação, para a formalização do cadastro ou o registro da operação;
operação injustificadamente complexa ou com custos mais elevados que visem a dificultar o rastreamento dos recursos ou a identificação do seu real objetivo;
operação aparentemente fictícia ou com indícios de superfaturamento ou subfaturamento;
operação com cláusulas que estabeleçam condições incompatíveis com as praticadas no mercado;
qualquer tentativa de burlar os controles e registros exigidos pela legislação de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, inclusive mediante:
1. fracionamento;
2. pagamento em espécie;
3. pagamento por meio de cheque emitido ao portador; ou
4. outros meios;
outras situações designadas em ato do Presidente do COAF; e
quaisquer outras operações que, considerando as partes e demais envolvidos, os valores, modo de realização e meio e forma de pagamento, ou a falta de fundamento econômico ou legal, possam configurar sérios indícios da ocorrência dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 3.3.1998, ou com eles relacionar-se.

Conclui-se, dessa simples e perfunctória análise, que a averiguação das operações que deverão ser comunicadas, deve ser casuística, considerando a qualidade da pessoa obrigada e a operação, uma vez que a intrincada legislação não oferece um rol taxativo e claro.

Observa-se que não basta comunicar, a pessoa obrigada deverá fazê-lo observando os requisitos legais, notadamente aqueles previstos no art. 10:

identificarão seus clientes e manterão cadastro atualizado, nos termos de instruções emanadas das autoridades competentes;
manterão registro de toda transação em moeda nacional ou estrangeira, títulos e valores mobiliários, títulos de crédito, metais, ou qualquer ativo passível de ser convertido em dinheiro, que ultrapassar limite fixado pela autoridade competente e nos termos de instruções por esta expedidas;
deverão atender, no prazo fixado pelo órgão judicial competente, as requisições formuladas pelo Conselho criado pelo art. 14, que se processarão em segredo de justiça.
deverão adotar políticas, procedimentos e controles internos, compatíveis com seu porte e volume de operações, que lhes permitam atender ao disposto neste artigo e no art. 11, na forma disciplinada pelos órgãos competentes;
deverão cadastrar-se e manter seu cadastro atualizado no órgão regulador ou fiscalizador e, na falta deste, no Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), na forma e condições por eles estabelecidas;
deverão atender às requisições formuladas pelo Coaf na periodicidade, forma e condições por ele estabelecidas, cabendo-lhe preservar, nos termos da lei, o sigilo das informações prestadas.

3.3 Das Pessoas obrigadas a fornecer informações

Basicamente o art. 9º, caput e parágrafo único, definem quem são as pessoas obrigadas a prestar as informações, que são:

pessoas físicas e jurídicas que tenham, em caráter permanente ou eventual, como atividade principal ou acessória, cumulativamente ou não:
1. a captação, intermediação e aplicação de recursos financeiros de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira;
2. a compra e venda de moeda estrangeira ou ouro como ativo financeiro ou instrumento cambial; e
3. custódia, emissão, distribuição, liqüidação, negociação, intermediação ou administração de títulos ou valores mobiliários;
as bolsas de valores, as bolsas de mercadorias ou futuros e os sistemas de negociação do mercado de balcão organizado;
as seguradoras, as corretoras de seguros e as entidades de previdência complementar ou de capitalização;
as administradoras de cartões de credenciamento ou cartões de crédito, bem como as administradoras de consórcios para aquisição de bens ou serviços;
as administradoras ou empresas que se utilizem de cartão ou qualquer outro meio eletrônico, magnético ou equivalente, que permita a transferência de fundos;
as empresas de arrendamento mercantil (leasing) e as de fomento comercial (factoring);
as sociedades que efetuem distribuição de dinheiro ou quaisquer bens móveis, imóveis, mercadorias, serviços, ou, ainda, concedam descontos na sua aquisição, mediante sorteio ou método assemelhado;
as filiais ou representações de entes estrangeiros que exerçam no Brasil qualquer das atividades listadas neste artigo, ainda que de forma eventual;
as demais entidades cujo funcionamento dependa de autorização de órgão regulador dos mercados financeiro, de câmbio, de capitais e de seguros;
as pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras, que operem no Brasil como agentes, dirigentes, procuradoras, comissionárias ou por qualquer forma representem interesses de ente estrangeiro que exerça qualquer das atividades referidas neste artigo;
as pessoas físicas ou jurídicas que exerçam atividades de promoção imobiliária ou compra e venda de imóveis;
as pessoas físicas ou jurídicas que comercializem jóias, pedras e metais preciosos, objetos de arte e antiguidades;
as pessoas físicas ou jurídicas que comercializem bens de luxo ou de alto valor, intermedeiem a sua comercialização ou exerçam atividades que envolvam grande volume de recursos em espécie;
as juntas comerciais e os registros públicos;
as pessoas físicas ou jurídicas que prestem, mesmo que eventualmente, serviços de assessoria, consultoria, contadoria, auditoria, aconselhamento ou assistência, de qualquer natureza, em operações:
1. de compra e venda de imóveis, estabelecimentos comerciais ou industriais ou participações societárias de qualquer natureza; de gestão de fundos, valores mobiliários ou outros ativos
2. de abertura ou gestão de contas bancárias, de poupança, investimento ou de valores mobiliários;
3. de criação, exploração ou gestão de sociedades de qualquer natureza, fundações, fundos fiduciários ou estruturas análogas;
4. financeiras, societárias ou imobiliárias; e
5. de alienação ou aquisição de direitos sobre contratos relacionados a atividades desportivas ou artísticas profissionais;
pessoas físicas ou jurídicas que atuem na promoção, intermediação, comercialização, agenciamento ou negociação de direitos de transferência de atletas, artistas ou feiras, exposições ou eventos similares;
as empresas de transporte e guarda de valores;
as pessoas físicas ou jurídicas que comercializem bens de alto valor de origem rural ou animal ou intermedeiem a sua comercialização; e
as dependências no exterior das entidades mencionadas neste artigo, por meio de sua matriz no Brasil, relativamente a residentes no País.

Embora não seja objeto do presente trabalho, importa registrar que o nosso entendimento é de que esse rol é taxativo, deve ser interpretado restritivamente e não pode ser ampliado senão por Lei.

3.4 Dos Prazos Para Comunicar Operações e das Penalidades pelo Descumprimento

O prazo para a pessoa obrigada comunicar as operações ao COAF é de 24 (vinte e quatro horas), consoante disposto no art. 11, II da LLD.

As penas podem ser de[10]: advertência (para sanar a irregularidade); multa (que pode ultrapassar a quantia de vinte milhões de reais); a inabilitação temporária (por até 10 anos) para o exercício do cargo de administrador das pessoas jurídicas que tenham o dever de informação da LLD; e cassação ou suspensão da autorização para o exercício de atividade, operação ou funcionamento.

4 Considerações finais

O COAF é o órgão responsável pelo combate à “lavagem” de dinheiro, assim entendida, nos termos do art. 1º[11] da LLD.

Para exercer a sua função, o COAF dispõe de um mecanismo de coleta de informações recebidas, por força legal, de determinadas pessoas.

Tal mecanismo serve para dar maior efetividade a uma política criminal de combate aos crimes de lavagem de dinheiro e correlatos.

No entanto, o tamanho do rol de pessoas obrigadas somada a amplitude das operações de que devem ser fornecidas, conforme exemplificado com a Resolução n.º 24 do COAF, aparentemente acabará por inviabilizar o trabalho dessa entidade.

Apenas para ilustrar o que se quer afirmar, o Relatório de Atividades de 2013, publicação oficial e obrigatória do COAF, informa que ao final deste ano, foram produzidos 2.450 Relatórios de Inteligência Financeiras, com base em cerca de 8,5 milhões de comunicações, sendo que desse total, 1,2 milhão foram de novas comunicações. Ocorre que para dar conta de uma demanda tão grande, frisa-se, gerada pelo tamanho de rol de pessoas obrigadas e pela amplitude das operações que devem ser informadas, o COAF necessita da ajuda de softwares que, utilizando a explicação lançada no referido Relatório, analisam o risco e a necessidade de uma apuração mais aprofundada.

Ou seja, a tal “efetividade” é mínima.

Por outro lado, muito embora a informação possa não ser devidamente analisada, as pessoas obrigadas estão sujeitas a penalidades extremamente severas, a serem aplicadas no âmbito administrativo, por ato do Plenário do COAF.

Em outras palavras, cria-se uma obrigação praticamente inexequível – por vezes a pessoa obrigada nem sabe que está obrigada –, com pesadas penas e a possibilidade de vir a responder processo criminal, cujo aproveitamento prático é (ou será com o tempo e o acúmulo de informações) virtualmente nulo.

REFERÊNCIAS

BRASIL, Ministério da Fazenda. Portaria n.º 330, de 18 de dezembro de 1998 (Regimento Interno do COAF).

BRASIL. Decreto n.º 2.799, de 08 de outubro de 1998 (Estatuto do COAF).

BRASIL. Exposição de Motivos da Lei n.º 9.613, de 3 de março de 1998.

BRASIL. Lei n.º 9.613, de 3 de março de 1998 (Lei de “Lavagem” de Dinheiro – LLD)

CALLEGARI, André Luís. A Nova Lei de Lavagem de Dinheiro: A Era do Compliance. LEC. 30/09/2013. Disponível em < http://lecnews.com/novo/a-nova-lei-de-lavagem-de-dinheiro-a-era-do-compliance/>. Acessado em 14/01/2015.

CONSELHO DE CONTROLE DE ATIVIDADES FINANCEIRAS. Competências. Disponível em <http://www.coaf.fazenda.gov.br/o-conselho/competencias>. Acessado em 14/01/2015.

CONSELHO DE CONTROLE DE ATIVIDADES FINANCEIRAS. Relatório de Atividades 2013.

CONSELHO DE CONTROLE DE ATIVIDADES FINANCEIRAS. Resolução nº 24, de 16 de Janeiro de 2013.