Resumo: Evidente é que o processo deve estar sempre apto a atender as peculiaridades da demanda, mais detidamente ao que concerne a necessidade de adaptação às realidades do caso concreto. Neste particular, foca-se na instrumentalidade do processo como um meio para o alcance da tutela jurisdicional e concretização da justiça. Tem-se mente um estudo do processo canalizando a atenção para a necessidade de o mesmo perseverar sempre disposto a atender as peculiaridades individuais de cada demanda, garantindo de fato, no plano jurisdicional, a pretensão vislumbrada. Dito isso, partindo-se de um ponto de vista descentralizador da fonte normativa processual, sem, contudo menosprezar sua importância, far-se-á um delineamento acerca da competência concorrente dos Estados e do Distrito Federal, para legislar sobre o procedimento, uma vez, que o próprio texto constitucional admite a flexibilização das regras procedimentais (no plano normativo), com adequações a realidade e necessidades locais. Tudo isso, contudo, tendo em vista que a prestação da tutela jurisdicional não pode ser negada sob o pretexto da insuficiência de um modelo legal de procedimento que se adapte as contingências do caso.
Palavras-chave: Procedimento. Competência concorrente. Estados. Distrito Federal. Adequação procedimental. Instrumentalidade do processo. Flexibilidade procedimental.
Sumário: Introdução; 1. Breves comentários sobre formas de Estado e federalismo; 1.1. A descentralização do poder; 1.2. Poder constituinte decorrente; 2. Competência Legislativa sobre processo e sobre procedimento em matéria processual; 2.1 Dessemelhanças entre processo e procedimento; 3. Competência concorrente sobre normas procedimentais; 4. Normas não gerais e a relativa aptidão dos Estados e Distrito Federal de flexibilizar o Procedimento; 5. Rigidez do procedimento em favor da segurança jurídica e entendimento do STF quanto a sua flexibilização; 6. Flexibilização do procedimento coerente com o ordenamento jurídico; Conclusão; Referências.
INTRODUÇÃO
Parece no mínimo incongruente, o fato de o sistema processual brasileiro oportunizar ao julgador, considerando o art. 131. do Código de Processo Civil (CPC), a liberdade para formar seu convencimento, com base naquilo que foi demonstrado no processo, isto é, apreciando livremente as provas, desde que fundamente suas decisões (princípio do livre convencimento motivado do juiz), ao mesmo tempo em que lhe veda a tomada de decisões, com base nos mesmos elementos constantes nos autos, pautadas na necessidade de adaptação do procedimento as peculiaridades do caso concreto. O fato de existir essa vedação quanto a condução do processo, pode vir a acarretar morosidade processual pela exigência de se seguir estritamente o rito, fazendo uso de procedimentos que, para determinado caso concreto, seria descartável e não o é simplesmente pela formalidade.
É notório que a prestação da tutela jurisdicional não pode ser negada sob o argumento da insuficiência de um modelo legal de procedimento, tendo em vista que alguns casos carecem de flexibilização de prazos, de inserção de novos atos processuais entre outras alterações, tudo isso em nome da efetiva tutela jurisdicional a ser prestada na busca pela concretização da justiça. Para tanto, esse estudo objetiva demonstrar a necessidade de superação de determinados óbices no plano normativo de cunho meramente formal em favor da tutela do direito material. Contudo, não se tem aqui pretensão de menosprezar a solenidade e importância apregoada aos ritos, o que se deseja, em verdade, é a salvaguarda da garantia do direito material em questão.
Neste contexto, busca-se analisar os precedentes do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista que, sem embargo haja autorização constitucional para que os Estados e o Distrito Federal legislem sobre o procedimento em matéria cível, no que toca a adequação as realidades locais, prevalece à ideia que centraliza os problemas referentes ao procedimento processual na esfera federal, e deste modo subtrai dos estados a possibilidade de flexibilizar o procedimento em atenção as suas necessidades particulares, gerando uma tendência em obediência exclusiva às normas vindas da União.
Para melhor desenvolvimento deste tema, parte-se da premissa de que é o processo um instrumento indispensável para concretização do direito material. Busca-se afastar afirmativas absolutas de que o procedimento processual é rígido e não cabem as partes e ao próprio Estado dispor da sua forma, sob o pretexto de afetar a segurança jurídica. Procura-se atentar para a capacidade conferida ao legislador de adequar os procedimentos processuais às realidades do serviço judicial local, ressaltando a possibilidade dos Estados e do Distrito Federal legislar em matéria processual. Nesse sentido, então, o ápice dessa pesquisa é vislumbrado na importância da aplicabilidade do princípio instrumentalização do processo, no que couber.
Para o livre desenvolvimento dessa abordagem, portanto, serão tecidos precipuamente breves comentários sobre as Formas de Estado, em especial ao federalismo e descentralização do poder. Analisa-se, ainda, a competência Legislativa em matéria processual, ressaltando a autorização constitucional para que os Estados o e Distrito Federal legislem sobre o procedimento em matéria cível, no que toca a adequação às realidades locais. Por fim, pondera-se eventual rigidez do procedimento em favor da segurança jurídica, demonstrando o entendimento do Supremo sobre a flexibilização do procedimento, objetivando uma flexibilização procedimental coerente com o ordenamento jurídico.
1. BREVES COMENTÁRIOS SOBRE FORMAS DE ESTADO E FEDERALISMO
Muito se encontra em compêndios, livros, pesquisas etc. concernentes à teoria geral da Constituição, uma abordagem sobre o federalismo brasileiro, porém um estudo que vislumbre uma apreciação de cunho aprofundado sobre tal temática mostra-se de difícil ocorrência.
Os Estados dito simples, isto é, aqueles em que só há um único poder político e um único ordenamento jurídico, em outras palavras, uma Constituição apenas, em sua modalidade Regional ocorre descentralização do poder ora administrativa ora política. Os Estados, nesse ínterim, tem alguma faculdade de auto-organização. Devido a isso, há certa aproximação com os Estados membros e uma Federação (GAJARDONI, 2008, p.10).
Por outro lado, entretanto, é dentro da classificação de Estado Composto que está disposto o federalismo, juntamente com a categoria de confederação. Primeiramente, sabe-se que no que concerne a Estado tem-se em vista uma multiplicidade de poderes políticos e de ordenamentos jurídicos. Assim, como uma forma de Estado composto, posiciona-se a confederação, que, conforme os ditames de Paulo Bonavides1 é uma união de direito internacional, no qual os estados confederados tem soberania interna e externa, excluindo aquela soberania externa fixada no pacto federativo, e, também, é pautada pelo princípio da secessão, traduzindo-se na possibilidade de o Estado confederado afastar-se a qualquer tempo. Nesse ínterim, como complemento, ressalta-se que confederação, nos dizeres de Fernando Gajardoni (2008, p.10), nada mais é do que uma associação, instituída por tratado, de Estados-membros para manter a defesa e a paz externa.
Em continuidade, também se deflagra como um modo de Estado Composto o Estado Federalista ou Federal. Tendo como pioneiro e iniciador o Estados Unidos, no séc. XVIII, o federalismo surgiu nesse ínterim, como “forma de manter aliança permanente entre os Estados, submetendo-os a uma única constituição, e fazendo-os obedecer aos preceitos de um governo formado pela vontade de todas as unidades e com autoridade sobre elas” (DALLARI, 1996, p.7). Não há como falar-se em Estado Federal e não mencionar o conceito reproduzido pelas diversas doutrinas de Jellinek, que parte da premissa de que esse tipo de organização do Estado é um “Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal” (JELLINEK, 1954, p. 577).
Sendo assim, é sabido que o sistema federalista atua no delineamento de responsabilidades a serem compartilhadas por cada nível de governo. Vê-se, desse modo, que há estágios de governo, o qual acaba por permitir, logo, relações intergovernamentais nas quais vários governos (nacional, regional e local) trabalham juntos no intuito de abranger e receptar os interesses dos cidadãos, cooperativamente, mediante a determinação de sua competência. No mais, essas são algumas das características mormente ao federalismo brasileiro: Descentralização politica administrativa do poder; Sistema de repartição de competências, como há em qualquer modelo de Estado federal, o Estado elenca competências da União, dos Estados, dos Municípios e do DF, Localizadas nos artigos 21 e 22 (União), 23 (competências comuns) e 24 da Constituição Federal (competência concorrente); Indissolubilidade, isto é, os entes federativos não podem se separar; Sistema de controle do pacto, a CF prevê um mecanismo de controle da união federativa: a intervenção (Cap. VI art. 34, CF), tratando-se de um mecanismo excepcional, em situações incomuns ao estado de normalidade; Órgão de representação dos Estados: Senado Federal; Órgão de salvaguarda da CF: STF; permissibilidade de modificação político–administrativa do território brasileiro (Art. 18. § 3º), sem atingir o modelo federal (que é cláusula pétrea), prevendo três possibilidades: incorporação, subdivisão e desmembramento.
1.1. A DESCENTRALIZAÇÃO DO PODER
Considera-se, como dito, que federalismo é uma classificação do Estado Composto com descentralização do poder, “logo, a Federação é técnica de descentralização de poder político que se organiza, em dada base territorial, através de competências que se repartem entre órgãos centrais e locais” (GAJARDONI, 2008, p.11). É nisso que consiste os estágios ou níveis de governo anteriormente supracitados. É a repartição de competência entre os entes federativos que se vislumbra a melhor tomada de decisões políticas e regramentos da coletividade, atendendo a interesses gerais e particulares.
É nesse sentido, portanto, como forma organizacional estatutária, sem embargo exista a autonomia e a participação dos Estados federados na formação da vontade nacional (Gajardoni, 2008, p.11), que se estabelece a fixação de poderes centrais e regionais, e, ainda, como no Brasil, há descentralização político no âmbito municipal ou distrital. Assim, Sahid Maluf, clarifica:
“[...] uma organização formada sob a base de uma repartição de competências entre o governo nacional e os governos estaduais, de sorte que a União tenha supremacia sobre os Estados-membros e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma união”. (MALUF, 1999, p. 168)
Assim sendo, os Estados federados, em decorrência de sua autonomia, possuem poder constituinte decorrente, em outras palavras, capacidade de auto-organização, prolatando uma constituição própria, que abranda as peculiaridades locais, contudo, dentro dos parâmetros da Constituição federal. Esta, todavia, apresenta uma controvérsia quando a que competência diz-lhe respeito. Quer-se dizer com isso, pois, que a União por vezes é confundida com o próprio Estado Federal, ao passo que à primeira está incumbido o poder central, porém não possui nenhuma constituição própria ou não é esclarecida a existência de necessidade. Esse assunto é pouco aprofundado na doutrina, e ainda não se tem solução.
No mais, a União, Estados e Municípios, e, ainda o Distrito Federal, devem respeitar as competências lhe resvaladas pela Constituição Federal, cada ente federal desses supramencionados obedecendo aos seus limites impostos, primando pela harmonia e bom desenvolvimento da administração e capacidade de legislar.
2. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SOBRE PROCESSO E SOBRE PROCEDIMENTO EM MATÉRIA PROCESSUAL
É sabido que, pela leitura da Carta Magna, queda-se postulado como norma constitucional competências legislativas determinadas a tratar por um lado de matéria processual e por outro de normas procedimentais. A dizer: quanto à matéria processual tem-se a competência privativa da União que versará sobre esse assunto, e, em outro vértice, resta de competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal, exercitar a edição de normas gerais, por parte do primeiro Ente federado, e dos outros dois suplementá-las, em regra, respectivamente, quando o conteúdo cingir sobre normas procedimentais.
Então, verifica-se que quando se trata de matéria processual, de pronto falar-se-á em competência legislativa privativa da União. Desse modo, em se tratando de competência privativa da União, estabelece o parágrafo único do art. 22, da Constituição Federal, que os Estados, mediante autorização de Lei complementar (entende-se por essa autorização a chamada delegação) poderão legislar sobre questões específicas das matérias arroladas à competência privativa da União, portanto, incluindo o que concerne à matéria processual.
Nesse segmento, o que cataloga as normas procedimentais, reporta-se, assim, à competência legislativa concorrente. Assim sendo, o que é de matéria enumerada no art. 24. da Constituição Federal, resta-se regida pelo sistema de edição de normas gerais pela União, e o manifesto de normas complementar, suplementar ou supletiva por parte dos Estados-membros, a depender do comportamento da União. Trata-se de uma repartição de competência vertical, a dizer: A União limitar-se-á ao estabelecimento de normas gerais, prerrogativa esta que não exclui a competência complementar dos Estados e DF, no estabelecimento, também, destas normas gerais (GAJARDONI, 2008, p. 28); por outro lado, postas as normas gerais, os Estados e DF, mediante sua competência suplementar, mitigaram-na no intuito de adequá-la ao seu contexto, a especificidade estadual (art.24, § 2º, CF). Por outro lado, quedando-se inerte a União, o Estado exerce competência legislativa plena, isto é, competência supletiva (art 24 § 3º, CF).
2.1. DESSEMELHANÇA ENTRE PROCESSO E PROCEDIMENTO
Vê-se, portanto, conforme a variedade de competência legislativa no que toca ao que é pertinente, por um viés, em matéria processual e, por outro lado, ao que rodeia normas procedimentais, que é oportuno estabelecer paramentos que clarifiquem a disparidade entre processo e procedimento. É dada tal relevância, pois, como visto, percebeu-se que não se trata meramente de uma simples diversificação conceitual entre processo e procedimento, mas esse debate toma outras proporções ao passo que serve como forma de designação de competência.
Pois bem, Humberto Theodoro Júnior (apud CÂMARA, 2002, p. 142) manifesta-se pelo seguinte conceito:
“processo é o método, isto é, o sistema de compor a lide em juízo através de uma relação jurídica vinculativa de direito público, enquanto procedimento é a forma material com que o processo se realiza em cada caso concreto.”
Nesses termos, assim sendo, pode-se dizer que procedimento é um aspecto extrínseco do processo, entidade complexa, sendo este o resultado da soma de diversos fatores, um dos quais é exatamente o procedimento, juntamente com o contraditório e a relação jurídica processual (CÂMARA, 2002, p.143). Traz Gajardoni (2008, p.30), em uma acepção mais técnica, que processo é o instrumento pelo qual o Estado exerce sua Jurisdição, o autor o direito de ação, e o réu o direito de defesa, existindo entre estes um vínculo jurídico autônomo, que não de direito material, mas sim processual. Procedimento, por outro lado, é o modo, o rito, o método como se encaminhará e desenvolverá o processo, a dinâmica processual. É notório concluir, portanto, que procedimento é uma parte do todo que é o processo, aquele é um fator constituidor deste.
3. COMPETÊNCIA CONCORRENTE SOBRE NORMAS PROCEDIMENTAIS
Como já dito, mediante previsão constitucional, quanto às normas procedimentais a competência para legislar sobre essa disciplina será concorrente. Frente a isto, normas gerais em matéria procedimental são as que determinam parâmetros mínimos para o trâmite processual (combinação de atos, fatos ou negócios processuais que conduzem o processo) ou para a prática de determinado ato processual em si considerado (GAJARDONI, 2008, p. 42). Tem-se por parâmetros mínimos aqueles que, mesmo diante de uma omissão das entidades parciais, são capazes de suprir essa falta, impedindo que esta ausência comprometa o regular exercício dos direitos de faceta processual, em outras palavras, são parâmetros capazes de assegurar o direito processual independentemente de qualquer outra complementação.
Diz-se desses parâmetros mínimos, segundo Gajardoni (2008, p. 42), o que está implicamente relacionado à: Sujeitos (destinatário da norma de procedimento), Objeto (qual ato processual ou combinação de atos é regulado pela norma), e forma essencial (mínimo aspecto organizacional). Em outras palavras, esses parâmetros mínimos, são limites impostos à União, para que não ocorra atropelamento de competência.
Desse modo, editadas as normas gerais dentro de sua esfera competente, os Estados e Distrito Federal, de acordo com sua conveniência, tem competência para disciplinar, de maneira até diversa da constante da lei (GAJARDONI, 2008, p. 47). Há de se anotar, contudo, que essas disciplinas dadas segundo a conveniência do Estado ou do Distrito vigoram somente dentro de seu território. A título exemplificativo, nesse segmento, é possível enumerar disciplinas que dizem respeito à necessidade de serem reguladas pelo legislador local estatutário ou distrital, a seguir: a) local ou horário para a prática dos atos processuais conforme as necessidades do povo local; b) serviços de protocolo e recepção de petições de forma conveniente; c) a forma de cumprimento dos mandatos pelos oficiais de justiça; d) a comunicação dos atos processuais em seu território; e) a definição do período em que os prazos processuais estarão suspensos por força de circunstâncias locais; f) a colheita de depoimentos por via telefônica e por teleconferência; e entre outras especificidades locais observadas as diretrizes gerais traçadas por norma geral editada pela União (GAJARDONI, 2008, p. 47-48).
4. NORMAS NÃO GERAIS E A RELATIVA APTIDÃO DOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL DE FLEXIBILIZAR O PROCEDIMENTO
Foi ressaltado que para a edição de normas gerais há a União que obedecer a certos limites, parâmetros mínimos, sendo obstada a invasão de competência dos outros entes federados, devendo-lhes respeito a sua autonomia. No entanto, é fato consumado que nem sempre o que ocorre na teoria se obtém na prática, tal qual se preconiza. Abrem, portanto, espaço as normas não gerais editadas pela União e que dão ensejo a possibilidade de flexibilização em favor da pronta tutela de direitos pelos Estados e Distrito Federal. Salienta Gajardoni (2008, p.47,) nesse ínterim:
“O Estado ou o Distrito Federal, de acordo com sua conveniência, tem competência para, observadas as normas gerais mínimas editadas pela União, disciplinar, de maneira até diversa da constante da lei federal, o procedimento em matéria processual, desde que o faça para suplementá-la e para atender às particularidades regionais”.
Por conta disso, faz-se necessário promover a instrução para solucionar os efeitos deletérios da edição de normas não gerais pela União, o que gera a possibilidade conferida aos Estados e ao Distrito federal de flexibilizar o procedimento, ainda que diante de dessas normas não gerais.
Bom exemplo, para demonstrar o abuso dos limites da generalidade, excedendo à competência privativa dos Estados e Distrito Federal, seria a determinação pela União de normas procedimentais que atentem a disposição sobre tempo e lugar nos quais serão praticados os atos processuais. É mais que patente que ninguém melhor que o legislador local para dispor sobre essa disciplina, pois ele que, melhor que o legislador central, é conhecedor dos costumes e adequações específicas da sua região.
Sem sobra de dúvidas as normas procedimentais não gerais estabelecidas pelo Estado ou Distrito Federal, só poderão ser vinculadas por lei estadual ou distrital (GAJARDONI, 2008 p.49), a serem adequadas às suas conformidades. Assim sendo, é esclarecedor que tais normas não gerais editadas pelos Estados e DF só terão validade nos limites territoriais onde estão sendo editadas, não vinculando outras entidades parciais (GAJARDONI, 2008, p. 62). Neste particular, portanto, afirma-se que normas de interação entre os judiciários (interestaduais) serão regidas pelas normais gerais emitidas pela União.
Em termos de eficácia dessas normas não gerais, em especial ao que toca a sua territorialidade tem amplo alcance, atingindo inclusive a Justiça federal, eleitoral e trabalhista. Segundo a Constituição de 1988, não há que se fala em competência da União em legislar sobre processo e procedimento da Justiça federal, conferindo aos Estados e ao Distrito Federal competência para legislar essa matéria procedimental em termo local.