Resumo: O Estado de Direito Ambiental procura se adaptar aos instrumentos modernos de regulação ambiental como forma de manter o desenvolvimento econômico sem se descuidar do aspecto ambiental e social. Para isso, utiliza-se os instrumentos de `comando-e-controle` e os instrumentos econômicos. Tendo em vista a insuficiência do primeiro na preservação ambiental, os instrumentos econômicos vem ganhando força no meio jurídico, principalmente, com o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA). E, para melhor explicitar o PSA, serão tratados no presente trabalho os conceitos de serviços ambientais e do princípio do protetor-recebedor.
Palavras-chave: Instrumentos econômicos, pagamento, serviços ambientais, princípio, protetor-recebedor.
1. Introdução – 2. Natureza e fundamentação jurídica do PSA – 3. O Princípio protetor-recebedor como fundamento do PSA - 4. Experiências do PSA na Costa Rica e no Brasil - 5. Considerações Finais – 6. Referências
1 - Introdução
Em tempos de globalização, os avanços tecnológicos nunca estiveram tão em evidência como nos dias de hoje. São construídos carros elétricos, dispensando combustíveis fósseis; robôs realizam cirurgias sem precisarem da ajuda direta de médicos; audiências virtuais são realizadas fora dos tribunais com a ajuda da Internet; sementes modificadas em laboratório conseguem obter frutos melhores e resistentes a insetos, dentre inúmeras melhorias que atestam o progresso da ciência e da tecnologia.
Todavia, o ser humano ainda não conseguiu evitar as consequências nefastas do crescimento econômico sobre o meio ambiente. Mudanças climáticas adversas, desflorestamento indiscriminado, degradação do solo, poluição dos corpos hídricos e oceanos mostram à sociedade que o desenvolvimento não se faz apenas com crescimento econômico.
Na sociedade de riscos, em que se vive hoje, não se sustenta mais o ideal de crescimento alheio à realidade social e ambiental. Em outras palavras, verifica-se que o crescimento econômico, por si só, não gera melhoria para as camadas sociais mais vulneráveis e nem ajuda a preservar o ambiente. Em virtude de tal constatação, principalmente na década de 80 do século passado, com o surgimento do conceito de desenvolvimento sustentável, entendeu-se que a garantia dos direitos humanos estaria umbilicalmente ligada ao desenvolvimento responsável com vista à preservação ambiental.
Destarte, é de grande importância o surgimento da Constituição Federal de 1988, que consagrou, no art. 225, os princípios da equidade intergeracional; da precaução; do poluidor-pagador; da educação ambiental em todos os níveis de ensino; da obrigatoriedade, nos casos legais, dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) e da estipulação das áreas que são patrimônio nacional.
Depois da promulgação da Constituição, foram realizados no Rio de Janeiro dois eventos importantíssimos. O primeiro foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), também conhecida como ECO-92 e, vinte anos mais tarde, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20), que, em linhas gerais, buscaram tratar das diferentes formas de se alcançar o desenvolvimento sustentável pelos países desenvolvidos e subdesenvolvidos e estabelecer os custos da preservação ambiental.
Nesse contexto, instrumentos econômicos são utilizados em diversas políticas públicas de vários países, dentre eles o Brasil, como forma de diminuir as externalidades provocadas pelas ações do homem na natureza. Dentre esses instrumentos, destaca-se o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) que, em breve síntese, visa compensar e incentivar o cidadão que protege o ambiente. Assim, esse instrumento procura induzir condutas protetivas e aumentar a participação cidadã na proteção ambiental.
2 - Natureza e fundamentação jurídica do PSA
Não é de hoje, que os estudiosos debatem sobre o mais eficiente mecanismo de proteção ambiental. Desde a ECO-92, vem se intensificando o emprego de instrumentos econômicos em prol da defesa do ambiente, haja vista que as políticas de “comando-e-controle” não surtem os efeitos esperados.
Contemporaneamente, predomina o emprego, por parte do Estado, dos instrumentos de “comando-e-controle”. Eles estabelecem normas, regras, procedimentos e padrões determinados para atividades econômicas, buscando cumprir distintas políticas públicas, v.g. reduzir a poluição do ar, da água e realizar licenciamento ambiental. São ainda vinculados às normas jurídicas tradicionais, descrevendo comportamento tipificado com a imposição de sanções para quem as descumprir (NUSDEO, 2012).
Todavia, o uso isolado desses instrumentos pelo Estado, por si sós, não vem assegurando os resultados almejados, principalmente, no que se refere ao uso dos recursos florestais. Com efeito, segundo Derani (2008), se alguma atividade venha a lesionar o ambiente, por senso de justiça não é razoável que a sociedade inteira compartilhe esse ônus pelas perdas ambientais (externalidades negativas) e só o poluidor obtenha os ganhos oriundos dessa atividade (internalização dos lucros).
Por sua vez, Altmann (2011) afirma que o PSA deve ser visto como complemento dos atuais instrumentos de “comando-e-controle”, tornando efetiva a tarefa de proteção ambiental. Assim, as políticas ambiental e econômica devem andar juntas para garantir o uso sustentável dos recursos naturais (BECKER, 2005).
O presente trabalho utilizará os termos serviços ambientais e ecossistêmicos como sinônimos, significando, em síntese, os benefícios que as pessoas podem extrair dos diversos ecossistemas, embora existam autores que os diferenciam. Bechara (2010) entende que os serviços ambientais são os prestados pelos ecossistemas para a manutenção do equilíbrio ambiental, necessários à existência e à qualidade de vida na Terra, sendo, portanto, imprescindíveis.
Segundo o autor citado, eles são classificados nas modalidades de provisão, o qual inclui fornecimento de bens naturais como peixes, frutas, água e madeira; de regulação, destacando-se a manutenção das chuvas e a regulação do clima; de suporte, a exemplo da ciclagem de nutrientes, formação dos solos e polinização e culturais, v.g. manutenção das paisagens, das atividades educacionais e recreativas no meio ambiente.
Essa classificação dos serviços ambientais, que é adotada no Brasil, teve origem na publicação de uma série de relatórios intitulada de Avaliação do Milênio para o Ecossistema (MA), elaborada pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 2005. Esses estudos foram realizados entre 2001 e 2005 e tiveram como metas a avaliação das consequências das mudanças dos ecossistemas sobre o bem-estar humano e o estabelecimento de bases científicas para melhorar a conservação e o uso sustentável desses ecossistemas (PEIXOTO, 2011).
Com efeito, os serviços ambientais estão relacionados aos processos ecológicos mediante os quais a natureza efetua sua reprodução e manutenção das condições ambientais que garanta o bem-estar das populações do planeta e que podem, eventualmente, serem utilizados pelo homem, tais como água, frutos, madeira, polinização natural, sequestro de carbono, dentre outros (NUSDEO, 2012).
À primeira vista, pode parecer estranho pagar por algo que a própria natureza oferece gratuitamente ao invés de aumentar e fiscalizar o rigor no combate à poluição e à devastação. No entanto, deve-se sublinhar que não se pretende pagar para proteger bens que a lei já determina e, sim, fomentar, por meio de pagamento, que particulares sejam motivados a executar uma obrigação de fazer, repor e preservar vegetações, porque, desta forma, será garantido um ambiente saudável (RECH, 2011).
Ora, destinando-se recursos para quem garante a oferta de serviços ambientais, estar-se-á preservando diretamente o ambiente, homenageando o princípio protetor-recebedor. Em outras palavras, quem protege o ambiente merece ser recompensado por tal feito. Sobre a valoração dos ecossistemas, Rech (2011) afirma que, segundo pesquisas recentes, todos os serviços ambientais da Terra já prestados pelo homem atingem a cifra de 44,9 trilhões de dólares, equivalente a três vezes o PIB dos Estados Unidos da América.
Conforme dito alhures, o PSA surge quando os instrumentos de “comando-e-controle” mostraram-se insuficientes para conter poluidores e demais degradadores ambientais. Nesse contexto, instrumentos de política econômica na esfera ambiental demonstram ser bastante viáveis para a preservação da natureza, destacando-se o PSA.
O conceito tradicional de PSA é extraído de Wunder (2006). Segundo ele, o PSA se caracteriza como transação voluntária, que possui um serviço ambiental bem definido, apresentando como partes, pelo menos um comprador e um provedor, sob a condição de que o provedor garanta a provisão deste serviço. O referido autor traz cinco características fundamentais para a definição de PSA.
O primeiro, é que o PSA ocorre dentro de um mercado regulatório e voluntário, distinguindo-o da política de “comando-e-controle”. O segundo critério estabelece que o serviço comprado deva ser previsto e medido antecipadamente. Além disso, o esquema de PSA deve ter recursos que sejam vantajosos para pelo menos um comprador (terceiro requisito) e ao menos um vendedor (quarto requisito), mesmo que, frequentemente, essa negociação ocorra com a participação de um intermediário. E o último critério é o monitoramento, que deve ser rigoroso para garantir o cumprimento do acordo.
Por todo o exposto, até o presente momento, verificou-se que, para o funcionamento do PSA, é preciso que haja uma série de agentes envolvidos. Um deles é provedor de serviços ambientais, correspondendo a aquele que auxilia o ecossistema a prestar determinado serviço, seja deixando de usá-lo, de destruí-lo ou até mesmo promovendo melhorias que aperfeiçoam o serviço, destacando-se proprietários ou possuidores de terras (BECHARA, 2010).
Existe ainda a figura dos beneficiários, correspondendo a entidades públicas ou privadas que requerem a provisão dos serviços ambientais. Nesse caso, as fontes pagadoras são de três tipos: beneficiários diretos, entes estatais e Organizações não-Governamentais (ONGs). Igualmente, podem ainda existir os intermediários – entidades governamentais, organismos internacionais e ONGs – que podem realizar funções específicas no contrato de PSA, tais como, assessoria técnica para desenvolver o projeto, estudos de viabilidade e monitoramento, administração de contratos e outros (UICN, 2012).
Como toda política ambiental, o PSA deve possuir objetivos claros e específicos para que possa alcançar resultados favoráveis tanto à coletividade quanto aos beneficiários e provedores dos serviços ambientais. Com efeito, Nusdeo (2012) aponta a existência de três objetivos essenciais para qualquer PSA.
Primeiramente, destacam-se os objetivos ambientais que procuram garantir a prestação do serviço ambiental, ou seja, incrementar e aumentar a preservação e proteger as bacias hidrográficas. Depois, existem os objetivos econômicos, os esquemas de PSA, por envolver custos, devem delimitar as fontes e captação de recursos por envolver, na maioria das vezes, o Poder Público. Existem ainda os objetivos sociais, em que o PSA deve garantir a inclusão das populações mais esquecidas, v.g. indígenas, ribeirinhos e pequenos agricultores, garantindo existência digna, conforme fundamento constitucional (NUSDEO, 2012).
As três principais categorias de fontes e captação de recursos para o PSA são os tributos, destacando-se os impostos, taxas e contribuições de melhoria; os acordos bi e multilaterais, dentre eles, cooperação internacional, parcerias nacionais e internacionais e doações e, finalmente, os mercados por meio de cotas e comércio. Quanto à gestão de recursos, destacam-se a administração pública (nacional, estadual e local); fundos independentes (nacionais ou internacionais); órgãos e agências internacionais e ONGs (nacionais e internacionais), MMA (2009).
É imperioso ressaltar ainda, que há dois principais esquemas de pagamento de serviços ambientais. O primeiro e mais comum é o pagamento direto, correspondendo, por exemplo, ao pagamento pelo governo ao proprietário ou ao possuidor, em benefício da coletividade, pela adoção de práticas que melhorem o meio ambiente e garantam a provisão de serviços ambientais. O último é o pagamento baseado em produtos,
onde consumidores pagam um “prêmio verde”sobre o preço de mercado de um produto ou serviço, para garantir um processo de produção ambientalmente sustentável, comprovado mediante processo de certificação. Quando consumidores decidem pagar esse valor adicional eles estão escolhendo pagar também pelos serviços de proteção ambiental. Programas de certificação com selos ecológicos têm sido desenvolvidos para uma variedade de produtos, tais como café cultivado na sombra, produtos orgânicos e madeira certificada (PEIXOTO, 2011, p. 17)
Apesar da importância para a proteção ambiental e para a sociedade, o PSA, no Brasil, sofre com a falta de marcos jurídicos para desenvolvimento e implantação exitosa. Por mais que existam esquemas de PSA privados, a falta de marco regulatório prejudica a segurança que todos os compradores e vendedores devem possuir para a concretização de um negócio jurídico. Na ausência de legislação federal regulatória, alguns Estados e Municípios já possuem legislação específica sobre o tema, destacando-se, a Lei nº 3.135/2007, que institui o programa Bolsa-Floresta no Estado do Amazonas e a Lei Municipal nº 2.100/2005, que criou o Programa Conservador das Águas em Extrema-MG.
Com vários anos de atraso, o PSA surge na legislação federal brasileira de forma genérica, por meio da Lei nº 12.651/2012, alterada, recentemente, pela Lei nº 12.727, de 17 de outubro de 2012. A mencionada norma legal define o PSA como uma retribuição monetária ou não às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais, destacando-se o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento de estoque e a diminuição do fluxo de carbono. Ao final, ela afirma que o programa integrará os sistemas em âmbito nacional e estadual, tornando possível a criação de um mercado de serviços ambientais.
3 - O princípio protetor-recebedor como fundamento do PSA
Somente a definição e as características do PSA, como instrumento econômico para a gestão ambiental, não são suficientes para demonstrar a importância dessa política para a proteção ambiental. É preciso analisar o fundamento maior do PSA, isto é, sua base essencial extraída do princípio protetor-recebedor.
Ainda não muito conhecido pelos meios acadêmicos, vem se destacando o princípio protetor-recebedor como concepção promissora para promover a proteção ambiental. Tal princípio, ao contrário do poluidor-pagador, focaliza os não poluidores do ambiente ao defender que o indivíduo, que protege uma área, deixando de degradá-la, deverá receber incentivos, financeiros ou não, como forma de compensá-lo pela prestação de serviço de proteção ambiental.
Em outras palavras, pelo princípio protetor-recebedor o agente público ou privado que protege um bem natural em favor da comunidade, deve receber uma compensação financeira por tal serviço ambiental prestado, porque se ele tem valor econômico, é correto que se receba por ele. Serve, portanto, para implementar uma justiça econômica, valorizando os protetores da natureza ao tempo em que garante a sobrevivência do ecossistema (RIBEIRO, 2005).
Ademais, o princípio protetor-recebedor serve de fundamento para o PSA, pelo fato de unir a proteção ambiental e ganhos econômicos para os protetores do meio ambiente, na medida em que conjuga justiça econômico-ambiental e desenvolvimento sustentável. Os benefícios para quem protege a natureza seriam vários, dentre eles, recebimento de dinheiro para a manutenção dos serviços ambientais, favorecimento na obtenção de crédito, subsídios a produtos, fornecimento preferencial de serviços públicos e isenção de tributos (FURLAN, 2010).
Além de sua autonomia científica, o citado princípio também tem força legal, sendo encontrado explicitamente na legislação brasileira no art. 6°, da Lei n°12.305/2010, que inclui dentre os princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos, o poluidor-pagador e o protetor-recebedor. Sublinhe-se que essa foi a primeira legislação a trazer, expressamente, em seu texto o referido princípio, ratificando sua força normativa norteadora dentro do Direito Ambiental. Isso, porém, com atraso injustificável de algumas décadas em relação aos outros princípios, como o do desenvolvimento sustentável, do poluidor-pagador e do usuário-pagador.
O princípio protetor-recebedor possui definição própria e finalidade específica na proteção ambiental. Para Bechara (2010), ele visa desestimular atitudes predatórias ao passo em que incentiva atitudes conservacionistas, que possam auxiliar ou otimizar os serviços da natureza. Dessa forma, esse princípio garante a realização dos serviços ambientais, através de concessão de benefícios ao provedor, convencendo-o a ser um ator importante na proteção ambiental.
Rech (2011) compartilha idêntico entendimento ao afirmar que o princípio protetor-recebedor constitui vetor do PSA, à medida que estimula a participação do cidadão na proteção do ambiente, fazendo com que continue prestando serviços indispensáveis à preservação da biodiversidade e da própria dignidade humana. Assim, aqueles que praticam ação favorável, isto é, que auxiliem na conservação do ambiente, permitindo que a natureza preste serviços ambientais à sociedade, devem receber alguma espécie de compensação, sendo a pecuniária a mais comum.
Há uma discussão polêmica surgida sempre que se estuda o PSA e a relação como o princípio protetor-recebedor. Será que os pagamentos realizados pelos compradores, sejam eles públicos ou privados, não seriam direcionados para o cumprimento de um dever legal? Nesse entender, quem preserva o ambiente não estaria recebendo por obrigação imposta pelo ordenamento jurídico, que deveria ser cumprido somente por força de imperativo de lei?
Sobre essas indagações, vale ressaltar que o princípio protetor-recebedor não visa ao pagamento de serviço que por lei o provedor ou proprietário é obrigado a fazer. O norte do princípio está em motivar os particulares, por meio de retribuição pecuniária ou não, a executar obrigação de fazer que vá além do que a legislação exige, representando, portanto, um plus daquilo que o provedor deveria realizar. Sobre esta discussão polêmica, Nusdeo (2012, p. 155) entende que
a fundamentação do pagamento para o cumprimento de deveres legais parte de um argumento mais pragmático, como o da ausência de efetividade dos instrumentos de “comando-e-controle”, mas passa por argumentos principiológicos, como a noção do protetor-recebedor, que enfatiza os benefícios da conservação para a coletividade, ainda que decorrente de práticas determinadas legalmente.
É importante dizer, que alguns autores como Furlan (2010) defendem a tese de que a conduta positiva ou ambientalmente saudável realizada por quem preserva a natureza também está ligada ao princípio da participação. Isso ocorre, porque são estimulados comportamentos socialmente úteis, incentivando maior participação social ao mesmo tempo em que gera benefícios diretos e indiretos a uma coletividade indeterminada.
Ainda segundo a autora citada, a relação do princípio protetor-recebedor e da participação popular acontece na medida em que o primeiro “estimula a participação da sociedade nas questões relacionadas à proteção do meio ambiente; ao estimular e não apenas impor obrigações, os cidadãos são encorajados a um maior engajamento nas causas ambientais” (2010, p. 213).
Portanto, o princípio protetor-recebedor pode desempenhar papel destacado no PSA e, por via de consequência, na garantia do desenvolvimento sustentável, consoante dispõe o princípio terceiro da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992). Segundo ele, o direito ao desenvolvimento deve exercer-se de forma tal que responda equitativamente às necessidades de desenvolvimento e ambientais das gerações presentes e futuras.
Neste contexto, são exemplos práticos desse princípio no Brasil, o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produção Familiar Rural (Proambiente), a nível federal; o programa Bolsa Floresta, do Estado do Amazonas; Projeto Conservador das Águas, do Município de Extrema-MG e o ICMS ecológico.
Por outro lado, é imperioso ressaltar, que o princípio protetor-recebedor tem autonomia própria e não se confunde com os princípios ambientais poluidor-pagador e usuário-pagador. Sobre a diferença entre os três princípios narrados, Bechara (2010, p. 160), esclarece:
O princípio do protetor-recebedor está bem distante dos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador. Estes dois últimos advogam, muito grosso modo, que o poluidor ou usuários de recursos ambientais ‘invistam’ recursos no meio ambiente, com a finalidade de evitar, reparar ou compensar a degradação ambiental (poluidor-pagador), ou de prestar uma retribuição pelo uso dos bens ambientais (usuário-pagador), enquanto o primeiro pretende que o protetor do meio ambiente ‘receba’ recursos ou outros benefícios, com a finalidade de compensá-lo ou estimulá-lo a sofrer determinados ônus, em nome do bem coletivo.
Destarte, o princípio poluidor-pagador trabalha a questão da prevenção e reparação aos danos ambientais, preocupando-se com as externalidades negativas geradas pela atividade poluidora. Já o princípio protetor-recebedor procura compensar aqueles que protegem o ambiente e, consequentemente, a efetividade dos diversos serviços ambientais, focando as atenções nas externalidades positivas com o reconhecimento do bom comportamento do protetor. E, por derradeiro, o princípio usuário-pagador visa à proteção ambiental através do uso racional e consciente dos recursos naturais por meio de usuários, que arquem com os custos do uso desse bem utilizado, como forma de evitar o desperdício e sensibilizar à preservação.
4 - Experiências do PSA na Costa Rica e no Brasil
Tendo visto as definições e características fundamentais do PSA, além de seu princípio maior que é o protetor-recebedor, resta analisar as experiências realizadas em âmbito internacional e nacional, abordando seus principais pontos positivos e negativos. No exterior, a experiência da Costa Rica merece ser mencionada em virtude do pionerismo nos países em desenvolvimento nas Américas bem como pelos resultados obtidos com a diminuição do desmatamento.
Como resultado da Conferência das Nações Unidas realizada no Rio de Janeiro em 1992, a Costa Rica se comprometeu com as metas estabelecidas para a garantia da sustentabilidade no país. Antes disso, em 1991, o Ministério do Meio Ambiente e de Energia costarricense criou o Fundo Nacional de Financiamento Florestal (FONAFIFO), tendo, dentre outras finalidades, a captação de financiamento para o PSA, mais precisamente, para as áreas florestais a fim de fortalecer a prática sustentável dos recursos naturais do país (ZÚÑIGA, 2012). Desta forma, começou-se a estabelecer as bases da estrutura administrativa para gerência de PSA na Costa Rica.
Segundo Chaves e Lobo (2000) e Rodríguez (2011), o PSA foi criado na Costa Rica nos anos 90 do século passado, através da Lei Florestal nº 7.575/1996 e da Lei da Biodiversidade nº 778/1998. A legislação costarricense adota o pressuposto de que o PSA é forma de reconhecimento financeiro, por parte do Estado, aos proprietários e possuidores de áreas florestais pelos serviços ambientais que estes são provedores e que incidem diretamente na proteção e melhoramento do ambiente.
A legislação da Costa Rica reconhece como serviços ambientais a mitigação de gases de efeito estufa (retenção de carbono); a proteção da água para uso urbano, rural ou produção de energia elétrica; a proteção da biodiversidade com fins de conservação e uso sustentável; madeira sustentável; beleza cênica; investigação, melhoramento genético e proteção dos ecossistemas e formas de vida e a conservação de paisagens naturais, particularmente para fins turísticos (ZÚÑIGA, 2012).
O PSA nesse país possui três pilares essenciais, consoante entendimento de Furlan (2010). O primeiro é o FONAFIFO, que atua cobrando e administrando os pagamentos dos beneficiários dos serviços, realizando essa tarefa com a ajuda de outras instituições. O segundo pilar corresponde aos mecanismos para contratar os prestadores de serviços, que são pagos e, também, para supervisionar a participação desses. Dentre os que executam tais ações, destaca-se o Sistema Nacional de Áreas de Conservação (SINAC). Existe ainda um órgão tomador de decisões, que é formado por três representantes do setor público (Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Agricultura e setor bancário) e por representantes do setor privado (nomeados pelo Conselho de Administração do Escritório Nacional Florestal).
As principais fontes de financiamento do programa são os aportes financeiros recebidos pelo Estado do imposto sobre combustíveis no percentual de 3,5%; as taxas sobre a água; os créditos de organismos internacionais (Banco Mundial); os certificados de serviços ambientais (CSA) e os convênios com empresas e crédito florestal (FONAFIFO, 2013).
Dentre as conquistas alcançadas, em mais de 10 anos dos programas de PSA na Costa Rica, pode-se destacar o fortalecimento das alianças entre o Estado e a iniciativa privada em prol do interesse comum da preservação ambiental; a redução da taxa de desmatamento; a recuperação da cobertura florestal e terras degradadas; o mecanismo eficaz de luta contra o corte ilegal de árvores; o aproveitamento de mercados potenciais; a promoção da indústria florestal; a contribuição para o desenvolvimento rural; a contribuição para as estratégias nacionais de luta contra a pobreza e contribuição ao cumprimento de matas ambientais globais (FONAFIFO, 2013).
Por outro lado, houve também aspectos negativos, dentre eles, as limitações legais ao ingresso no programa para alguns beneficiários, como por exemplo, a falta de título de propriedade; ausência de adequada contabilidade para registrar no PIB a importância do PSA e o setor florestal em geral e a falta de medição exata dos impactos do PSA no país.
Outros países também possuem experiências com o PSA, podendo citar Colômbia, Equador, Estados Unidos, França e o Brasil. A maior parte dos serviços ambientais desses países se refere à água, ao carbono e à biodiversidade. Quanto aos compradores, destaca-se na Colômbia a Agência Internacional (GEF); no Equador, o Governo Municipal; nos EUA, o Governo Central e na França, o setor privado.
Uma vez exemplificada a experiência bem sucedida sobre os serviços ambientais na Costa Rica, passa-se a análise das principais adotadas no Brasil. Elencam-se o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produção Familiar Rural (PROAMBIENTE); o Bolsa Floresta Amazonense e o Projeto Conservador das Águas em Extrema/MG. É imperioso sublinhar que a escolha de tais projetos atendeu aos critérios da importância para o país bem como os graus de abrangências nacional, estadual e local.
O PROAMBIENTE foi um programa do Governo Federal criado em 2003 e implantado entre os anos de 2004 e 2007. Destacaram-se como beneficiários do PROAMBIENTE pequenos produtores rurais, pescadores, extrativistas, grupos indígenas, quebradores de coco, quilombolas, ribeirinhos, dentre outros. Sua origem decorreu de forte pressão social da sociedade civil, das universidades e dos movimentos sociais da Amazônia.
Segundo a UICN (2012), os serviços ambientais prestados pelos beneficiários do projeto à sociedade seriam a redução do desmatamento; o sequestro de carbono; a recuperação das funções hídricas dos ecossistemas; a conservação do solo; a preservação da biodiversidade e a redução dos riscos de incêndio florestal. No início desse programa, os pequenos produtores rurais receberiam aproximadamente meio salário mínimo à época, o que foi logo reduzido para a quantia de um terço.
Para a concretização do referido projeto, deveria haver a implementação de plano de desenvolvimento sustentável para as comunidades; elaboração de plano de utilização dos recursos; negociação de acordos comunitários; auditoria das atividades realizadas para a prestação dos serviços ambientais e o desembolso dos pagamentos às famílias envolvidas.
No entendimento de Bechara (2011), o PROAMBIENTE teve como ponto positivo o auxílio a mais de quatro mil famílias da Amazônia para a modificação do sistema tradicional de produção agrícola para um modelo de desenvolvimento sustentável por meio de compensação de serviços ambientais. Destacou-se ainda a busca equilibrada entre a conservação dos recursos naturais e a produção familiar rural e o uso sustentável dos recursos naturais com o emprego de tecnologia mitigadora dos impactos ambientais (SLONGO, 2011).
Por sua vez, o Ministério do Meio Ambiente (2009) trouxe como críticas o não estabelecimento de uma clara distinção entre os serviços ambientais abrangidos pelo programa e a ausência dos reais benefícios que esses serviços trariam às populações por ele abrangidas.
O PROAMBIENTE não se sustentou por ser demasiadamente abrangente. Como era projeto pioneiro, não deveria envolver mais de quatro mil famílias em 11 pólos regionais. Constatou-se ainda a falta de marco jurídico sobre o PSA; ausência de mecanismos de financiamento estável e duradouro; falta de monitoramento para permitir e acompanhar os resultados obtidos; a indefinição em relação aos valores a serem pagos às famílias provedoras dos serviços e sobre o fornecimento de assistência técnica para a elaboração de plano de utilização das propriedades (UICN, 2012).
Em âmbito estadual destaca-se como projeto pioneiro o Bolsa Floresta amazonense, que tem como objetivo principal, no âmbito da política de mudanças climáticas do Estado do Amazonas, a redução de emissões causadas pelo desmatamento. A Lei nº 3.135/2007, criadora do programa Bolsa-Floresta, instituiu a Política Estadual sobre mudanças climáticas, conservação ambiental e desenvolvimento sustentável do Amazonas.
Os objetivos da referida legislação são a orientação, o fomento e a regulação, no âmbito estadual, da operacionalização do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e de outros projetos de redução das emissões líquidas de gases de efeito estufa e/ou redução de emissões de desmatamento (RED) dentro do Estado do Amazonas, inclusive perante a Autoridade Nacional Designada ou quaisquer outras entidades decisórias competentes (AMAZONAS, 2007).
A lei amazonense criou o Programa Bolsa Floresta objetivando instituir o PSA às comunidades tradicionais pelo uso sustentável dos recursos naturais, conservação, proteção ambiental e incentivo às políticas voluntárias de redução de desmatamento (AMAZONAS, 2007). O programa pretende recompensar populações tradicionais que preservam as florestas pelos seus serviços ambientais, valorizando a floresta em seu estado natural (NUSDEO, 2012).
Esse programa possui quatro modalidades, citando-se, bolsa floresta familiar, bolsa floresta social, bolsa floresta associação e bolsa floresta renda. Dentre esses tipos, cita-se o bolsa floresta familiar, consistente em um pagamento financeiro para as famílias residentes em unidades de conservação de uso sustentável que voluntariamente aceitem o programa e firmem termos de compromisso de conservação ambiental (NUSDEO, 2012).
Comentando as vantagens do projeto amazonense, explica Bechara (2011, p. 167):
Assim, invocando o lema ‘fazendo a floresta valer mais em pé do que derrubada’, o programa Bolsa Floresta já beneficiou mais de 6000 famílias, com investimentos feitos pelo governo para apoiar a produção sustentável (Bolsa Floresta renda), a melhoria da educação, saúde, comunicação e transporte, componentes básicos para a construção da cidadania dos guardiões da floresta (Bolsa Floresta social), o fortalecimento comunitário (Bolsa Floresta associação) e com o pagamento de R$ 50,00/mês para as mães de família residentes dentro de unidades de conservação há pelo menos dois anos, que bem servem como um complemento de sua renda mensal (Bolsa Floresta Familiar).
Todavia, apesar do pioneirismo, da importância e da abrangência do PSA amazonense, o programa Bolsa Floresta ainda sofre de problema comum à maioria dos PSAs existentes no país, isto é, baixa quantia repassada aos provedores do serviço para realizarem a proteção ambiental e ausência de regularidade nesse pagamento.
Apesar do programa não ser salário ou substituto da fonte de renda das famílias, o valor de R$50,00 (cinquenta reais) não deixa de ser irrisório, haja vista seu baixo poder aquisitivo. Ademais, há informações de que apenas pouco mais da metade das 6.800 famílias cadastradas no ano de 2010 receberam o benefício. A falta de periodicidade no pagamento das bolsas fez com que milhares de famílias ficassem sem a renda desse PSA por diversos meses seguidos (ALBUQUERQUE, 2010).
Em âmbito municipal, deve-se citar o Programa Conservador das Águas em Extrema-MG, amparado na Lei municipal nº 2.100/2005 e nos decretos 1.703/2006 e 1.801/2006. Essa lei cria o programa e se torna a primeira legislação municipal no Brasil a regulamentar o Pagamento por Serviços Ambientais relacionado com a água. O artigo 2º, da lei municipal, autoriza o Executivo a prestar apoio financeiro aos proprietários rurais que aderirem ao Projeto Conservador das Águas, mediante cumprimento das metas estabelecidas. Este apoio será dado a partir do início da implantação das ações e se estenderá por período mínimo de quatro anos (PREFEITURA MUNICIPAL DE EXTREMA-MG, 2010).
Através de remuneração paga pelo Município, os proprietários rurais, previamente cadastrados, passam a conservar nascentes, corpos hídricos e demais vegetações próximas a rios e córregos, conscientizando-se do dever de proteção ambiental. Em síntese, são os seguintes comportamentos favoráveis ao recebimento do PSA:
Adoção de práticas de conservação de solos para reduzir a erosão e a sedimentação; implementação de sistemas de tratamento de águas residuais e dejetos sólidos com o objetivo de adequar o fornecimento de águas e a eliminação adequada dos dejetos sólidos das propriedades rurais (fossas sépticas e recolhimento de materiais recicláveis) e implementação e manutenção da cobertura vegetal das APP e RL através do procedimento legal previsto no Código Florestal e na legislação estadual de Minas Gerais (UICN, 2010, p. 129 e 130).
Segundo Furlan (2010), na Lei Municipal de Extrema está previsto que o PSA será implantado por microbacia hidrográfica e que a compensação em forma de pecúnia será no quantum de 100 unidades fiscais de Extrema por hectare/ano, o que correspondeu, ao ano de 2010, ao valor de R$ 159,00 por hectare/ano. Atualmente, o projeto envolve, aproximadamente, quarenta propriedades em área de quase 800 hectares. É firmado contrato de quatro anos entre o proprietário rural e o Município mineiro, exigindo-se do primeiro a obrigação de registro de sua reserva legal, garantindo, portanto, a preservação permanente após o término do contrato.
Ademais, ressalte-se como ponto positivo do PSA em Extrema o monitoramento mensal do programa e a regularidade também mensal do pagamento aos proprietários rurais. A cada seis meses, o Conselho Municipal do Meio Ambiente também controla a evolução do desenvolvimento do projeto e o êxito no cumprimento das metas propostas (UICN, 2012). Tal aspecto merece ser enfatizado, haja vista que os projetos anteriores sofriamde irregularidades de pagamento bem como fiscalização do cumprimento das metas previstas no contrato, como ficou bem evidente no Programa Bolsa Floresta.
5 - Considerações finais
O debate sobre as mudanças climáticas vem se acirrando nos últimos anos, principalmente, depois da Conferência de Estocolmo em 1972. Desde essa época, vários estudos foram realizados e apontaram que o ecossistema terrestre sofre com desmatamentos e poluição em um ritmo bastante acelerado. Como forma de mitigar esses efeitos, muitas políticas públicas ambientais fora criadas, dentre elas as políticas do “comando-e-controle” e as políticas econômicas.
Como a política repressiva de “comando-e-controle”, por si só, não tem gerado o êxito almejado, o PSA surge como uma boa opção promissora para promover a proteção ambiental através de incentivos aos proprietários e produtores dentro do contexto da política econômica de gestão ambiental. Os provedores dos serviços recebem uma quantia destinada a compensar os custos na adoção de medidas que preservem a natureza. Portanto, o princípio protetor-recebedor aliado ao PSA, mostra-se bastante útil à realidade brasileira por unir proteção ambiental e ganhos econômicos aos protetores.
Incentivos econômicos como o PSA podem constituir forma eficiente de se promover a proteção ambiental e buscar o desenvolvimento sustentável, entendido como socialmente justo, ecologicamente correto e economicamente viável. A compensação dos serviços ambientais prestados é considerada questão de justiça econômica, pois compensa financeiramente e incentiva aquele que protege o ambiente.
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