1. Introdução. 2. Notas metodológicas 3. Discriminação geral dos resultados. 4. Alguns direitos sociais internacionais reconhecidos pelo Brasil: o tratamento acerca do direito à cultura, à educação, à política do trabalho, à previdência social e à saúde pública. 5. Conclusões. 6. Bibliografia.
1. Introdução
Este trabalho pretende examinar, mediante amostragem, tratados celebrados pela República Federativa do Brasil, com destaque para o período posterior à promulgação da Constituição de 1988. O objetivo é o de colher elementos que possibilitem esclarecer se o direito internacional público, na sua manifestação mais típica, que é a celebração de tratados, tem sido um instrumento utilizado para a manifestação de tomadas de decisão relativas a políticas públicas de interesse coletivo e com reflexo na área dos direitos sociais. Não se terá ocasião senão de enunciar casos em que isso houver sido feito e o intuito não é o de discutir, a fundo, a natureza e os efeitos das normas de direito internacional sobre o ordenamento jurídico brasileiro. Tampouco se pretende desenvolver os aspectos teóricos e práticos da configuração que os direitos sociais têm recebido no Brasil, com o fenômeno amplamente conhecido da sua extensa consagração constitucional e legislativa e, a reboque disso, da sua constante judicialização.
É possível e pertinente antecipar a observação, de qualquer maneira, de que a norma internacional não possui, em geral, uma distinção intrínseca de conteúdo em relação ao direito nacional. Logo, é perfeitamente possível encontrar instâncias em que somente pela natureza dos agentes que deram origem à manifestação de vontade normativa se consiga delinear uma separação entre direito interno e internacional. Por excelência, em se tratando do parlamento nacional (ou de algum órgão que lhe faça as vezes), a manifestação de vontade adquirá caráter interno e estabelecerá direitos e deveres aos cidadãos do respectivo país, em face dos cidadãos daquele mesmo país ou, até mesmo, em face do próprio Estado (hipótese mais corriqueira em matéria de direito social).
Numa linha também simplificativa, se a manifestação de vontade partir de um órgão que represente o próprio Estado perante outros Estados ou organismos internacionais, o que surgirá será uma regra de direito internacional. Nessa situação haverá poucas variações dentro e fora de um espectro dotado de quatro vertentes principais. É que regras de direito internacional, por vezes, criam direitos e obrigações perantes os Estados envolvidos; por vezes criam direitos e obrigações entres os respectivos cidadãos desses Estados; e, por vezes, afinal, criam direitos e obrigações entre o Estado e os seus próprios cidadãos, ou os cidadãos do outro Estado.
Os atos internacionais selecionados para essa pesquisa ilustram, de uma forma ou de outra, todas as situações comentadas no parágrafo anterior. Assim, a resposta à indagação sobre a utilização do direito internacional para tratar dos direitos sociais que o Estado brasileiro reconhece na sua própria Constituição é inequivocamente positiva. O esforço acadêmico estará, na medida do possível, em classificar os casos.
Na primeira ordem de ideias quanto ao objeto básico das normas de direito internacional, como mencionado, situam-se as hipóteses em que os direitos e obrigações surgem direta e exclusivamente no patamar dos próprios Estados. Para o que está sendo investigado aqui, existe, de fato, uma perspectiva em que isso se evidencia na seara dos direitos sociais. Mesmo que indiretamente, a feição internacional dos direitos sociais se espelha de maneira clara, por exemplo, em tratados que visem a estabelecer para os Estados obrigações típicas do direito econômico internacional, especificamente em matéria aduaneira com vistas ao incentivo à circulação de bens de cunho educativo por entre fronteiras nacionais. Num caso como esse, a manifestação de vontade dos Estados visa a gerar obrigações jurídicas somente para esses próprios Estados, mas beneficiários indiretos dessas obrigações podem existir e, mais do que isso, esse benefício indireto pode mesmo se materializar como sendo uma forma de tutela de um direito social que o Estado tenha pretendido promover para a coletividade ou para cidadãos específicos.
Por outro lado, se vêem também exemplos em que a norma internacional, bem diretamente, tratará de uma prestação a ser suportada pelo Estado em benefício de um cidadão. Quando isso ocorre, a afirmação de que ali se tem um “direito social internacional” se alinha sem maiores dificuldades ao conceito usualmente acolhido de que “direitos sociais são direitos fundamentais do homem, caracterizando-se como verdadeiras liberdades positivas, de obervância obrigatória em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria de condições de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da igualdade social, e são consagrados como fundamentos do Estado democrático, pelo art. 1°, IV, da Constituição Federal” (MORAES, 2004, p. 203).
Esse alinhamento entre a esfera internacional e a noção usualmente aceita do que seja direito social, é de se ver, não se desnatura caso o beneficiário da prestação estatal venha a ser um nacional de um outro Estado. Politicamente até se poderá questionar o acerto de um Estado pretender atender a uma demanda de direito social vinda do estrangeiro. Será também politicamente, entretanto, que a justificativa para tal decisão se apresentará. Situações de crises humanitárias, por exemplo, transmitem forte apelo, a exemplo do que vem ocorrendo, nos últimos anos, no Haiti, cuja população se tornou beneficiária de diversas políticas públicas adotadas pelo governo brasileiro, executadas não apenas no Brasil (como no caso de concessão de vistos), mas promovidas no próprio território haitiano (o que certamente é menos noticiado na mídia).
Mas também existem hipóteses de menos fácil enquadramento. Há casos em que o “direito social internacional” positivará somente um comando para que os Estados envolvidos, ou, em particular, organismos internacionais com os quais os Estados venham a entabular relações diplomáticas, adotem práticas ou criem instituições que, mais ou menos genericamente, estimulem a formação de um ambiente em que um direito social possa ser exercido em melhores condições. São casos em que o cidadão a quem se destina a tutela pouco ou nada poderia extrair de prestação exigível em face do seu próprio Estado, e muito menos dos demais Estados ou organismos internacionais envolvidos no ato internacional. Isso não obstante, a promoção de um determinado direito social se coloca como inspiração óbvia do arranjo institucional que se busca estabelecer em tratados firmados com organismos internacionais ligados a certas áreas de desenvolvimento social, como a saúde ou a educação.
Com vistas a tais situações, o trabalho divide-se nas seguintes partes: (i) notas metodológicas a respeito da seleção dos atos de direito internacional celebrados pelo Brasil que servirão de quadro referencial para a verificação da hipótese levantada, qual seja, a de que o direito internacional veicula normas específicas de regulação dos direitos sociais contemplados no Constituição Federal; (ii) discriminação geral dos resultados encontrados, com a indicação, num primeiro momento, dos atos bilaterais celebrados pelo Brasil com determinados países e, quando aplicável, o registro daqueles que se relacionam à matéria pesquisada e, num segundo momento, de determinados atos multilaterais celebrados que se entende são relacionados, direta ou indiretamenmte, à matéria pesquisada; (iii) detalhamentos relavantes dos atos pesquisados, com a apresentação de um sintético panorama das áreas da cultura, da educação, da política do trabalho, da previdência social e da saúde pública; (iv) conclusões.
2. Notas metodológicas
Para a elaboração do estudo, o material que se colheu foi extraído do site eletrônico do Ministério das Relações Exteriores, na seção de atos bilaterais e de atos multilaterais. As ferramentas de pesquisa disponibilizadas pelo próprio site tornaram pertinente a escolha, na manipulação dos dados referentes aos atos bilaterais, de um marco temporal pertinente. Foram usados, por isso, o dia 1° de janeiro de 1988 e o dia 1° de janeiro de 2013. Quanto aos atos bilaterais, a escolha dos países atendeu, primeiramente, à comodidade da pesquisa; mas, também, se prestou a uma tentativa de deixar transparecer, se bem que sem se proceder a uma explicação, eventuais distinções existentes entre o comportamento que o Brasil tem adotado relativamente a países de evidente posição geopolítica distinta. Assim, foram escolhidos três países da Europa, África, Ásia e América; e dois da Oceania. Desses continentes, foram escolhidos aqueles listados como tendo o maior e o menor Índice de Desenvolvimento Humano[1], bem como, para a Europa, África e Ásia e América, aquele que, no tocante ao respectivo continente, possua um IDH mediano. Enquadraram-se nesse critério, portanto, os seguintes países: Líbia, Comores e Níger; Noruega, República Checa e Moldávia; Canadá, Colômbia e Haiti; Austrália e Papua Nova-Guiné.
Já no que diz respeito aos atos multilaterais, procedeu-se a uma triagem inicial, no site do Ministério, baseada na análise do assunto indicado como sendo o tema principal do tratado, deixando-se de efetuar um exame pormenorizado do conteúdo de todos os atos que, aparentemente, formam a totalidade do tratados multilaterais celebrados. De fato, os mencionados atos restaram selecionados em meio a centenas de outros cuja descrição e categorização não sugeriam a sua correspondência com o assunto estudado. Isso se diz, contudo, sem que tenha sido possível investigar a fundo todas as regras e princípios enunciados nesses tratados, de modo a descartar, com segurança, a possibilidade de que contenham dispositivos que impactam, em alguma medida, os direitos sociais. Mais até, sem que se tenha certeza absoluta de que os atos que o site do Ministério contemplem, na íntegra, a totalidade de todos os tratados multilaterais celebrados pelo país[2].
Vale a ressalva, todavia, de que mesmo os métodos não inteiramente abrangentes da pesquisa lograram resultar num corpo normativo de significativo escopo, apto a provar, também de início, que a resposta ao primeiro item trazido pela presente pesquisa possui uma resposta afirmativa. É dizer: os atos multilaterais, ao menos em alguma medida, têm veiculado políticas públicas de caráter internacional com mira em direitos sociais, tudo isso independentemente do número e de quem sejam os demais países signatários. A rigor, qualquer ato envolvendo mais de dois países é um ato multilateral, a despeito da inclinação de se pensar que somente aqueles que contem com a ampla participação da comunidade internacional é que assim poderiam ser classificados. As categorias que se buscou privilegiar, dentre todo o espectro fornecido pelo site do Ministério[3], foram as seguintes: cultura, educação, política do trabalho, previdência social e saúde pública. De se notar, portanto, que, dos direitos sociais positivados no art. 6° da Constituiça Federal, não tiveram correspondência direta, ou ao menos indireta, com os tratados pesquisados, a alimentação, a moradia[4], proteção à maternidade e à infância[5], a assistência aos desamparados, o lazer e a segurança.
3. Discriminação geral dos resultados
Para retratar o panorama geral dos resultados, foram elaborados, quanto aos atos bilaterais, os seguintes quadros demonstrativos, sempre com a indicação por país; (i) número total de atos celebrados, o total de atos em vigor, e o total de atos em tramitação ou não vigentes; (ii) número de tratados e acordos celebrados, bem como memorandos e protocolos e, por fim, outros atos celebrados; (iii) número de atos celebrados por temas: relações internacionais diplomáticas; interesses econômicos e proteção ao investimentos; interesses científicos e culturais; políticas públicas voltadas para direitos socais; e outros.
Os atos multilaterais foram apresentados em lógica semelhante, mas com indicação fixa da matéria.
Quadro 1: número de atos bilaterais celebrados, em vigor, em tramitação ou não vigente, por país.
País Número de Atos Atos em vigor Atos em tramitação/Não Vigente
Líbia
7 6 1
Comores
1 0 1
Níger
0 0 0
Noruega
7 5 2
Rep. Tcheca
7 5 2
Moldávia
0 0 0
Canadá
33 26 7
Colômbia
81 71 10
Haiti
31 31 0
Austrália
8 7 1
Papua Nova-Guiné
0 0 0
Total
175 151 24
Dos dados acima, tem-se que a média de atos por país é de 15,90, o que representa, em média, para um período de 16 anos, uma média de 0,99 atos por ano. O percentual dos atos em vigor, em vista do total, é de 86%. A maior parte dos atos foi celebrada com o Canadá, com a Colômbia e com o Haiti. Com a Moldávia, Níger e Papua Nova-Guiné nenhum ato foi celebrado.
Algumas afirmações de caráter genérico podem ser feitas a respeito desse quadro, sem que a falta de um respaldo absolutamente técnico comprometa substancialmente a abordagem que aqui se pretende desenvolver. A classificação aqui, de simples quantificação de atos por país, é perfeitamente indiferente no tocante aos direitos sociais, a não ser pela probabilidade geral e descartável de que, quanto maior o número daqueles, maior é a probabilidade de que, em alguma hipótese, tenha sido estipulada uma norma relevante para a amostra. De resto, nenhuma surpresa deve causar o fato de que, dos países analisados, Canadá, Colômbia e Haiti tenham surgido como aqueles com os quais o Brasil mais celebrou atos bilaterais. A proximidade geográfica – e ela existe sobretudo em perspectiva comparativa, levando-se em conta a distância entre o Brasil e alguns dos demais países – naturalmente enseja o estabelecimento de maiores e mais freqüentes laços diplomáticos. São países, no entanto, de condição econômica inteiramente distinta, o que sugeriria uma interação diferente em matéria de direito social, no âmbito das quatro vertentes principais de feixes direitos e obrigações criados pelas normas de direito internacional.
Quadro 2: natureza dos atos bilaterais
País Tratados/Acordos Memorandos - Protocolos Outros
Líbia
2 5 0
Comores
1 0 1
Níger
0 0 0
Noruega
3 3 1
República Tcheca
6 1 2
Moldávia
0 0 0
Canadá
14 19 0
Colômbia
57 18 3
Haiti
28 2 1
Austrália
3 5 0
Papua Nova-Guiné
0 0 0
Total
114 53 8
O exame da natureza dos atos revela que os tratados e acordos em geral não constituem a única forma de manifestação de vontade entre Estados. No caso de alguns países, como a Colômbia, a Líbia e a Austrália, o número de memorandos e protocolos, bem como de outros atos, foi igual ou superior ao número de tratados e acordos. Situação contrária ocorreu com a República Tcheca e com o Haiti. Nesses países, o número de tratados/acordos foi maior do que o de atos que se enquadram nas rubricas residuais.
A menção a essa segregação, acredita-se, não é irrevalente nem do ponto de vista formal e doutrinário, nem do ponto de vista institucional e político, se bem que, na linha geral do presente estudo, não será objeto de um debate maior. A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, promulgada no Brasil por meio do Decreto 7.030, de 14 de dezembro de 2009, estabelece uma conceituação ampla do que pode ser considerado um tratado internacional. A norma se despreocupa com o nome específico com que os países hajam batizado o ato, preconizando, apenas e em essência, que esse ato deva ser formalizado por escrito, para que se diferencie do direito costumeiro. [6] Se é verdade, assim, que todos esses atos, independentemente do nome específico que hajam recebido, poderiam ou deveriam ser qualificados como tratados, então o regime jurídico por eles observados poderia ou deveria ser o dos tratados. Isso se extenderia, inclusive, à observância das regras de incorporação ao direito interno e, principalmente, ao que diga respeito à participação do Congresso na formalização do procedimento (art. 49, I, da Constituição Federal[7]).
É fato, porém, que muitos desses atos jamais chegam a ser debatidos no Congresso, o que suscita a dúvida se políticas públicas relevantes relacionadas aos direitos sociais, concebidas e – posssivelmente – executdas nesses termos, são, ou não, válidas. Em pesquisa realizada no site da Presidência da República, considerando os anos de 1988 a 2013, somente 8 memorandos de entendimento vieram a ser formalmente incoporados ao ordenamento brasileiro por meio de decreto presidencial de promulgação[8]. A temática foi a mais variada: desde a cooperação trilateral em agricultura e áreas afins, entre Brasil, África do Sul e Índia, países com os quais também foi estabelecida uma Força-Tarefa Trilateral sobre Biocombustíveis; passando pela cooperação científica e tecnológica com a Venezuela; cooperação nas áreas de Energias Renováveis e Eficiência Energética, com a Dinamarca; chegando-se, inclusive, ao memorando de entendimento firmado com uma agência da ONU (Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento – UNCTAD) acerca da capacitação em “software” livre e aberto nos países em desenvolvimento. Esse último ato, como se pode imaginar, pretende de alguma forma impactar o direito social da educação. O ato chega a positivar que as partes procurarão “prover capacitação e treinamento em comunidades e universidades interessadas em soluções baseadas em ‘software’ livre e aberto”.
Não se teve acesso a dados suficientes para esclarecer o impasse gerado pela sistemática dos protocolos e memorandos de entendimento, ou mesmo de atos que tenham recebido o nome de “acordo”, mas que, pelos seus prórpios termos, tenham a sua aplicação no âmbito internacional fragilizada. Sabe-se que mesmo tratados regularmente celebrados pelo Presidente da República, como regra, não produzem efeitos no ordenamento jurídico interno antes do ato regular de ratificação, o que, no Brasil, exige a participação do Congresso. No que concerne aos memorandos e protocolos, sequer se têm dados sobre a concreta execução de atos administrativos internos, neles pautados, que permitam a investigação sobre a adequação de promoção de políticas públicas na área dos direitos sociais, conflitante ou complementar àquelas previstas pelo direito interno.
Um exemplo talvez ilustrará a situação. O “Acordo de Cooperação Técnica no Setor Educacional entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República do Haiti” sugere, logo numa primeira abordagem, a possibilidade de estabelecimento de regras que afetam o direito à educação e, por conseguinte, o interesse da população brasileira no tipo de prestação que o Estado brasileiro está se dispondo a oferecer. Algum questionamento pode surgir quando, numa área como a educação, em que o próprio Brasil se ressente de carências crônicas, recursos sempre anunciados como escassos são destinados a uma população não apenas estrangeira, mas que também se situa fora do país. Inobstante o art. 4°, IX[9] da Constituição Federal poder ser lido como um fundamento para que o Brasil se invista na missão de promover o direito social em outro país, vejam-se os termos categóricos do referido ato, voltado a “desenvolver ações de cooperação técnica em benefício da República do Haiti”. A forma de trabalho chama a atenção, dando conta de uma real ausência de participação parlamentar, dado que “as Partes definirão, em reuniões específicas, as linhas de ação da cooperação, os objetivos, os aportes técnicos e financeiros necessários, assim como os projetos e atividades a serem desenvolvidos.” Ao fim, contudo, enigmaticamente o ato prevê que “o presente Acordo não gera direitos ou obrigações no plano do direito internacional entre ambos os Governos”, cláusula peculiar ou por sua incongruência tendente à nulidade; ou pela unilateralidade com que o Brasil, de uma hora para a outra, poderia simplesmente cortar os aportes financeiros e demais benefícios; ou pelas duas coisas. Seja como for, não se teve acesso a dados sobre como o programa, que data de 2008, efetivamente vem sendo implementado.
Quadro 3: temas dos atos bilaterais
Os temas foram divididos em quatro categorias principais e uma subsidiária e residual. Dentre as primeiras, listaram-se: (i) relações internacionais diplomáticas, isto é, a definição de direitos e obrigações entre países visando, basicamente, à conformação da atuação recíproca entre seus agentes diplomáticos; (ii) interesses econômicos e proteção ao investimento, isto é, a definição de regras as quais os países se comprometem a observar em benefício, precipuamente, de agentes econômicos do outro signatário; (iii) interesses científicos e culturais, isto é, a assunção de compromissos dos Estados na regulação de atividades de repercussão científica e cultural; (iv) política públicas voltadas aos direitos sociais em geral; e, em caráter residual, (v) os atos que versem qualquer matéria não enquadrável nas categorias anteriores.
País Rel. Int. Eco. Prot. Inv. Cien-cult Pol. Pub Sociais Outros
Líbia
2 5 0 0 0
Comores
1 0 1 0 1
Níger
0 0 0 0 0
Noruega
3 3 1 0 1
República Tcheca
6 1 2 0 2
Moldávia
0 0 0 0 0
Canadá
11 5 2 3 11
Colômbia
19 18 14 12 18
Haiti
2 3 9 10 7
Austrália
3 5 0 0 0
Papua Nova-Guiné
0 0 0 0
Total
175 151 24 24
As negociações de direitos aduaneiros no comécio internacional, aliás, que pouco sugeririam uma ligação com alguma das políticas públicas de interesse para esse estudo, não deixaram de apresentar resultados interessantes. O Brasil e a República Checa, por exemplo, acordaram que “em conformidade com suas leis e regulamentos internos, [os países] isentarão de direitos aduaneiros os seguintes bens: (…) donativos de caráter humanitário, educativo, cultural e esportivo.” Para além de uma preocupação humatária, portanto, e para não se estender nos desdobramentos da norma, chama a atenção o fato de que a política educacional brasileira poderá se beneficiar de doações checas fiscalmente incentivadas, decerto uma faceta relavante na política pública geral de estímulo e promoção da educação.
4. Alguns direitos sociais internacionais reconhecidos pelo Brasil: o tratamento acerca do direito à cultura, à educação, à política do trabalho, à previdência social e à saúde pública
No presente tópico, independentemente de o tratamento jurídico a um direito social decorrer de ato bilateral ou multilateral, serão apresentados, pontualmente, os parâmetros adotados pelo Brasil, em âmbito internacional, em alguns de seus principais campos. Veja-se.
Cultura
No âmbito cultural[10], vale a pena mencionar o Protocolo de Integração Cultural do MERCOSUL, promulgado no Brasil pelo Decreto n° 3.193, de 5 de outubro de 1999. Basicamente, o instrumento prevê que “os Estados Partes comprometem-se a promover a cooperação e o intercâmbio entre suas respectivas instituições e agentes culturais, com o objetivo de favorecer o enriquecimento e a difusão das expressões culturais e artísticas do MERCOSUL.” A cooperação entre os Estados deverá ocorrer em “produções para cinema, vídeo, televisão, rádio e multimídia, sob o regime de co-produção e co-distribuição, abrangendo todas as manifestações culturais.” Há, no entanto, também um aspecto jurídico-normativo no Protocolo. Nele se define que “cada Estado Parte protegerá, em seu território, os direitos de propriedade intelectual das obras originárias dos outros Estados Partes, de acordo com sua legislação interna e com os tratados internacionais a que tenha aderido ou venha a aderir e que estejam em vigor em cada Estado Parte.” Aqui a obrigação é de cunho legistativo, executivo e, em ultimo caso, judicial; e resvala na situação de o Estado ter de punir seus próprios nacionais que venham a infringir direitos de propriedade intellectual detidos por agentes estrangeiros, o que se admite ser uma proteção e uma promoção à cultura, em geral, na medida em que estimula a produção cultural, se bem que restrinja a fruição desses bens no país àqueles que houverem cumprido as solenidades imprescindíveis das regras de propriedade intelectual. De se destacar, por fim, que o Conselho do Mercado Comum, em decisão que ressalta a necessidade de ser incorporada ao ordenamento jurídico dos Estados Partes, deliberou pela criação do Fundl MERCOSUL Cultural (FMC) “com o propósito de financiar projetos e programas que fomentem a criação, circulação, promoção, proteção e difusão dos bens e serviços culturais, bem como a diversidade das expressões culturais que efetivamente contribuam para o fortalecimento do processo de integração do MERCOSUL.”.
O Brasil já se aproximou, igualmente, de países de fora do MERCOSUL. Isso foi feio no Memorando de Entendimento entre o Governo da República Federativa do Brasil, o Governo da República da Índia e o Governo da República da África do Sul sobre Cooperação Cultural. Com modelo muito semelhante ao ato mencionado no parágrafo anterior, esse memorando estabelece que “as Partes implementarão o presente Memorando de Entendimento por meio de programas e projetos de cooperação”, o que será viabilizado no bojo do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Cultura, sem uma intervenção do Congresso.
Educação
Embora o escopo da análise seja o período posterior à promulgação da Constituição Federal de 1988, o campo da educação traz dois exemplos de atos anteriores que, pelo claro interesse histórico, merecem registro. O primeiro é o da Convenção Relatvia à Luta Contra a Discriminação no Campo do Ensino, inserida no ordenamento jurídico brasileiro em setembro de 1968. O art. 4° dessa Convenção, nesse passo, positiva a regra de que os Estados contratantes se comprometem “a formular, desenvolver e aplicar uma política nacional que vise a promover, por métodos adaptados às circunstâncias e usos nacionais a igualdade de oportunidade e tratamento em matéria de ensino”. O dispositivo ainda detalha diversas obrigações do Estado, as quais se pede vênia para trasnscrever pela abrangência com que poderiam ser interpretadas no sentido de criar direitos subjetivos que os cidadãos poderiam deduzir em juízo.[11]
O outro caso de interesse, já não na seara de eventuais direitos que os cidadãos poderiam ter de exigir do Estado a prestação de um serviço educacional, mas, sim, de estabelecimento de diretrizes quanto ao conteúdo mesmo da educação oferecida, é o da Convenção sobre o Ensino de História, celebrada por países presentes na Sétima Convenção Internacional Americana, em 1969. Na ocasião, o Brasil se comprometeu a “efetuar a revisão dos textos adotados para o ensino (…), a fim de depurá-los de tudo quanto possa excitar, no ânimo desprevenido da juventude, a aversão a qualquer povo americano”.
Pouco depois da promulgação da Constituição Federal, em fevereiro de 1989, o Brasil veio a firmar acordo com a Argentina, Colômbia, México, Peru, Uruguai e Venezuela, para a Cooperação e Intercâmbio de Bens nas Áreas Cultural, Educacional e Científica. A sua finalidade foi a de “propender à formação de um mercado comum de bens e serviços culturais destinado a dar amplo âmbito à cooperação educativa, cultural e científica dos países signatários e a melhorar e elevar os níveis de instrução, capacitação e conhecimento recíproco dos povos da região.” Um dos principais instrumentos vislumbrados pelos Contratantes foi a manipulação, não da suas políticas internas de prestação e oferecimento de bens educativos, culturais e científicos, mas de sua política aduaneira externa. A bem dos direitos sociais subjacentes, positivou-se, na oportunidade, a regra de que “a importação de livros, revistas e publicações periódicas impressas, mesmo ilustradas, de caráter educativo e cultural de qualquer um dos países signatários, destinados a bibliotecas, centros de documentação e instituições semelhantes sem fins de lucro, incluídas as exposições e feiras de livros, organizadas temporariamente em seus territórios, estará isenta do pagamento de direitos aduaneiros e gravames de efeitos equivalentes, bem como de taxas consulares”.
Pontualmente, a educação veio a ser tratada, ainda, por meio de um protocolo de intenções firmado não entre o Estado brasileiro, mas entre a Universidade Federal do Rio de Janeiro e a Universidade de Québec de Montreal. A pauta é inteiramente acadêmica, prevendo “ a realização conjunta de projetos do pesquisa; o intercâmbio de professores e especialmente para missões de ensino e formação; a realização de estágios de estudos e aperfeiçoamento para estudantes; seminários e colóquios sobre temas de interesse comum; apublicação conjuntas e intercâmbio de experiências sobre a metodologia de trabalho e organização acadêmica; e todos os outros projetos iniciados por uma ou por qualquer uma das partes.”
Já em 2008, o Brasil subscreveu um Convênio para a Criação e Funcionamento do Centro de Cooperação Regional para a Educação de Adultos na América Latina e no Caribe, em parceria com a UNESCO e com a OEA. O propósito do diploma, pode-se afirmar, não é o de inaugurar nos ordenamentos juridicos nacionais qualquer regra condicionante de uma política pública de imediata concessão de direitos aos cidadãos. A norma tem caráter administrativo e organizacional; e o Centro tem “como objetivos a cooperação regional na educação para adultos, mediante a formação de pessoal especializado, pesquisa documental e básica, sistematização, análise e intercâmbio de experiências inovadoras e informação especializada e produção e intercâmbio de documentos e materiais resultantes das pesquisas realizadas internamente com a colaboração de especialistas.”
Em sentido semelhante, em 2011, o Convênio de Santo Domingo registrou o Estatuto da Organização de Educação Ibero-Americana, colocando como seus diversos[12] fins de repercussão no sistema educacional.
Outras diretrizes estabelecidas pelo direito internacional em matéria de educação foram as do Protocolo de Integração Educacional para a Formação de Recursos Humanos em Nível de Pós-Graduação entre os Estados Partes do Mercosul e da República da Bolívia a do Protocolo de Integração Educacional para o Prosseguimento de Estudos de Pós-Graduação nas Universidades dos Estados Partes do Mercosul e da República da Bolívia.[13] De um lado, pautou-se pela formação de docents. De outro, pelo reconhecimento de docentes nos respectivos territórios. Os consideranda do segundo protocolo chegam a mencionar que “a educação tem um papel fundamental para que a integração regional se consolide na medida em que gera e transmite valores, conhecimentos científicos e tecnol6gicos, constituindo-se em meio eficaz de modernização dos Estados Partes; e que e fundamental promover, cada vez mais, o desenvolvimento cientifico e tecnológico na Região, intercambiando conhecimentos por meio da pesquisa cientifica conjunta.” Em termos normativos, o protocolo determina que “os Estados Partes, por meio de seus organismos competentes, reconhecerão, unicamente para a realização de estudos de pós-graduação acadêmica, os títulos universitários expedidos pelas Instituições de Ensino Superior reconhecidas”, positivando-se, igualmente, que “o ingresso de alunos estrangeiros nos curses de pós-graduação será regido pelos mesmos processos seletivos aplicados pelas Instituições de Ensino Superior aos estudantes nacionais.”
De caráter tipicamente administrativo, o protocolo é inspirado, no entanto, em mecanismos característicos do direito internacional, como a cláusula da nação mais favorecida. Por aí se vê que a própria lógica internacionalista de aplicação do direito transpassa para a seara dos direitos sociais, no caso ampliando o espectro de proteção ao indivíduo, na medida em que conforma, ainda mais, a atuação estatal. Dispõe-se, no protocolo, que “em caso de existência, entre os Estados Partes, de acordos ou convênios bilaterais com disposições mais favoráveis sabre a matéria, os referidos Estados Partes poderão invocar a aplicação daqueles dispositivos que considerarem mais vantajosos.”
Em termos concretos, e também na seara do MERCOSUL, em 28 de junho de 2011, o Brasil deliberou junto ao Conselho do Mercado Comum estabelecer o patamar de investimento destinado ao Fundo de Financiamento do Setor Educacional do MERCOSUL. Composto por dois critérios, o valor final, cuja incorporação ao ordenamento jurídico interno do Brasil foi determinada para ser efetivada até 01 de julho de 2012, foi de: “a) uma conbibuição básica de U$S 30.000, e; b) uma contribuição proporcional de U$S 2.200 por cada milhão de habitantes em idade escolar (de 5 a 24 anos), conforme a fonte oficial de dados de população de cada Estado Parte correspondentes a dois anos anteriores ao exercício em curso.”
Política do Trabalho
Um exemplo a ser mencionado no que tange ao direito social do trabalho é do Mecanismo para o Exercício Profissional Temporário, aprovado pela Decisão do Conselho do Mercado Comum. Pede-se vênia para transcrever parte dos consideranda da norma, em que se destacam os fundamentos do direito internacional que embasam a adoção de uma política pública de ampla repercussão. Deixaram registrado as partes que “o Protocolo de Montevidéu contempla no Artigo XI o compromisso dos Estados Partes de alentar nos seus respectivos territórios as entidades competentes governamentais, assim como as associações e colégios profissionais, a desenvolver normas para o exercício de atividades profissionais para a outorga de licenças e propor recomendações ao Grupo do Mercado Comum sobre reconhecimento mútuo, considerando a educação, experiência, licenças, matrículas ou certificados obtidos no território de outro Estado Parte”.
Previdência Social
A previdência social também foi tratada pelo direito internacional, no Brasil. Interessantemente, o acordo em questão sequer foi celebrado com um Estado soberano, mas, sim, com a provincia canadense de Québec. Em 2011, o Brasil celebrou com Québcc um Acordo de Previdência Social, voltado para a conformação nomrativa do Régime de rentes du Québec e, quanto ao país, da “legislação relativa ao Regime Geral de Previdência Social e aos Regimes Próprios de Previdência Social dos Servidores Públicos, no que se refere às prestações de aposentadoria por invalidez, aposentadoria por idade e pensão por morte.” O acordo é de largo alcance e traz regras, por exemplo, sobre o âmbito de aplicação pessoal, a igualdade de tratamento, a exportação de prestações, pagamento de prestações e até sobre resoluções de controvérsias.
Saúde Pública
Numa breve digressão, dispensa maiores comentários, quanto às pretensões que são deduzidas em juízo em face do poder público de todos os níveis federativos, no Brasil, o amplo leque de demandas que, na área da saúde, são, com poucas exceções, acolhidas pelo Judiciário nacional. Entre medicamentos, insumos e prestações em geral envolvendo cirurgias e internações, inúmeros cidadãos têm conseguido decisões judiciais favoráveis. O fundamento jurídico, em síntese, é o próprio direito à saúde positivado no art. 6° da CRFB/88 e a Lei Federal n° 8.080, de 19 de setembro de 1990. O art. 1° dessa lei delineia o seu objeto ao estatuir que o diploma “regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado.”
Não está em questão, aqui, se do conteúdo dessas é realmente possível extrair as regras que, nos casos concretos, têm levado às condenações do poder público. O que interessa é investigar se o direito internacional tem sido utilizado para normatizar qualquer espécie de política pública nesse setor.
A indagação recebe uma resposta claramente afirmativa. O Brasil firmou um Protocolo de Intenções com a Líbia, por exemplo, mediante o qual “as Partes comprometem-se, quando solicitadas, a prover cooperação técnica na área da saúde, com o objetivo de, mas não se limitando a (...) promover e facilitar relações mais estreitas entre as respectivas instituições nacionais, regionais e locais envolvidas na cooperação técnica, com ênfase a questões relativas à malária, à AIDS e outras doenças transmitidas por vetores”. Também foi firmado Acordo Básico de Cooperação Científica para o Aprimoramento do Programa Haitiano de Imunizações, englobando a previsão de “implantar um sistema de informação de controle de estoque e distribuição de imunobiológicos e insumos na central nacional de rede de frio e nas centrais de rede de frio dos 9 departamentos do Haiti”, bem como “promover a introdução e a aplicação das vacinas contra rubéola hepatite B no Haiti”.
Outro panorama é o de se ter o alvo em moléstias específicas afetando os dois países, por uma justificação geográfica em vez de majoritariamente política, como parece ser o caso da Líbia e do Haiti. É o caso do Ajuste Complementar ao acordo de Cooperação Sanitária para a Região Amazônica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da Colombia. Essa ato tem por objeto o comprometimento das partes em “adotar as medidas preventivas e de controle, de acordo com suas possibilidades, com vistas a resolver os problemas de saúde em suas zonas fronteiriças, especialmente no que diz respeito à cólera”. O ajuste especifica quais ações serão abrangidas. O rol é extenso e inclui “realização de obras mínimas de infra-estrutura e doação de medicamentos, equipamentos, materiais e outros elementos de trabalho”.
Numa linha diplomática bem específica, à qual já se aludiu noutra passagem, o Brasil também celebrou um “Memorando de Entendimento em Cooperação na Área de Saúde e Medicina entre o Governo da República Federativa do Brasil, o Governo da República da Índia e o Governo da República da África do Sul”. O objetivo principal foi o de positivar que “as Partes promoverão e desenvolverão cooperação na área de saúde e ciências médicas, com base na eqüidade, nos benefícios mútuos e em conformidade com as leis e as regulamentações existentes em cada país.” Programas específicos foram previstos para o tratamento da AIDS, tuberculose e malaria, além de “programas de assistência farmacêutica, inclusive regulamentação e registro de produtos de saúde; fornecimento de medicamentos; vacinas; pesquisa e desenvolvimento em medicina, em consonância com o Programa de Trabalho do IBAS para Ciência e Tecnologia (C&T); medicina tradicional; direitos de propriedade intelectual; e vigilância de doenças”.
5. Conclusões
Em linha de conclusão, pode ser afirmado que o direito internacional, mesmo quando não veicula normas dotadas de potencial midiático ou de amplas repercussões doutrinárias, como aconteceu recentemente com a discussão na Corte Consitucional sobre o Pacto de São José da Costa Rica e a validade, no Brasil, da prisão civil em determinadas hipóteses, é uma sede própria para a edição de regras que afetam os direitos sociais que o constituinte brasileiro positivou na CRFB/88. Esse impacto poderá ser direto ou indireto. Ele irá variar, em grande medida, conforme a natureza mesma da norma internacional e o seu escopo pretendido de regular relações jurídicas entre os próprios Estados contratantes; entre os respectivos cidadãos; entre os cidadãos de um Estado e o outro contratante; ou entre os cidadãos e o próprio Estado a que pertencem. O exame dos atos internacionais celebrados pelo Brasil no período posterior à promulgação da Constituição de 1988 deixa ver as duas feições desse impacto. Em muitos casos, ainda que não se fuja de uma eventual dificuldade em aplicar uma norma de direito internacional, é possível afirmar que o poder público brasileiro assumiu compromissos internacionais que diretamente criam para cidadãos brasileiros direitos que orbitam em torno da tutela geral do art. 6° da Constituição.
6. Referências
MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES: http://www.mre.gov.br
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. Décima Quinta Edição. São Paulo: Atlas, 2004.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA: http://www2.planalto.gov.br
[1]Dados obtidos em 09.03.2014, em http://pt.wikipedia.org/wiki/Anexo:Lista_de_pa%C3%ADses_ por_Índice_de_Desenvolvimento_Humano.
[2] Até o final do período de entrega do presente trabalho o site do Minitério apresentou o seguinte disclaimer: “Manutenção da Seção "Atos Multilaterais" no sítio eletrônico da DAI. Durante a manutenção, alguns atos não poderão ser acessados. Nesses casos, solicita-se ao usuário encaminhamento de mensagem ao correio eletrônico da DAI.”
[3] O exame da listagem completa bem revela que outras categorias também despertariam o interesse prático e teórico para o presente estudo, conquanto não tenham podido ser aqui contempladas. É o caso, por exemplo, da categoria Agricultura e Pecuária, passível de se desdobrar em normas relevantes para a promoção do direito social à alimentação.
[4] Vale a alusão, de qualquer maneira, ao Memorando de Entendimento sobre Cooperação no Campo do Desenvolvimento de Assentamentos Humanos, o qual o site do Itamaraty indica não ter sido promulgado. A extensa lista dos objetivos das partes ao celebrarem o ato é bastante elucidativa, razão pela qual se pede vênia para transcrevê-la: a) formular conjuntamente conceito e tratamento acerca das questões sobre desenvolvimento de assentamentos humanos, principalmente no que tange à melhoria de favelas e à habitação para os pobres; b) estabelecer cooperação entre as Partes na definição dos fundamentos da habitação e do desenvolvimento de assentamentos humanos, de modo a garantir entendimento mútuo; c) dar seguimento à cooperação existente entre as Partes em áreas que incluem: i) cooperação por meio de intercâmbio de peritos, experiências e capacitação; e ii) cooperação multilateral por meio da participação conjunta em oficinas, da adoção de posições nacionais e regionais comuns relacionadas a habitação e assentamentos humanos em foros internacionais pertinentes; d) promover a cooperação das Partes em novas áreas, incluindo: i) treinamento e desenvolvimento de habilidade nos seguintes campos: Estudo sobre Gestão do Desenvolvimento de Assentamentos Humanos, Programas de Planejamento Urbano e Regional, Sistemas de Informação Geográfica, Tecnologias para Edificações de Baixo Custo, Mecanismos Financeiros da Habitação e Monitoramento e Avaliação de Projetos de Habitação; ii) intercâmbio de melhores práticas e informações científicas e técnicas, assim como incentivo a peritos, treinamento e consultorias para tecnologias de habitação custo-efetivas e tratamento de temas de infra-estrutura da habitação; iii) disseminação de tecnologias de habitação e materiais de construção custo-efetivos apropriados, pesquisa e desenvolvimento de materiais de construção inovadores; iv) cooperação nas áreas de elaboração de políticas e de implementação de programas; e v) apoio e fortalecimento de parcerias sempre que possível com organizações não governamentais e instituições de pesquisa na área de assentamentos humanos.
[5] Há de ser mencionado o Acordo entre os Estados Partes do Mercosul e Estados Associados sobre Cooperação Regional para a Proteção dos Direitos das Crianças e Adolescentes em Situação de Vulnerabilidade.
[6] Pelo art. 2°, (1), tratado significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e” regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica.
[7] Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
[8] Segue a numeração dos Decretos: 6.897, 6.965, 7.040, 7.224, 7.325, 7.762, 7.925 e 7.955.
[9] Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
(…)
IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.
[10] Merece registro, na mesma linha, a Convenção sobre Exposiçoes Internacionais, promulgada no Brasil no pelo Decreto n° 67.696, de 3 de dezembro de 1970.
[11] São as seguintes: tornar obrigatório e gratuito o ensino primário; generalizar e tornar accessível a todos o ensino secundário sob suas diversas formas; tornar igualmente accessível a todos o ensino superior em função das capacidades individuais; assegurar a execução por todos da obrigação escolar prescrita em lei; assegurar em todos os estabelecimentos públicos do mesmo grau um ensino do mesmo nível e condições equivalentes no que diz respeito à qualidade do ensino dado; encorajar e intensificar, por métodos apropriados, a educação de pessoas que não receberam instrução primária ou que não a terminaram e permitir que continuem seus estudos em função de suas aptidões; assegurar sem discriminação a preparação ao magistério.
[12] Organizar serviços de informação e documentação sobre o desenvolvimento da educação nos países ibero-americanos; orientar, assessorar e, quando necessário, servir pessoas e organismos interessados em questões culturais e educativas; difundir os princípios e recornendações aprovados pelos Congressos Ibero-americanos de Educação e promover sua efetiva realização; fomentar o intercâmbio cultural e educativo de pessoas, assessorar na contratação de professores e peritos em organização de ensino e difundir em todos os países ibero-americanos as experiências alcançadas em cada um deles; convocar e organizar congressos, assembléias, conferências, seminários e demais reuniões de qualquer natureza sobre temas educativos e participar daquelas a que seja convidada; colaborar na preparação de textos e material de ensino e na formação de critérios didáticos ajustados ao espírito e à realidade dos povos ibero-americanos; cooperar com os Ministérios da Educação dos países ibero-americanos na realização de seus planos educativos e colaborar especialmente para o aperfeiçoamento e coordenação de seus serviços técnicos; coordenar a ação dos países ibero-americanos no seio das organizações internacionais de caráter educativo, a fim de que sua cooperação nas mesmas seja eficaz e útil, tanto no plano nacional quanto no plano internacional; promover a criação de organizações, associações, uniões e demais tipos de entidades nacionais, regionais ou internacionais, relacionadas com os diferentes graus de ensino e diversos aspectos da vida educativa ou docente dos países ibero-americanos, que poderão constituir-se como entidades independentes ou associadas; aceitar a associação de entidades educativas ou docentes já existentes; criar centros especializados, fundar institutos, estabelecimentos e demais entidades e organismos de pesquisa, documentação, intercâmbio, informação e difusão em matéria educativa ou docente, e os serviços descentralizados que exija o cumprimento de seus fins ou a execução de seu programa de atividades.
[13] A iniciativa não se limita ao ensino superior. Similarmente, o Brasil já subscreveu o Protocolo de Integração Educativa e Reconhecimento de Certificados, Títulos e Estudos de Nível Fundamental e Médio Não-Técnico entre os Estados Partes do Mercosul, a República da Bolívia e a República do Chile. No âmbito do ensino superior, no entanto, também existia Acordo de Admissão de Títulos e Graus Universitários para o Exercício de Atividades Acadêmicas nos Estados Parte do Mercosul, bem como a Convenção Regional sobre o Reconhecimento dos Estados e dos Certificados, Diplomas e outros Títulos de Ensino Superior na Ásia e no Pacífico.