1. INTRODUÇÃO
O presente artigo analisa o instrumento urbanístico intitulado Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios – PEUC no âmbito do vigente Plano Diretor do Município de Natal, comprovando, ao fim, sua inoperabilidade frente à realidade da capital potiguar, demandando, com isto, a necessidade de sua modificação na iminente revisão do Plano.
De antemão, diga-se que o referido instrumento é objeto do Direito Urbanístico que, por sua vez, pode ser entendido como o produto de transformações sociais que vêm ocorrendo nos últimos anos. É que o Direito, enquanto norma positiva, tem consistido em oferecer soluções aos Entes Políticos objetivando a sua atuação não só nos vários meios sociais, mas também no domínio privado. Em verdade, essas soluções advêm da necessidade desses Entes em regular a ordenação da realidade frente ao interesse da coletividade (SILVA, 2008).
Das soluções resultantes do Direito que se destinam à regulamentação e à ordenação do solo urbano, uma das mais importantes é a norma municipal conhecida como “Plano Diretor”.
Essa norma contém em seu bojo inúmeros institutos de ordenação e ocupação do solo urbano, seguindo e executando, ao menos desde 2001, o Estatuto da Cidade – Lei Federal que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal – CRFB88, estabelecendo diretrizes gerais da política urbana.
Entrementes, ainda que a lei federal tenha entrado em vigor somente em 2001, alguns Municípios já possuíam em seus respectivos Planos Diretores inúmeros instrumentos[1] previstos, hoje, no Estatuto. Tome-se como exemplo o Plano Direito do Município de Natal/RN, que desde 1994 já possuía os instrumentos do IPTU Progressivo e o Parcelamento ou Edificação Compulsórios. É verdade que tais instrumentos deram ao Plano uma característica “eminentemente físico-territorial” (ACSELRAD, 2005, p.63), mormente porque os institutos somente poderiam ser estabelecidos sobre lotes ou glebas não edificados, subutilizados ou não utilizados localizados em Zonas Adensáveis e Áreas Especiais de Interesse Social. (art. 50 da Lei Complementar 07 de 05 de agosto de 1994)[2].
Em síntese, o presente artigo se resume a estudar o instituto do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios – PEUC insculpido no vigente Plano Diretor do Município do Natal (lei complementar n. 82/07), mostrando a necessidade de sua urgente modificação na próxima revisão legislativa, sob pena de continuação de sua inoperabilidade.
2. DIREITO URBANÍSTICO
Com efeito, o Direito Urbanístico nascera diante do surgimento do Urbanismo que, por seu turno, iniciou-se devido à necessidade de organização das cidades que vinham constantemente crescendo de forma desordenada. Neste sentido, o Direito Urbanístico fora o produto do Direito consistente em oferecer normas à Fazenda Pública no afã de disciplinar o crescimento das cidades.
De fato, e como decorrência primeira do urbanismo, os Entes Políticos receberam utensílios normativos, haja vista sempre ter existido fatores que permitiram (como ainda permitem) uma contínua relação entre os indivíduos que buscam a satisfação dos seus próprios interesses. Como exemplo desses fatores, podemos citar os relativos aos serviços públicos, ao comércio e indústria, prestação de serviços, saúde, educação, moradia etc.
Sobre o tema, válidas são as palavras do professor Carvalho Filho:
Como a noção de urbanismo implica a prática de medidas impositivas do poder público, não haveria como dispensar, no âmbito dessas providencias, a edição de normas e conteúdos legislativos e administrativos como o fim de prosseguir a organização dos espaços habitáveis e dirimir as incontestáveis controvérsias que emergem da multifária relação entre os habitantes e os usuários da cidade. Em outras palavras, cumpre regular todas as atividades de fato e de direito que se configuram como atividades urbanísticas (CARVALHO FILHO, 2009, p.05-06).
Devido às imposições legislativas, passou-se então a surgir um novo ramo do Direito: o Urbanístico; consistente no conjunto de normas que tem por objeto organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições ao homem na comunidade (CARVALHO FILHO, 2009).
2.1 DIREITO URBANÍSTICO NO BRASIL
Segundo o prof. Dalmo de Abreu Dallari (apud MUKAI, 2001, p.25) “na legislação portuguesa antiga, sobretudo nas Ordenações Filipinas, já se encontravam inúmeros dispositivos tratando do problema de construções onde a preocupação acentuada era pela estética das cidades”.
Ou seja, o principal objetivo quando do nascimento do urbanismo, foi a necessidade de atribuir normas de ordem legal impostas ao direito de construir, termos em que as Ordenações do Reino, que em dada época eram impostas como leis gerais, fixavam os princípios básicos e genéricos, ficando a cargo das autoridades imporem recomendações peculiares de cada cidade. Podemos aqui ressaltar que esses princípios básicos e genéricos na verdade eram regras que apenas diziam respeito a arruamento e alinhamento.
No caso do Brasil não foi diferente. Isso porque no período colonial nos deparamos com algumas regras e atos de direito urbanístico. “Assim, sobre o planejamento urbano, cabível é lembrar a Carta Régia da criação da Capitania de São José do Rio Negro (Amazonas), de 3.3.1755, que traçava o plano da povoação que deveria servi-lhe de Capital” (SILVA, 2008, p.52).
Desta feita, com o passar do tempo, com a evolução das cidades, com o surgimento do urbanismo e de regras legais que resultaram no surgimento do Direito Urbanístico, a Constituição de 1988 achou por bem conceder bastante atenção à matéria urbanística, reservando inúmeros dispositivos sobre diretrizes do desenvolvimento urbano (art.21,XX e 182), preservação ambiental (arts.23, III, IV, VI e VII; 24, VII e VIII e 225), planos urbanísticos (arts.21, IX; 30, VIII e 182), sem abordar, de forma expressa, normas que versem sobre a função urbanística da propriedade urbana.
Neste pórtico, “veio à tona no Senado Federal o Projeto de Lei nº 5.788/90, de autoria do então Senador Pompeu de Souza, e este, depois de longo percurso, no qual foram introduzidas várias alterações, acabou por converter-se na Lei n°10.257” (CARVALHO FILHO, 2009, p.11).
É portanto, a referida norma, autodenominada Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais sobre a política urbana que, como conjunto de estratégias e ações, traz consigo o delineamento do conteúdo e abrangência do parcelamento urbano no que diz respeito às diretrizes gerais e aos institutos urbanísticos destinados ao ordenamento e gestão da cidade.
Ora, como o Estatuto da Cidade delineia o princípio da Função Social da Propriedade quando do parcelamento urbano, faz-se oportuno, de antemão, destacar breve arrazoado sobre o tema.
A Constituição de 1998 adotou uma concepção moderna do direito de propriedade, o que se fez após torná-lo um direito fundamental (artigo 5º, XXII), com ausência de exercício absoluto e incondicional de seu uso, mormente a possibilidade de intervenção do Estado na propriedade, ante a necessidade do cumprimento de sua função social ou para o atendimento dos reclamos da coletividade.
Ou seja, a todos é permitido o direito à propriedade, o que não impede que o próprio ordenamento jurídico estabeleça algumas modalidades quanto ao uso e limites do bem, a exemplo do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios – PEUC. Nos ensinamentos de Alexandre de Moraes:
Toda pessoa, física ou jurídica, tem direito à propriedade, podendo o ordenamento jurídico estabelecer suas modalidades de aquisição, perda, uso e limites. O direito de propriedade, constitucionalmente consagrado, garante que dela ninguém poderá ser privado arbitrariamente, pois somente a necessidade ou utilidade pública ou interesse social permitirão a desapropriação. (MORAES, 2002, p.266)
Com isso, a função social da propriedade prevista na Constituição de 1988 é resultado da opção do Poder Constituinte Originário por um Estado solidário, transportando-se do monossistema para o polissistema do uso da propriedade. Neste caminhar, eis o Superior Tribunal de Justiça:
O direito privado de propriedade, seguindo-se a dogmática tradicional (Código Civil, art. 524 e 527), à luz da Constituição Federal (art. 5º, XXII, CF), dentro das modernas relações jurídicas, políticas, sociais e econômicas, com limitações de uso e gozo, deve ser reconhecida com sujeição e disciplina e exigência da função social (art. 170, II e III, 182, 183, 185 e 186, CF). é a passagem do Estado proprietário para o Estado Solidário, transportando-se do ‘monossistema’ para o ‘polissistema’ do uso e do solo (arts. 5º, XXIV, 22, II, 24, VI, 30, VIII, 182 §§ 3º e 4º, 184 e 185, CF) (STJ – MS nº 1.856-2/DF – 1ª Seção – Rel. Min. Milton Luiz Pereira – Ementário STJ, nº 8/318) (MORAIS, 2002, p.266).
Pela opção polissistêmica a cabo do constituinte, a propriedade, que antes era entendida como um direito absoluto, muitas vezes intocável, dotada de uma concepção meramente abstrata, hoje passou a ser entendida como um critério/concepção social que até então é reforçada “pela existência de um conjunto de obrigações com os interesses da coletividade, visando também à finalidade ou utilidade social que cada categoria de bens objeto de domínio deve cumprir”. (MORAES, 2002, p. 266)
Ora, o PEUC é exemplo do citado “conjunto de obrigações” imposto pela lei, quando não se observa o cumprimento da função social da propriedade. É derivado, por opção legislativa, da Constituição Federal de 1988, assim como o próprio Estatuto da Cidade.
3. ESTATUTO DA CIDADE
Antes de analisar o tema nuclear do presente artigo, se tem por oportuno tecer algumas palavras sobre os institutos normativos mais importantes que garantem o poder dever do Ente Político de intervir na propriedade privada, obrigando o particular a parcelar, edificar ou utilizar de forma compulsória seu bem, sob pena de aplicação, ao fim, do IPTU progressivo no tempo.
Acerca da CRFB/88, percebe-se a previsão de um capítulo inteiro destinada à política urbana (formado pelos artigos 182 e 183) encravado na parte relativa à Ordem Econômica e Financeira do Estado (capítulo II do título VII – Da Política Urbana).
Da análise dos artigos 182, da Magna Carta, depreende-se que o Legislador instituiu instrumentos para promoção do desenvolvimento urbano, a exemplo do que se observa quanto ao Plano Diretor e o Parcelamento e Edificação Compulsórios[3]. Já no artigo 183, o constituinte previu a usucapião como forma originária de aquisição da propriedade pelo decurso de tempo.
Não obstante, o mandamento constitucional relativo à política de desenvolvimento urbano previu a lei - federal, embora o texto não o diga - como meio hábil para traçar as diretrizes gerais pertinentes à matéria. Neste prisma, regulamentando os artigos em evidência, sobreveio a Lei nº 10.257, de 10.07.2001.
Com efeito, é o Estatuto da Cidade a lei geral de Direito Urbanístico, na medida em que, ao regulamentar os artigos 182 e 183 da CRFB/88, institui princípios atinentes à espécie, sem prejuízo da fixação de diversos outros institutos de Direito Urbanístico. Ademais, fornece instrumentos para ordenação dos espaços urbanos, buscando, com isto, soluções para problemas como ausência de moradias. Em linhas gerais, afirma José dos Santos Carvalho Filho:
Seu capítulo I estabelece diretrizes gerais da política urbana, que tem por objetivo ordenar as funções sociais da cidade e da propriedade urbana, nos termos do caput do art. 182 da CF; o capítulo II indica os instrumentos da política urbana, tais os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento urbano e social; o planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; o planejamento municipal (plano diretor, zoneamento, etc.); institutos tributários e financeiros; institutos jurídicos e políticos; o parcelamento, edificação ou utilização compulsória; o IPTU progressivo no tempo; desapropriações com pagamento em títulos; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direito de preempção; a outorga onerosa do direito de construir; as operações urbanas consorciadas; a transferência do direito de construir; o Estudo de Impacto de Vizinhança (SILVA, 2008, p.69-70).
Por fim, conquanto a lei federal trace as linhas gerais sobre a ordenação das cidades, cabe ao Poder Público municipal promover, principalmente através do Plano Diretor, a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade, sem deixar de garantir o bem-estar dos seus munícipes. É que o Plano é resultado do sistema polissêmico da propriedade imposta pelo constituinte, como vergastado acima.
Trocando o noticiado em miúdos, o Estatuto da Cidade é a norma geral sobre o Direito Urbanístico, sendo o Plano Diretor a principal norma para que um Município cumpra o papel constitucional de ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade.
4. PLANO DIRETOR
Sabe-se que o Poder Constituinte Originário estabeleceu uma competência legislativa especial aos Municípios relacionada à política de desenvolvimento urbano. Tal competência se destina ao Ente Político para que, respeitadas as diretrizes gerais fixadas em lei, possa ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantindo o bem-estar de seus moradores e promovendo a legalização fundiária. Com isso, a Fazenda Pública termina, também, resgatando o direito de cidadania e inclusão social da população segregada residente em locais irregulares/ilegais, promovendo, por oportuno, uma verdadeira reforma urbana.
Neste concepto, o Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, sendo que, por expressa previsão constitucional, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor (MORAES, 2004).
Nas sublimes palavras do renomado doutrinador José Afonso da Silva:
O plano diretor é, nos termos da Constituição e do Estatuto da Cidade, o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. É obrigatório para cidades com mais de 20.000 habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e de áreas de interesse turístico, onde o Poder Público Municipal pretende utilizar os instrumentos do parcelamento, edificação e utilização compulsórios ou inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional. É plano porque estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes devem ser alcançados (ainda que, sendo plano geral, não precise fixar prazo ,no que tange as diretrizes básicas), as atividades a serem executadas e quem deve executá-las. É diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do Município (SILVA, 2008, p.139).
Sob essa égide, depreende-se, de início, que os Planos se constituem em leis. A bem da verdade, tal exigência constitucional decorre do princípio da Legalidade aplicável à Administração Pública, mormente não ser possível haver atuação do Poder Público sem a existência de uma norma anterior que o ampare. Outrossim, o texto constitucional veda a criação ou imposição de constrangimento senão em virtude de lei (artigo 5º, II da Constituição Federal e artigo 140 do Estatuto da Cidade).
De mais a mais, a própria Constituição Federal determina a aprovação do Plano Diretor por meio de Câmara Municipal, restando a Lei Orgânica do Município estabelecer a forma e o quórum necessário para sua aprovação.
No que diz respeito Plano Diretor do Município de Natal, a Lei Orgânica estatui em seu artigo 133 que o projeto será elaborador pelo Poder Executivo e, ouvido o Conselho Municipal de Planejamento Urbano e Meio Ambiente, será submetido à apreciação da Câmara dos Vereadores, que o aprovará pelo voto de dois terços de seus membros, só podendo modificá-lo pelo mesmo quórum. Aqui percebe-se que quando a Lei Orgânica estabeleceu tal quórum, atribuiu corretamente maior rigidez à matéria discutida no Plano.
Aprovado o Plano Diretor, os elementos nele contidos passarão a ser partes integrantes de lei, motivo pelo qual passarão a receber status de norma jurídica.
Devida a importância, aqui não se torna demasiado ressaltar a questão da participação popular na elaboração do Plano. Com efeito, a oitiva da coletividade no processo de formação do projeto de lei – e sua revisão – é tema de curial importância.
Tal participação se faz necessária, eis que a cidade é algo coletivo e, então por isso, deve ter a participação de todos que ali residem, ao menos quando o assunto é a ordenação de seu crescimento.
Argumentos de que a opinião dos Vereadores já é a opinião da coletividade, nada mais é do que uma fala dogmática e ultrapassada, mormente a crise de representatividade a que estão submetidos os munícipes.
Ora, foi pensando nisso que o legislador derivado garantiu no Estatuto da Cidade a “gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano” (artigo 2º, II), como uma das diretrizes gerais da política urbana, que, a bem da verdade, tem “por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” (artigo 2º, caput). (BRASIL. Lei nº 10.257/2001)
Seguindo a mesma linha, o Estatuto ainda impõe aos Poderes Legislativo e Executivo municipais, quando do processo de elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação: (i) a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade (artigo 40, I); (ii) a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos (artigo 40, II); e (iii) o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos (artigo 40, III).
Desta feita, a participação popular na formação do Plano Diretor não pode ser entendida pelo Legislativo e/ou Executivo municipal como mera faculdade. Não por outro motivo que o Plano Diretor do Município de Natal prevê a participação do cidadão no processo de construção da cidade como um dos critérios que asseguram o cumprimento dos objetivos expressos no Plano (artigo 3º, VII).
5. PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS – PEUC NA LEI COMPLEMENTAR 82, DE 21 DE JUNHO DE 2007 – PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO DE NATAL
Para que se possa ter uma melhor compreensão do tema em foco, torna-se necessário tomar conhecimento do quanto exposto no capítulo IV do atual Plano Diretor potiguar.
De acordo com o Capítulo IV - Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios e do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo, evidencia-se o que se segue:
Art. 71 - O Poder Executivo poderá exigir do proprietário do imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova o seu adequado aproveitamento sob pena de parcelamento, edificação ou utilização compulsória, devendo fixar os prazos e condições para implementação dessas obrigações, considerando o cronograma apresentado pelo proprietário.
Art. 72 - Ficam definidas como áreas passíveis de aplicação deste instituto, nos termos do §4º do artigo 182 da Constituição Federal, os imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados localizados nas áreas adensáveis conforme Mapa 1 do Anexo II.
§1º - Excetua-se do disposto do caput deste artigo o imóvel que constitua a única propriedade do titular e os terrenos com área inferior a 400m² (quatrocentos metros quadrados).
§2º - Também se aplica o instituto previsto neste artigo a qualquer área situada no território do Município que não se constitua a única propriedade do titular, seja superior a 1.000m² (mil metros quadrados) e onde o Poder Público identifique a possibilidade de criação ou regulamentação de novas AEIS.
§3º - Os imóveis abrangidos por este instrumento serão identificados pelo Poder Público e notificados nos termos dos §2º e §3º do art. 5º da Lei Federal nº. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).
§4º - Os proprietários dos imóveis de que trata o parágrafo anterior, terão 1 (um) ano, a contar da data da notificação, para apresentar projeto de construção ou parcelamento e 2 (dois) anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar sua execução.
Art. 73 – Àqueles imóveis que não atenderem as obrigações de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel nos prazos e condições de que tratam os artigos 71 e 72, poderá o Município proceder à aplicação do IPTU progressivo no tempo.
§1º - As alíquotas do IPTU Progressivo incidentes sobre os imóveis serão fixadas conforme o quadro abaixo:
1º ano a partir da vigência da Lei - 2%
2º ano - 3%
3º ano - 5%
4º ano - 8%
A partir do 5º ano - 8%
§2º - É vedada a concessão de isenções ou de anistias relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.
§3º - Após o 5º ano da cobrança do IPTU Progressivo, sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização do imóvel, o Município poderá promover a sua desapropriação nos termos do art.8º da Lei Federal nº. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
Art. 74 - Na implementação dos institutos previstos neste capítulo aplicam-se as normas de caráter geral previstas na Lei Federal nº. 10.257/2001 (Natal. Lei Complementar 082/2007).
Pois bem, havendo previsão de aplicação do instrumento no Plano Diretor do Município, para que haja a sua operacionalização, exige-se, outrossim, o cumprimento de certos requisitos, ex vi o artigo 5º, do Estatuto da Cidade:
A Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para a implantação da referida obrigação (BRASIL. Lei nº 10.257/2001).
O Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsório tem por finalidade precípua EVITAR que o particular especule seu imóvel. De mais a mais, possui a finalidade de impor ao particular que possua certos imóveis e em certas condições definidas em lei, a obrigatoriedade de destinar corretamente o uso da propriedade. De fato, utilização fora da destinação passa a ser um ilícito administrativo. Por ser de grande valia, vejamos o exemplo abaixo:
O Estatuto da Cidade poderá acabar com um grande problema que aflige os usuários de automóveis nas grandes cidades. Onde estacionar? Hoje em dia, proliferou o estacionamento em terrenos baldios, normalmente bem localizados. Em Porto alegre e na Grande Porto Alegre é comum, num passeio rápido pelo centro das cidades, encontrarmos terrenos maravilhosos sendo utilizados como espaço de estacionamento, e obrigado a ficar na rua. Afora isso, os edifícios projetados contrariam uma tendência atual da classe média brasileira, que não tem mais apenas um carro em casa, mas no mínimo dois, sendo que um, em razão da falta de oferta de estacionamento, é obrigado a ficar na rua. Voltando aos terrenos de estacionamento, transformam-se em uma fonte de renda ao proprietário, renda está informal sem qualquer tributação, que não investe nada no terreno e fica ali sentado numa guarita contando horas, cobrando das pessoas que optam por estacionar mais seguro seu veículo; não empregam ninguém e, em contrapartida, não atendem a uma velha regra de mercado: a oferta e a procura. Quanto menor a oferta maior o preço, e estamos todos cansados de pagar uma exorbitância pelos estacionamentos nas grandes cidades. (PEREIRA, 2003, p.115).
Assim sendo, tomando como base aludido exemplo, o Estatuto da Cidade tem, dentre outras funções, a de acabar com a prática da utilização desconforme da propriedade, mormente estabelecer em seu art. 5º que o Município poderá determinar a utilização compulsória do imóvel quando esse for subutilizado. Se há ilícito administrativo consistente em especular o imóvel ou utilizá-lo de forma contrária à função social da propriedade, deverá haver conduta positiva da edilidade em determinar, de início, a utilização compulsória do imóvel. Desta feita:
Se no plano diretor o imóvel que estiver sendo utilizado como ‘terreno de estacionamento’, tiver um índice de edificação de 5 andares, poderá o município exigir diante da vocação para estacionamento, que o proprietário construa no terreno um prédio de garagem de 5 pavimentos.Com isso aumentará a oferta de estacionamentos no centro das cidades, e por consequência, reeditando a lei da oferta e procura, o preço tenderá a diminuir e resolver o problema que deparamos todos os dias: ONDE ESTACIONARMOS NOSSOS CARROS? (PEREIRA, 2003, p.116).
Em apertada síntese, podemos classificar parcelamento do solo como “providência pela qual se procede a sua subdivisão, em partes iguais ou não, de modo a resultar em vários módulos imobiliários autônomos em substituição à área parcelada” (CARVALHO FILHO, 2009, p.71).
Já à edificação, pode ser conceituada como uma atividade por meio da qual “se executa alguma construção sobre o solo. Edificar é construir, erguer, levantar, fundar algum edifício, a partir de alguma profundidade do subsolo, mas com o início visível a partir do solo” (CARVALHO FILHO, 2009, p.76).
Por fim, utilização pode ser entendida como uso do bem pelo proprietário. Entretanto, na sua modalidade compulsória, pode ser conceituada quanto às providências a serem adotadas pelo proprietário, o que se faz por determinações urbanísticas.
Neste pórtico, poder-se-á dizer que o Parcelamento, a Edificação ou a Utilização, um dos institutos jurídicos e políticos contidos no rol de instrumentos da política urbana, assim classificado pelo próprio Estatuto da Cidade (artigo 4º,V, “i”), constitui como instrumento de forte intervenção do Município na propriedade urbana privada, objetivando o aproveitamento adequando do solo urbano, ou seja, o cumprimento de uma função social.
Em verdade, tal intervenção só se dá na medida em que o próprio Estatuto encontra sua previsão-mor na Constituição Federal (art. 182 e 183). Aqui, torna-se de suma importância tal ressalva, uma vez que o direito de propriedade é garantido pela referida Carta Suprema (art. 5º, XXII e 170, II) que, na oportunidade, estabelece a determinação da propriedade, ou seja, que ela deverá atender a sua função social (art. 5º, XXIII e 170, III). Do contrário, poder-se-iam surgir questionamentos capitaneados pela própria Doutrina quanto à constitucionalidade de tal intervenção.
Pois bem, postos tais observações, depreende-se da análise do caso concreto que o Parcelamento, a Edificação ou a Utilização Compulsórios só padecerá de legalidade se atenderem pressuposto contidos no bojo do artigo 182, § 4º, I, da Constituição Federal, quais sejam: (i) existência de um Plano Diretor que inclua a área cujo o aproveitamento específico se colima; (ii) existência de uma lei municipal específica conferindo ao Poder Público Municipal a faculdade de exigir o dito aproveitamento; (iii) a existência de lei federal regulamentando o assunto; e (iv) que o imóvel seja urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado.
Sob essa linha de raciocínio, tomemos como paradigma para o presente artigo o atual Plano Diretor do Município de Natal, o qual passaremos analisar não só a sua legalidade frente ao artigo 182, § 4º, I, da Carta da República, mas, também, os efeitos da aplicação do susomencionado instituto com base no que hoje é previsto na norma municipal. Como veremos, tal como posto no Plano, o instituto do Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios não consegue atingir o seu objetivo nuclear: o aproveitamento adequado do solo urbano, frente a realidade da municipalidade.
Ora, como dito, a conditio sine qua non para a aplicação do instituto, inicialmente, é a existência de um Plano Diretor que inclua a área cujo o aproveitamento especifico se colima. No caso da Lei Complementar 82, de 21 de junho de 2007 - Plano Diretor do Município do Natal, a área passível de aplicação do instrumento está descrita no artigo 72[4], qual seja, áreas adensáveis.
Estas áreas têm como característica peculiaridades nas condições do meio físico, a exemplo da disponibilidade de infraestrutura e a necessidade de diversificação de uso, pelo que possibilitam um adensamento maior do que aqueles correspondentes aos parâmetros básicos de coeficiente de aproveitamento (art. 11 do Plano Diretor de Natal)[5].
Porém, não basta o imóvel se encontrar encravado em área adensável, para, por si só, o Município promover a intervenção. É, pois, imprescindível que o imóvel não esteja edificado, utilizado ou subutilizado.
Por imóvel subutilizado, conceitua o Estatuto da Cidade (5º, §1º, I) aquele “cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente”. Seguindo essa linha, Plano de Natal definiu como subutilizado:
Áreas públicas ou particulares, com edificação abandonada, ociosas ou utilizadas por alguma forma de ocupação transitória ou móvel ou ainda, cujo coeficiente de aproveitamento seja inferior a 0,1 (zero vírgula um) e que não atendam as funções sócio-ambientais da propriedade expressa nessa lei (NATAL. Lei complementar 082/2007).
Da análise do conceito em questão, ao menos quanto aos imóveis particulares que estejam com edificações abandonadas, ociosas ou utilizadas por alguma forma de ocupação transitória ou móvel, poder-se-ão ser considerados subutilizados e, então por isso, passíveis de serem parcelados, edificados ou ter sua utilização provocada compulsoriamente nos termos descritos no Plano Diretor.
Ademais, o imóvel cujo coeficiente de aproveitamento seja inferior a 0,1 e que não atenda a função social da propriedade insculpida no próprio Plano (art. 5º)[6] também poderá ser parcelado, edificado ou utilizado compulsoriamente.
Ter coeficiente de aproveitamento inferior a 0,1 significa dizer que o imóvel que possua aproveitamento não superior a 10% de sua área será considerado subutilizado. E é aqui que reside o problema!
Fato é que o referido índice estipulado pelo atual Plano é bastante insignificante, pelo que autoriza o proprietário, ao utilizar apenas os referidos 10%, continuar a promover atividade fim diversa da finalidade do seu imóvel, como a especulação, por exemplo. Assim, mesmo descumprindo a função social da propriedade segundo os interesses coletivos da cidade, basta o proprietário destinar dez por cento de sua propriedade ao fim descrito em lei, a fim de camuflar a sua real intenção: especular o imóvel, tornando a terra cara e inacessível a quem dela precisa.
Lado outro, sabe-se que as zonas de adensamento básico são aquelas onde se aplica, estritamente, o coeficiente de aproveitamento básico (art. 10 do Plano)[7] que, no caso do Plano Diretor de Natal, é 1,2 (um virgula dois), o que significa que o particular poderá construir em zona urbana a totalidade do terreno mais vinte por cento[8]. Diga-se, outrossim, que o Plano definiu o adensamento básico em toda zona da Capital, o que fora feito diante da ausência de infraestrutura básica no Município. É dizer: o coeficiente 1,2 (um virgula dois) é a regra em Natal/RN.
Ora, se em uma zona que carece de infraestrutura o Plano Diretor aplica coeficiente de 1,2 (um virgula dois), porque o mesmo Plano aplica coeficiente de 0,1 (zero vírgula um) para caracterizar imóvel subutilizado em zona adensável, que tem como característica a possibilidade de um adensamento maior do que os correspondentes aos parâmetros básicos de coeficiente? Porque em uma área sem infraestrutura é possível construir 120%, ao passo que em uma área com infraestrutura deve-se construir no mínimo 10%?
Há, no caso em apreço, uma ilogicidade. De fato, o certo seria aumentar o coeficiente de 0,1, (zero vírgula um) já que o imóvel subutilizado se encontra em área de grande valia para a Municipalidade. Noutro pórtico, não daria margem ao particular especular seu imóvel, que, por já se encontrar em área “favorecida” pela infraestrutura, por si só, já possui vantagem quando comparado aos demais imóveis espalhados pelo resto da cidade.
Não parece justo que um particular que possa usufruir de toda infraestrutura que lhe é posta à disposição construa apenas 10% (dez por cento) de sua área se “livrando” da imposição Municipal quanto ao Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsório quando os demais imóveis encravados em zonas que não disponham dessa infraestrutura possam obter construção de até 120%(cento e vinte por cento) do terreno.
Com o coeficiente de 0,1(zero vírgula um) para conceituar subutilizado, em verdade, dar-se-á ao proprietário a possibilidade de, a despeito de agir em conformidade para com a legislação, manter o uso de seu imóvel de forma irracional e inadequada com relação à capacidade da infraestrutura urbana, mantendo, com isto, uma grande proporção de ociosidade do imóvel que só possui 10% (dez por cento) de área construída.
Seguindo esta linha de raciocínio, a título exemplificativo, imagine um lote de 1.000m² numa área residencial em bairro de crescente ascensão. O proprietário, prevendo a possibilidade de auferir lucro com a venda do bem, não o utiliza, mas tão somente o especula. Entrementes, prevendo, ainda, a possibilidade do Município promover o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, o dono constrói um galpão de 100m², sem contrariar o disposto formal da função social da propriedade. Neste concepto, o proprietário consegue especular todo o lote, impossibilitando, por conseguinte, a aplicação do admoestado instrumento por parte da municipalidade. Ora, aqui tem-se perfeitamente o aproveitamento inadequado do solo urbano à luz da coletividade. Ou seja, conduta diversa da finalidade precípua do mencionado instituto, além do próprio Plano Diretor que, ao fim e ao cabo, prevê a racionalização e adequação do uso da infraestrutura urbana instalada evitando-se a sua sobrecarga e ociosidade (art. 3º, III)[9].
Ademais, cumpre elucidar que no antigo Plano Diretor de Natal, outrora sancionado em 1994, o coeficiente utilizado como padrão para efeitos do conceito de subutilizado era 0,5 (art. 6º, XVI da Lei Complementar 07/1994)[10]. Assim, o proprietário do imóvel teria que utilizar no mínimo 50% do bem, nos moldes da função social da propriedade, para que sobre o seu imóvel não recaísse os efeitos da aplicação do PEUC. Desta feita, o antigo Plano conseguia reprimir a especulação imobiliária de forma mais acentuada, homenageando, com isso, o fenômeno polissêmico do uso da propriedade.
Há de se conjeturar que a principal virtude de qualquer Plano Diretor não é, tão somente, a sua visibilidade, mas também a sua exequibilidade. Fato é que um Plano inexequível é pior que a falta de Plano, na medida em que seus resultados geram custos para sociedade.
Neste prisma, quando da redução de 0,5 para 0,1 do coeficiente de aproveitamento para fins conceituais de imóvel subutilizado, em verdade, o Plano Diretor de Natal retrocedeu quanto à finalidade precípua do instituto vergastado: o aproveitamento adequado do solo urbano frente à realidade da municipalidade potiguar que vem encontrado maiores dificuldades em decorrência do rápido crescimento da cidade.
Por conseguinte, analisando o §1º do artigo 72[11] do Plano Natalense, verifica-se que não haverá aplicação do instituto aos imóveis não superiores a 400m², de sorte que o vigente Pano Diretor retrocede, uma vez mais, quando comparado ao antigo, editado em 1994. É que o atual Plano apenas prevê o critério espacial[12], retirando o critério finalístico insculpido no Plano passado.
É bem verdade que no antigo Plano os imóveis com área de até 400m² (quatrocentos metros quadrados) e que fossem única propriedade do titular (art. 50, §1º[13]) excetuavam-se da aplicação do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios.
Como no atual Plano só ficou registrado o critério espacial para excetuar a aplicação do instituto ora sob exame, todo imóvel que possua área não superior a 400m² (quatrocentos metros quadrados), pouco importando se é ou não única propriedade do particular, jamais poderá ser parcelado, edificado ou utilizado de forma compulsória.
Ou seja, o proprietário que possuir uma grande gleba e promover o parcelamento em vários lotes de 400m² (quatrocentos metros quadrados), poderá maliciosamente especular o tempo que entender necessário, se valendo, repise-se, da infraestrutura local, na medida em que estes lotes já importam o cumprimento da função social da propriedade, ainda que eles tenham sido constituídos com finalidade especulatória. Há um verdadeiro retrocesso!
Na espécie, prevê o Plano que a identificação dos imóveis far-se-á mediante individualização do Poder Público, sendo a notificação feita ao proprietário, primeiramente, para o cumprimento da obrigação, devendo o documento ser averbado no cartório de registro de imóveis. Ato contínuo, a notificação deverá atender ao quanto exposto no Estatuto da Cidade.
Percebe-se, assim, que a Fazenda Municipal deve instituir uma equipe dotada de grande estrutura, a fim de que se promova a catalogação de todos os imóveis passíveis de Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, para que, ato contínuo, se institua pontos de equilíbrio de mercado. Ou seja, para que possa fazer a catalogação frente à necessidade do interesse social ou ainda “ativar” a reserva de solo retida pela especulação imobiliária. Dessa forma, a catalogação decorreria de planejamento dotado de conhecimento das dinâmicas de mercado.
Ao agir dessa maneira, a Fazenda conseguiria de forma mais ágil organizar os imóveis, ao menos quanto a sua destinação de uso.
Neste pórtico, os proprietários dos imóveis ali identificados, após serem devidamente notificados, apresentariam projeto de construção ou parcelamento no prazo máximo de um ano, a contar da notificação, sendo, dois anos, a contar da aprovação do projeto, para iniciar sua execução (§4º do art. 72 do Plano Diretor).
Por fim, prevê o atual Plano que na ausência do cumprimento do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, por parte do particular, o Município aplicará o IPTU na forma progressiva no tempo, com alíquotas preestabelecidas no próprio Plano, o que se fará como forma de sanção.
Sobre o IPTU progressivo, aduz a doutrina:
Instrumento de política urbana através do qual o Poder Público municipal emprega seu poder de coerção a fim de obrigar o proprietário a adequar seu imóvel ao plano diretor da cidade. Configura-se como sanção aplicada ao proprietário que não cumpriu a imposição urbanística inicial de edificar ou de parcelar o imóvel (CARVALHO FILHO, 2009, p.87).
Desta feita, conclui-se que o IPTU na forma progressiva no tempo tem como contorno precípuo a proteção da ordem urbanística, se constituindo, finalmente, em uma sanção pelo descumprimento das determinações que obrigaram o proprietário do solo a, incialmente, parcelar, edificar ou utilizar a terra compulsoriamente, consoante previsto no Plano Diretor e leis específicas articuladas no processo de gestão do planejamento urbano.
Após a aplicação do IPTU na forma progressiva, legitimado está o Município a promover a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, tendo 10 anos como prazo de resgate, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, sem prejuízo do valor real da indenização e os juros legais, consoante preconiza o inciso III, §4º do artigo 182 da Carta Magna.
6. CONCLUSÃO
Tem-se de caráter notório a importância do Direito Urbanístico nos tempos atuais por se configurar em um plexo de normas que, quando disciplinam a ordenação do solo urbano, terminam impondo ao particular obrigações que privilegiam toda uma coletividade que invariavelmente reside nas cidades.
Todavia, o vigente Plano Diretor do Município de Natal, ao disciplinar o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, estabeleceu um instrumento sem efetividade quanto a real finalidade do instituto, haja vista o conceito de imóvel subutilizado, por si apresentado, conter coeficiente de aproveitamento irrisório frente ao conceito de zona adensável descrito no próprio Plano.
Ademais, o aludido instrumento de ordenação do espaço urbano, ao menos no Plano atual, retrocede quando comparado ao antigo Plano Diretor, beneficiando proprietários que, visando apenas especular a terra, constrói um mínimo de estrutura no imóvel, conferindo roupagem legal (no aspecto formal).
Como conclusão, entende-se ser necessário aumentar o índice de coeficiente de aproveitamento descrito no conceito de imóvel subutilizado – que hoje é de apenas 0,1 (zero vírgula um) -, para um valor que poderá ser definido após um estudo aprofundado sobre qual será o melhor parâmetro de configuração dos indicadores mínimos.
Outrossim, o atual Plano só deveria excetuar da aplicação do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios os imóveis não superiores a 400m², desde que fossem a única propriedade do particular. Do contrário, como restou comprovado, o proprietário de vários lotes de 400m² poderá especular os terrenos pelo tempo que entender necessário, se valendo maliciosamente da infraestrutura local, bastando, tão somente, o atendimento do coeficiente 0,1 (zero vírgula um), sem que tal atitude comporte risco do Município impor compulsoriamente a edificação ou utilização de forma compulsória.
Ou seja, o proprietário se beneficiará ao tempo em que a coletividade residente nos demais espaços da cidade ficará prejudicada com a ociosidade de imóveis que deveriam estar sendo utilizados de forma adequada e racional, haja vista a existência de infraestrutura (zona adensáveis) que lhe fora dada pela Administração Pública.
Dessa forma, resta comprovado ser inócuo o instituto do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsório tal como descrito no atual Plano Diretor do Município de Natal. É dizer, o citado instrumento previsto na Lei Comentar n.82, do Município de Natal, não possui condições de efetividade para a função que detém, pelo que não traz consigo formas do Ente intervir em prol do cumprimento da função social da propriedade, direito e garantia fundamental do povo potiguar.
REFERÊNCIAS.
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AQUINO, Adilia Maria Montenegro Diniz Correia. Coletânea da Legislação Urbanística do Município do Natal. Natal: Fatorx Publicidade, 2004.
BRASIL. Lei nº10.257 de dia de mês de ano. DOU, Brasília, 11 de julho de 2001.Disponível em: >http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm< Acesso em: 09 de Out de 2009.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
MORAES, Alexandre. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. São Paulo: Atlas, 2002.
MUKAI, Toshio. Direito Urbano – Ambiental Brasileiro. 2. ed. São Paulo: Dialética, 2001.
PEREIRA, Luís Portella. A Função Social da Propriedade Urbana. Porto Alegre: Sintese, 2003.
RIO GRANDE DO NORTE. Lei nº082 de 21 de junho de 2007. DOM, Natal, 23 de junho 2007. Disponível em: >https://www.natal.rn.gov.br/semurb/paginas/ctd-102.html#legislacao_div< Acesso em: 31 de Out de 2018.
RIO GRANDE DO NORTE. Lei nº07 de 05 de agosto de 1994. Disponível em: >http://medeirosadvogados.com/download/municipal/plano_diretor.pdf< Acesso em: 31 de Out de 2018.
SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.