O Controle da Administração Pública pela Lei de Improbidade Administrativa

1 INTRODUÇÃO

É notório que para um país crescer positivamente em todos os setores é necessário que todas as ações para tal intento sejam calcadas nos princípios da ética e da moral. Um governo que atue dentro de tais princípios é o que deseja toda a sociedade.

Nada mais atual do que tratar de um tema tão frequente no nosso dia a dia, bastando, para confirmar tal afirmação, assistirmos ou lermos alguma matéria na imprensa, para que cheguemos a conclusão de que a corrupção está presente da mais alta cúpula administrativa do país até a mais baixa, passando pelas esferas federal, estadual e municipal. O combate a Improbidade Administrativa se faz imperioso, visto que toda e qualquer forma de improbidade atrasa, danifica o sistema e o progresso da nação.

O objetivo do presente estudo é analisar juridicamente os aspectos gerais da Lei n. 8.429/92, de modo que se possa de forma crítica, observá-los levando em consideração à efetiva responsabilização do agente público que pratica ato de improbidade administrativa.

Seguindo uma ordem pré-elaborada, o presente trabalho começa mencionando alguns casos de grande repercussão tanto no Brasil como no mundo, passando pelos princípios da Administração Pública, assim como pela origem do termo Improbidade Administrativa, discorrendo também sobre a evolução do tema no nosso Direito, vislumbrando ainda os sujeitos do ato de improbidade administrativa, demonstrando os atos de improbidade e a investigação desses atos juntamente com as penas cabíveis. Analisa também como se dá a investigação dos atos de improbidade e conclui com o estudo da ação de responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa.  

Para o bom desenvolvimento do presente estudo foram usadas lições de mestres do nosso Direito Administrativo, tais como Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Diógenes Gasparini, Celso Antônio Bandeira de Melo, José Cretella Júnior, passando por autores mais específicos do tema como Silvio Antonio Marques, dentre outros autores de igual importância.

A intenção do trabalho é que, ao final, a conclusão se amolde ao objetivo da Lei n. 8.429/92, tendo em vista que a norma não pode estar isolada do seu fim, de modo que a conclusão deverá ser harmônica com a finalidade da lei. É bem verdade que no cenário histórico brasileiro, já restam marcados inúmeros casos de comportamento antiético e amoral por parte dos agentes públicos, levando-nos a concluir que para evitar a perpetuação de casos dessa natureza, faz-se necessário a efetiva aplicação da Lei n. 8.429/92. É com base no que foi descrito que iremos, portanto, dar início ao estudo da Lei de Improbidade Administrativa, procurando esclarecer todos os seus aspectos. 

2 CASOS DE IRREGULARIDADES NO BRASIL E NO MUNDO

Casos de irregularidades são frequentes no nosso dia a dia, em vários setores da nossa sociedade. É necessário ressaltar que qualquer tipo de irregularidade acarreta sempre alguma desvantagem. No âmbito das sociedades, em sentido amplo, as irregularidades administrativas foram e continuam, infelizmente, sendo uma prática comum. Historicamente, tanto no Brasil como em outras partes do mundo, há inúmeros casos de desvio de bens, subtração de valores ou gastos indevidos de dinheiro público, principalmente no que se refere a obras, compras e serviços.

O procurador-geral do Parlamento francês e superintendente de finanças de Luís XIV, Nicolas Fouquet, certa vez pediu ao decorador Charles Le Brun e ao arquiteto Louis Le Vau para que ambos criassem o mais exuberante palácio da época, chamado de Château de Vaux-le-Vicomte. A suntuosidade da construção que incluía jardins impressionantes, veio, posteriormente, a chamar a atenção do rei, que verificou ter o seu subordinado ascendido socialmente através de desvios de dinheiro público. Como consequência, Fouquet teve seus bens confiscados e foi condenado a passar quinze anos na fortaleza de Pinerolo, na Itália, onde faleceu no ano de 1680.

Em Nova York, William “Boss” Tweed, ex-prefeito da cidade, considerado o “rei da corrupção”, juntou-se a vários empresários do setor ferroviário e posteriormente desviou por volta de U$$ 100,000,000.00 dos cofres públicos. Logo após o fato, ele fugiu do país, porém foi preso em Vigo, na Espanha, em 1871.

Já no século XX, outros países também sofreram com a atuação desonesta e criminosa de seus governantes. Na Indonésia, o ex-ditador Mohamed Suharto, falecido em 2008, teria desviado entre 15 e 35 bilhões de dólares entre 1967 e 1998, porém jamais foi julgado pelos seus crimes, por conta da sua idade avançada e pelas suas críticas condições de saúde, de acordo com relatórios da organização Transparency International.

O ex-presidente das Filipinas, Ferdinand Marcos supostamente subtraiu entre 5 e 10 bilhões de dólares dos cofres públicos, entre 1972 e 1986, fugindo posteriormente para o Haiti, onde morreu no ano de 1989. Imelda Marcos, a ex-esposa de Ferdinand Marcos, também foi acusada de corrupção e condenada à 12 anos de reclusão, mas por meio de um recurso de apelação, livrou-se da prisão.

Mobutu Sese Seko, ex-presidente que governou o Zaire (atual República Democrática do Congo) entre os anos de 1965 a 1997, teria desviado cerca de 5 bilhões de dólares de verbas públicas do país, tendo enviado parte do dinheiro para a Suíça.

Sani Abacha, que governou a Nigéria entre os anos de 1993 e 1998, supostamente teria desviado entre 2 e 5 bilhões de dólares do dinheiro público e remetido a maior parte do dinheiro para contas abertas na Suíça, Luxemburgo, Liechtenstein e Ilha de Jersey. Em razão do brilhante trabalho da Procuradoria-Geral de Genebra, já conseguiu-se recuperar por volta de U$$ 823,000,000.00, embora ainda seja necessário reaver cerca de 1,3 bilhão de dólares.

Alberto Fujimori, do Peru, fugiu para o Japão após ter subtraído cerca de U$$ 600,000,000.00 do dinheiro público. Embora tenha tentado fugir, foi preso no Chile ao tentar voltar à cena política de seu país. Foram reavidos mais de U$$ 168,000,000.00 através do trabalho do Ministério Público e do Poder Judiciário. A quantia estava depositada em várias contas abertas na Suíça, Estados Unidos e Ilhas Cayman.

No Brasil, ocorreram vários escândalos de enorme repercussão político-financeiros que trouxeram enormes prejuízos ao patrimônio público. Houve um caso que ficou conhecido como “Escândalo do INAMPS”, que aconteceu na década de 1980, em que participaram um magistrado, alguns agentes públicos da Administração Federal e alguns advogados. Eles desviaram milhões de dólares do antigo Instituto Nacional de Previdência e Assistência Social do Rio de Janeiro, enviando grande parte do dinheiro para alguns “paraísos fiscais” e para os Estados Unidos.

Na década de 1990, também ocorreram dois casos de grande repercussão que foram o “Escândalo dos Precatórios” e o “Escândalo das Obras Públicas”, em que dois ex-prefeitos e seus auxiliares desviaram mais de U$$ 260,000,000.00 de dólares da Prefeitura Municipal de São Paulo. Posteriormente enviaram o dinheiro para os Estados Unidos, Suíça e “paraísos fiscais”.  Foi repatriada somente a quantia de U$$ 1,000,000.00 até 2007.

Em São Paulo, entre 1992 e 1998, um ex-juiz da Justiça do Trabalho, um ex-senador e alguns funcionários públicos, juntamente com alguns particulares, desviaram cerca de R$ 169,000,000.00 de verbas federais que eram destinadas à construção do Fórum Trabalhista da capital do Estado de São Paulo. O dinheiro foi enviado para a Suíça e Estados Unidos.

No século XXI, houve o conhecido “Escândalo do Propinoduto”, no Estado do Rio de Janeiro, em que alguns fiscais estaduais obtiveram recursos ilicitamente e ocultaram cerca de U$$ 34,000,000.00 em contas abertas na Suíça. Nesse caso, o Brasil descobriu o fato em virtude de uma comunicação espontânea das autoridades de Genebra.

A desonestidade de alguns agentes públicos obviamente é o que os leva a desviarem verba pública. Assinala Mazloum (2003, p. 15):

Tamanha é a ganância que alguns simplesmente não conseguem resistir e, por um punhado de moedas, ou pela desvairada busca do sucesso efêmero, abrem mão de virtudes e valores essenciais da vida, intangíveis e invisíveis para os olhos, é verdade, porém preciosos e impermutáveis.

Assim, imperiosa se faz a imposição de normas que limitem esses abusos, tais como a aplicação da Lei n. 8.429/92, buscando ao menos uma tentativa de reduzir os casos de irregularidades, infelizmente hoje tão frequentes na nossa sociedade e que acarretam prejuízos de vários níveis ao patrimônio público.

3 PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO

Sobre os princípios básicos da Administração Pública, cabe dizer que estão consubstanciados em doze regras de observância permanente e obrigatória para o bom administrador e na interpretação do Direito Administrativo, quais sejam: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa e contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público. Os cinco primeiros princípios estão expressos no art. 37, caput, da Constituição Federal, e os demais apesar de não estarem previstos na Constituição Federal, decorrem do nosso regime político, conforme leciona Hely Lopes Meirelles (2010). Cabe-nos, pois, discorrer brevemente sobre tais princípios.

3.1 Princípio da legalidade

O princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, não podendo deles se desviar, pois se isso ocorrer, irá praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, de acordo com o caso concreto.

Meirelles (2010, p. 89) leciona da seguinte forma:

Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”.

3.2 Princípio da moralidade

Atualmente, a observância do princípio da moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CF, art. 37, caput). Henri Welter (1929, p. 74 e SS.) nos ensina que:

A moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum; ela é composta por regras de boa administração, ou seja: pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela idéia geral de administração e pela idéia de função administrativa.

É correto dizer que a moralidade do ato administrativo juntamente com a sua legalidade e finalidade, além da observância dos demais princípios, constituem pressupostos de validade sem os quais toda atividade pública será ilegítima, conforme proposto por Meirelles (2010).

3.3 Princípio da impessoalidade ou finalidade

Sobre o princípio da impessoalidade (CF, art. 37, caput), cabe ressaltar que é o mesmo princípio da finalidade, em que o administrador público só pode praticar o ato para o seu fim legal. E o fim legal do ato é aquele que a norma indica como objetivo final do ato, de forma impessoal. É interessante ressaltar que esse princípio visa também excluir a promoção pessoal de quaisquer autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas (CF, art. 37, § 1º). A finalidade de qualquer ato administrativo será sempre o interesse público, sendo que qualquer ato que se desvirtue dessa finalidade, se sujeita a invalidação por desvio de finalidade.

3.4 Princípio da razoabilidade e proporcionalidade

O princípio da razoabilidade e proporcionalidade está implícito na Constituição Federal e pode, sem dúvida, ser chamado de princípio da proibição de excesso, que objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a se evitar restrições desnecessárias ou restrições abusivas por parte da Administração Pública, lesionando os direitos fundamentais.

3.5 Princípio da publicidade

Pelo princípio da Publicidade entende-se que este seja o meio pelo qual se dá a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Meirelles (2010, p. 96) leciona da seguinte forma:

O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios constitucionais – mandado de segurança (art. 5º, LXIX), direito de petição (art. 5º, XXXIV), ação popular (art. 5º, LXXIII), “habeas data” (art. 5º, LXXII), suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa (art. 37, § 4º) -, e para tanto a mesma Constituição impõe o fornecimento de certidões de atos da Administração, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimento de situações (art. 5º, XXXIV, “b”), os quais devem ser indicados no requerimento.

3.6 Princípio da eficiência

O princípio da eficiência deve ser obedecido pela Administração Pública, tendo em vista que é exigido à gestão administrativa seu exercício com presteza, perfeição e rendimento funcional. O referido princípio é o mais moderno, visto definir que a atividade administrativa deva ser pautada não somente na legalidade, mas que também sejam exigidos resultados positivos para o serviço público, além do satisfatório atendimento das necessidades dos membros da comunidade.

3.7 Princípio da segurança jurídica

O princípio da segurança jurídica é considerado de enorme importância para a ordem jurídica. É um dos subprincípios básicos do conceito do Estado de Direito, conforme leciona JJ. Gomes Canotilho (1991). O princípio em estudo é entendido como o princípio da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança. À esse princípio está ligada a exigência de maior estabilidade das situações jurídicas, mesmo daquelas que na sua origem apresentam vícios de ilegalidade.

3.8 Princípio da motivação

Pelo princípio da motivação tem-se que o administrador público justifique suas ações administrativas, demonstrando os fatos (pressupostos de fato) que ensejaram o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que autorizaram sua prática. É necessário o apontamento da causa e os elementos que determinaram a prática do ato administrativo, assim como o dispositivo legal em que se funda.

3.9 Princípio da ampla defesa e contraditório

Esse princípio encontra previsão legal no art. 5º, LV, da Constituição. A Constituição Federal não limita a ampla defesa e o contraditório aos processos administrativos (punitivos) em que existam acusados, mas estende as garantias a todos os processos administrativos, não punitivos e punitivos, ainda que neles não haja acusados, mas somente litigantes. Essa é uma novidade trazida pela Constituição Federal de 1988, conhecida como fenômeno da processualidade administrativa.

3.10 Princípio do interesse público ou supremacia do interesse público

Pelo princípio do interesse público tem-se que ele está intimamente ligado ao da finalidade. A supremacia do interesse público sobre o privado é característica inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral, conforme nos ensina Hely Lopes Meirelles (2010). Do mencionado princípio decorre o princípio da indisponibilidade do interesse público, que diz não poder a Administração Pública dispor do interesse geral, nem renunciar a poderes que a lei lhe deu. Assim, nos ensina Mello (2010, p. 96):

O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. É a própria condição de sua existência. Assim, não se radica em dispositivo específico algum da Constituição, ainda que inúmeros aludam ou impliquem manifestações concretas dele, como, por exemplo, os princípios da função social da propriedade, da defesa do consumidor ou do meio ambiente (art. 170, III, V e VI), ou tantos outros. Afinal, o princípio em causa é um pressuposto lógico do convívio social.

Por fim, cabe dizer que toda atividade administrativa deverá ser pautada na observância dos princípios acima mencionados. Deixar de aplicá-los é o mesmo que desvirtuar a gestão dos negócios públicos. Tais princípios representam os fundamentos da ação administrativa, ou seja, a base de toda a atividade pública.

4 CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Um dos principais desafios para a Administração Pública brasileira é combater de forma efetiva a corrupção que, infelizmente, existe nos órgãos e entidades que integram o sistema administrativo brasileiro, seja no nível Federal, Estadual ou Municipal. A priori, é sabido que todos os agentes integrantes da Administração Pública devem exercer suas atividades da forma mais honesta possível, sempre visando tornar efetiva a realização dos interesses públicos. Ocorre que nem sempre os servidores e agentes políticos agem dessa forma, desvirtuando-se assim dos valores morais que devem prevalecer nas condutas humanas, tais como a legalidade, a lealdade, a honestidade, dentre outros para com a res publica.

Existem situações nas quais o agente acaba se entregando às tentações que decorrem da sua atividade e, consequentemente, acaba defendendo o interesse privado em detrimento do interesse público. Quando o agente age dessa forma, ocorre a troca da legalidade pela ilicitude. De uma forma mais sintetizada, podemos afirmar que o agente que representa o Estado infringe o dever de probidade.

Antes de estudarmos a fundo o instituto da Improbidade Administrativa, é importante entendermos o sentido da palavra Probidade. Primeiramente cabe dizer que a expressão “improbidade administrativa” não tem um significado exato, definido em lei. Cada doutrinador tenta explicar o seu significado de várias formas, como será demonstrado  adiante.

Linguisticamente analisando o adjetivo “administrativo”, descobrimos que ele deriva do substantivo “administração”. Segundo Pierre-Laurent Frier e Jacques Petit (2006), o termo “administração” originou-se do verbo latino administrare, que significa “servir”.

Se analisarmos o significado atual da palavra “administração”, podemos dizer que, em sentido amplo, quer dizer uma função ou atividade de “gerir”.

De acordo com o ensinamento de Rouault (2005), a palavra “administração” surgiu do latim administrare e significa “prestar seu ministério”, “prover o que é útil”. Levando em conta o aspecto material, podemos dizer que consiste na gestão de assuntos públicos visando à satisfação do interesse geral. Analisando pelo aspecto orgânico, concluimos que é um conjunto de pessoas ou órgãos que conduzem e executam as tarefas públicas, inclusive utilizando métodos de um particular (gestão privada) ou prerrogativas e poderes de direito público (gestão pública).

Ensina-nos Pietro (2005) que “administração” pode decorrer do latim ad manus trahere, que envolve a ideia de “direção” ou “gestão”. O termo abrange tanto a atividade superior de planejar, dirigir, comandar, como a atividade subordinada de executar.

Analisando o termo “improbidade”, Figueiredo (1997) nos ensina que deriva do latim improbitate, que significa desonestidade. A “moralidade administrativa” é gênero que tem como espécie a “probidade”. Podemos dizer, em sentido genérico, que comete maus-tratos à probidade o agente público ou particular que a infringe.

Segundo a lição de Garcia e Alves (2002), o termo “improbidade” se originou do latim probus, que indica algo que brota bem, que é bom ou de boa qualidade. Assim, podemos dizer que ímprobo é o sujeito incorreto, mau moralmente, transgressor das regras da lei e da moral.

Probidade deriva do latim probitas (bom ou honesto). Portanto, “improbidade” é o antônimo do termo “probidade”. Se considerarmos apenas a sua raiz linguística, podemos dizer que “improbidade administrativa” representa “desonestidade na administração pública”.

Segundo o entendimento de Silva (1992), a improbidade administrativa nada mais é do que uma imoralidade administrativa qualificada pelo dano ao erário e correspondente à vantagem do agente ímprobo conferida a si mesmo ou a outrem.

Os atos ímprobos são punidos com um rigor maior, tendo em vista que a Constituição Federal prevê a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário por parte do sujeito ímprobo. De uma maneira menos técnica, podemos afirmar que o ímprobo é o devasso da Administração Pública.

Improbidade administrativa quer dizer desonestidade, infringência ao princípio da moralidade, com enriquecimento ilícito, dano ao erário ou ofensa aos princípios constitucionais da Administração pública e às normas legais, segundo o ensinamento de Almeida (2002).

É importante dizer que o dever de probidade administrativa não se confunde com dever de probidade genérico moral dos agentes públicos e dos particulares. Isto porque o agente público, como qualquer outro ser humano, pratica atos imorais dentro dos limites mais estreitos da sua vida privada. Ocorre que, no exercício de suas funções, o agente público se submete a um regime jurídico de direito público, mais rigoroso que os demais. O direito administrativo qualifica a improbidade administrativa como uma imoralidade administrativa.

Improbidade administrativa é uma espécie do gênero imoralidade administrativa, que se qualifica pela presença da desonestidade da conduta do agente público, que pode enriquecer de forma ilícita ou obter certa vantagem de forma ilícita para si ou para outra pessoa, ou causa dano ao erário, conforme proposto por Alvarenga (2001).

Uma definição bastante interessante é a de Ramos (2002). Ele nos ensina que a improbidade administrativa decorre do conceito de corrupção em sentido amplo, visto que a improbidade acarreta prejuízo para o Estado, englobando os atos que atentam contra os princípios básicos da Administração Pública, tais como os da publicidade, da impessoalidade, da legalidade e da eficiência.

De acordo com a definição de Decomian (2007), a improbidade pode ter um alcance muito maior, abrangendo não apenas atos atentatórios ao princípio constitucional da moralidade administrativa, mas também aos demais preceitos norteadores da administração pública, como em situações em que não se verifica prejuízo patrimonial estatal.

De fato, não é fácil estabelecer de imediato uma distinção entre “probidade administrativa” e “moralidade administrativa”. Pode-se afirmar que ambas as expressões se relacionam com a ideia de honestidade na Administração Pública. Entretanto, não basta a legalidade formal, restrita, com observância da lei. Além disso, é preciso a observância dos princípios éticos que norteiam a Administração Pública e que estão consignados na Constituição Federal no seu artigo 37. Tudo isso deverá ser seguido para que haja uma boa gestão e para que seja mantida a disciplina interna na Administração Pública.

Em suma, a improbidade administrativa, de acordo com Marques (2010, p. 41):

 Representa a conduta voluntária culposa ou dolosa, de agente público em sentido amplo e eventuais terceiros coautores, partícipes ou beneficiários, que atente contra a moralidade administrativa e que cause enriquecimento ilícito, prejuízo patrimonial estatal ou infração aos princípios da administração. Com relação aos ímprobos, esses são os agentes públicos e eventuais partícipes ou coautores que praticarem atos típicos de improbidade administrativa.

Na realidade, a Lei de Improbidade Administrativa não exige que o agente público seja tido como “indigno” ou “desonesto” para que responda pelas sanções nela previstas.  O que a lei procura combater são os atos dolosos (arts. 9º, 10 e 11) e culposos(art.10) que visem atingir o patrimônio e os interesses públicos. As penas são aplicadas conforme a gravidade do ato no caso concreto.

5 EVOLUÇÃO NO DIREITO BRASILEIRO

 Desde o período colonial que o ordenamento jurídico penal brasileiro prevê o controle da moralidade dos atos administrativos e, consequentemente, as cominações em face das infrações causadas pelos agentes. Citemos o caso das Ordenações Filipinas, vigentes no Brasil até o Código Criminal de 1830 entrar em vigor. As Ordenações Filipinas não permitiam a nenhuma autoridade pública, tais como Desembargadores, julgadores, receber “dádivas” ou “presentes”, sob pena de perderem o “ofício” e de pagarem multa.

No entanto, na esfera civil do Direito brasileiro, a improbidade administrativa só ganhou espaço com a entrada em vigor da Lei da Ação Civil Pública (lei 7.347/85) e da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92).

5.1 Constituição imperial de 1824

 Segundo o artigo 133 da Constituição de 1824, os Ministros de Estado poderiam ser responsabilizados por traição, peita, suborno ou concussão, por abuso do poder, pela falta de observância da lei, pelo que obrassem contra a liberdade, segurança ou propriedade dos cidadãos, ou por qualquer dissipação dos bens públicos.

De acordo com o artigo 179, XXIX, os empregados públicos eram considerados estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício das suas funções ou por não fazerem efetivamente responsáveis aos seus subalternos.

O cidadão que quisesse fazer algum tipo de reclamação a respeito de “atos de improbidade”, deveria fazê-lo por escrito aos Poderes Legislativo ou Executivo, através de petição, queixa ou reclamação, podendo, inclusive, expor a infração à Constituição Imperial, requerendo junto a autoridade competente a responsabilização dos infratores (art. 179, XXX).

Curioso ressaltar que a única pessoa totalmente livre de qualquer tipo de responsabilidade era o Imperador, pois o artigo 99 dispunha: “A pessoa do Imperador é inviolável e Sagrada: Elle não está sujeito a responsabilidade alguma”.

5.2 Constituição de 1891

De acordo com a Constituição de 1891, os atos do Presidente da República que atentassem contra a probidade da administração, a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos ou contra as leis orçamentárias votadas pelo Congresso eram considerados crimes de responsabilidade (art. 54, § 6º).

Segundo o artigo 72, § 9º, era permitido a qualquer pessoa apresentar aos Poderes Públicos representação por abusos das autoridades, visando à promoção da responsabilidade dos culpados. Nesse contexto, surgiu, no âmbito constitucional, a expressão “probidade”, designativa de retidão, integridade, honradez. Posteriormente, a mesma expressão foi usada na Constituição Federal de 1988, mas com um sentido negativo (improbidade), para definir os atos contrários à moralidade administrativa (art. 37, § 4º).

5.3 Constituição de 1934

A Constituição de 1934, mantendo o que previa a Constituição anterior, previa como crimes de responsabilidade, entre outros, os atos do Presidente da República que atentassem contra a probidade da administração, a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos e as leis orçamentárias (art. 57). Com relação aos ministros, estes eram considerados responsáveis pelos atos que subscrevessem, ainda que conjuntamente com o Presidente da República, ou praticassem por ordem deste (art. 61, § 2º).

Também era permitido que qualquer cidadão fosse parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados, ou dos Municípios (art. 113). Além disso, o Presidente da República e demais autoridades poderiam ser responsabilizados, civil ou criminalmente, pelos abusos que cometessem (art. 175, § 13).

5.4 Constituição de 1946

 A Constituição Federal de 1946 continuou com o mesmo regramento das duas Constituições anteriores, prevendo, assim, como crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República ou Ministros de Estados, entre outros, os atos atentatórios da probidade na administração, a lei orçamentária, a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos, bem como o cumprimento das decisões judiciárias (art. 89).

Da mesma forma era assegurado a qualquer pessoa o direito de representar, mediante petição dirigida aos Poderes Públicos, contra abusos de autoridades, visando promover a sua responsabilização (art. 141, § 37). A Constituição também previa que deveria ser editado uma lei infraconstitucional (que não chegou a ocorrer) que deveria dispor sobre o sequestro e o perdimento de bens, nos casos de enriquecimento ilícito por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica (art. 141, § 31).

Por último, cabe ressaltar que qualquer cidadão era parte legítima para pedir a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista (art. 141, § 38).

5.5 Constituição de 1967

 A Constituição de 1967 manteve o que dizia a anterior no que diz respeito aos crimes de responsabilidade do Presidente da República (art. 84) e ao direito de representação (art. 150, §30). No entanto, ela trouxe uma inovação que foi a possibilidade de que qualquer cidadão fosse parte legítima para propor ação popular, objetivando anular os atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas. A Constituição também previa, no seu artigo 150, que deveria ser editada uma lei para dispor sobre o perdimento de bens por danos causados ao erário ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício de função pública. Então, foi editada a Lei n. 3.164/67.

 5.6 Constituição de 1988

 Segundo os doutrinadores, a Constituição Federal de 1988 é o texto mais completo até hoje com relação ao tema improbidade administrativa, porque prevê vários sistemas de controle da moralidade administrativa, inclusive da probidade. Nos termos do artigo 37, § 4º, os atos de improbidade acarretam a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Mantendo a orientação da primeira Constituição Republicana, a atual também considera crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República e dos Ministros de Estado que atentem contra a probidade na administração, a lei orçamentária e o cumprimento das leis em geral e das decisões judiciais (art. 85).

6 NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS DE DEFESA DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

 Na esfera penal, desde o período colonial que o controle da moralidade dos atos administrativos juntamente com a aplicação das cominações em face dos infratores têm sido previstos. No entanto, na esfera civil, somente no século XX foi editado o primeiro diploma de controle da atividade administrativa. Com a entrada em vigor da Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85) e da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92), tornou-se possível o efetivo combate às imoralidades administrativas.

 6.1 Lei n. 3.164/57

 Com a Lei n. 3.164/57, conhecida como “lei Pitombo-Godói Ilha”, foi inaugurado o sistema repressivo de controle administrativo no âmbito civil. Essa lei regulamentou a norma contida na Constituição de 1946.

A referida lei dispunha sobre o sequestro e a perda em favor da Fazenda Pública dos bens adquiridos pelo servidor público, por influência ou abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da responsabilidade criminal em que aquele incorria. Tais medidas poderiam ser decretadas por juiz civil, a pedido do Ministério Público ou de qualquer pessoa do povo (art. 1º). A referida Lei também previa que as pessoas que exercessem cargos ou funções públicas da União e entidades autárquicas, eletivas ou não, deveriam proceder com o registro de seus respectivos bens e valores pertencentes ao seu patrimônio privado (art. 3º). Não eram atingidos pelo referido diploma os funcionários de empresas públicas e sociedades de economia mista.

6.2 Lei n. 3.502/58

 A Lei n. 3.502/58, conhecida como “Lei Bilac Pinto”, determinava que o servidor público, o dirigente e o empregado de autarquia que se enriquecesse de forma ilícita, por influência ou abuso de cargo ou função, estavam sujeitos ao sequestro e perda dos respectivos bens ou valores. A referida lei mencionou a expressão “servidor público”, que designava todas as pessoas que exerciam na União, nos Estados, nos Territórios, no Distrito Federal e nos Municípios quaisquer cargos, funções ou empregos, civis ou militares, eletivos, de nomeação ou contrato, nos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário. Também estavam sujeitos à mesma lei o dirigente e o empregado de autarquia, de sociedade de economia mista, de fundação instituída pelo Poder Público, de empresa incorporada ao patrimônio público e de entidade que recebesse e aplicasse contribuições parafiscais.

É interessante ressaltar quais eram os casos considerados como enriquecimento ilícito:

a)   a incorporação ao patrimônio privado, sem as formalidades previstas em leis, regulamentos, estatutos ou normas gerais, sem a indenização correspondente, de bens ou valores do patrimônio de qualquer das entidades públicas referidas;

b)   a doação de valores ou bens do patrimônio das mesmas entidades a indivíduos ou instituições privadas, ainda que de fins assistenciais ou educativos, desde que feita sem publicidade e sem autorização prévia do órgão que tenha competência expressa para deliberar a esse respeito;

c)   o recebimento de dinheiro, de bem móvel ou imóvel, ou de qualquer outra vantagem econômica, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente;

d)  a percepção de vantagem econômica por meio de alienação de bem móvel ou imóvel, por valor sensivelmente superior ao corrente no mercado ou a seu valor real;

e)   a obtenção de vantagem econômica por meio de aquisição de bem móvel ou imóvel por preço sensivelmente inferior ao corrente no mercado ou ao seu valor real;

f)    a utilização em obras ou serviços de natureza privada de veículos, máquinas e materiais de qualquer natureza de propriedade da União, Estado, Município, entidade autárquica, sociedade de economia mista, fundação de direito público, empresa incorporada ao patrimônio da União ou entidade que recebesse e aplicasse contribuições parafiscais e, bem assim, a dos serviços de servidores públicos, ou de empregados e operários de qualquer dessas entidades.

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É interessante ressaltar que também constituía enriquecimento ilícito os atos mencionados nas letras “c” e “e” quando praticado por quem, em razão de influência política, funcional ou pessoal, viesse a intervir junto à Administração Pública para obter a prática de alguns dos atos funcionais em função de terceiro.

As entidades públicas prejudicadas poderiam propor ação civil de perdimento de bens, visando à recuperação dos bens decorrentes do enriquecimento ilícito e o ressarcimento pelas perdas e danos sofridos pelo erário. Se a Administração Pública permanecesse inerte após noventa dias da apuração do fato, o cidadão poderia propor ação.

6.3 Lei n. 4717/65

 Essa lei que cuida da ação popular visa obter judicialmente a invalidação de atos e contratos administrativos ilegais e lesivos à Administração Pública federal, estadual e municipal ou contrários à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Com relação à legitimidade para propor tal ação, essa recai sobre qualquer cidadão que esteja no pleno gozo de seus direitos políticos e que apresente o seu título eleitoral.

6.4 Lei n. 7.347/85

 A Lei n. 7437/85 trata da Ação Civil Pública e é relevante para assegurar a proteção necessária aos importantes interesses e direitos materiais, tais como o meio ambiente, os bens de valor artístico, histórico, estético, turístico e paisagístico, a ordem econômica, o patrimônio público e outros.

No que diz respeito à proteção do patrimônio público, a ação civil pública tem sido de aplicação ampla no Brasil, tornando-se uma arma de proteção contra o desvio de dinheiro público. Há, inclusive, vários casos de maus gestores que foram obrigados a ressarcir os valores e os bens desviados. Uma única ação civil pública pode evitar a propositura de inúmeras ações individuais.

 6.5 Lei n. 8.429/92

 A Lei de Improbidade Administrativa, conhecida como lei dos crimes de “colarinho branco”, surgiu porque as outras leis não eram suficientes para evitar a subtração de bens e dinheiro públicos. A referida lei define os atos de improbidade administrativa, além de prevê cominações de natureza civil que podem ser aplicadas em processos instaurados pelo Poder Judiciário federal e estadual e que contém normas de direito material civil e administrativo (arts. 1º-6º, 8º-13 e 20-22), de direito material penal (art. 19) e de direito processual civil (art. 7º, 14-18 e 23). A íntegra desta relevante Lei n. 8.429/92 encontra-se em anexo ao final deste trabalho, para fins de consulta.

7 SUJEITOS DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

 Para que seja configurado o ato de improbidade administrativa, é necessário o envolvimento por um lado da Administração Pública direta ou indireta e de pelo menos um agente público de outro. É fundamental ressaltar que o ato ímprobo só se caracteriza se for cometido por um agente público. Segundo o entendimento de Marques (2010, p. 42):

O erário e outros interesses e direitos materiais públicos podem ser violados por agentes públicos e particulares, ou exclusivamente por particulares, mas no segundo caso não se configura o ato ímprobo. Por isso, se um particular subtrair, sem o auxílio de agente público, um bem material pertencente ao Estado, cometerá crime de furto, devendo ser investigado pelas autoridades policiais. Mas o mesmo fato, em regra, não será objeto de investigação na esfera administrativa e nem representará improbidade administrativa. Também não se configura ato de improbidade administrativa quando agentes públicos e particulares violam o patrimônio ou interesse privado, sem repercussão na órbita administrativa. Se um servidor público subtrair um bem particular, fora do ambiente administrativo, igualmente comete crime de furto, não se configurando o ato ímprobo. Evidentemente o ato de improbidade administrativa ocorre se o agente público subtrair bem de particular que esteja sob a proteção ou responsabilidade do Estado.

Em suma, podemos concluir que para a configuração do ato ímprobo, de acordo com a Lei 8.429/92, é necessário a presença de um sujeito passivo (art. 1º) e de um sujeito ativo (arts. 2º e 3º).

7.1 Sujeito passivo

 O objetivo da Lei n. 8.429/92 é proteger interesses e direitos materiais, como por exemplo, o dinheiro e os bens públicos, e valores imateriais, tais como o princípio da moralidade, imparcialidade e honestidade. A referida Lei no seu art.1º relaciona diversos entes, órgãos estatais e entidades de direito privado, que podem ser considerados sujeitos passivos dos agentes públicos ímprobos e particulares:

Art. 1º Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinquenta por cento) do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta Lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ato ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. (BRASIL, 1992, on line)

Concluímos, a partir da leitura do texto legal, que são sujeitos passivos do ato de improbidade administrativa:

{C}a)   Administração Pública – Se submetem à referida Lei os órgãos da Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios (art. 1º, caput, primeira parte);

{C}b)   Entidades Privadas – Também se submetem à Lei 8.429/92 as entidades privadas para cuja criação ou custeio o erário tenha concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual; o patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público, e o patrimônio de entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual (art. 1º, caput, parte final e parágrafo único).

7.1.1 Administração pública

 Podemos analisar a Administração Pública sob dois prismas: objetivo e subjetivo. Pelo prisma objetivo, tem-se que ela representa a atividade que o Estado desenvolve para a realização dos interesses coletivos. Pelo prisma subjetivo, podemos dizer que a Administração Pública abrange todos os entes aos quais a lei atribui o exercício dessa função.

Via de regra, a atividade administrativa é exercida diretamente, por meio de órgãos integrantes de cada uma das pessoas jurídicas políticas que são a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Todavia, em certos casos, as atividades administrativas são transferidas para pessoas jurídicas de direito público ou privado. Assim, a Administração Pública divide-se em direta e indireta, conforme as pessoas jurídicas que estejam exercendo suas atribuições (art.37, caput, da CF).

7.1.2 Administração Pública Direta

 A Administração Pública Direta é composta pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios juntamente com os seus respectivos órgãos. Os atos de improbidade podem ser praticados por qualquer agente público, servidor ou não, e eventuais partícipes contra a administração direta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, de Território ou dos Municípios.

Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Júnior (1999) dizem ser inapropriada a redação do art. 1º da Lei 8.429/92, pois dos três poderes, apenas o Executivo se apresenta como administração pública direta, indireta ou fundacional.

Segundo o entendimento de Marques (2010, p. 45):

A administração Pública direta, assim, é composta pelos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do Distrito Federal, pelos órgãos dos Poderes Executivo e Legislativo dos Municípios, pelos órgãos autônomos, tais como Ministério Público e Tribunais de Contas, e pelos órgãos especiais, ligados a cada uma das esferas governamentais.

7.1.3 Administração pública indireta

Por Administração Pública Indireta entendemos ser o grupo de órgãos e empresas de que o Estado se vale para produzir algumas atividades, seja por necessidade ou por conveniência. Exemplo: autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista, empresas incorporadas, empresas públicas e consórcios públicos. Todos eles podem ser sujeitos passivos dos atos praticados por agentes públicos e particulares.

7.1.4 Entidades privadas

 A Lei 8.429/92 também considera sujeitos passivos algumas entidades particulares. Tal previsão visa proteger o interesse e o patrimônio público, por ter o Estado interferido financeiramente na sua criação, contribuído para a formação do seu patrimônio ou ter destinado verbas para a sua manutenção. Logo, podem ser vítimas dos agentes ímprobos:

a) a entidade privada para cuja criação o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual;

b) o patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público, ou daquela para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Com efeito, estão sujeitas à Lei de Improbidade Administrativa, as seguintes entidades privadas ou o seu patrimônio, desde que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público, ou tenham sido criadas ou custeadas pelo Poder Público: Associações, Organizações Sociais (OS), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e os Serviços Sociais Autônomos.

7.2 Sujeito ativo

 Os sujeitos ativos do ato de improbidade são os agentes públicos de quaisquer dos Poderes e órgãos do Estado e os terceiros coautores, partícipes e beneficiários.

7.2.1 Agente público

É relevante tecer considerações sobre o agente público, para que se possa compreender com clareza o principal sujeito ativo do ato de improbidade administrativa.

Segundo a lição de Meirelles (2010, p. 75), os agentes públicos são:

Todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo. Em qualquer hipótese, porém, o cargo ou a função pertence ao Estado, e não ao agente que o exerce, razão pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funções sem nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer os titulares sem extinção dos cargos e funções.

Di Pietro (2005, p. 442) nos ensina que:

Agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta. Antes da Constituição de 1988, ficavam excluídos os que prestavam serviços às pessoas jurídicas de direito privado instituídas pelo Poder Público (fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). Hoje o artigo 37 exige a inclusão de todos eles.

De acordo com a Constituição Federal de 1988, com as alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 18/98, podemos dizer que existem quatro categorias de agentes públicos: agentes políticos; servidores públicos; militares; particulares em colaboração com o Poder Público.

Segundo o ensinamento de Gasparini (2005, p. 134):

Para a execução dos serviços e obras que estão a seu cargo, a União, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios e suas respectivas autarquias, fundações públicas e privadas, a sociedade de economia mista e a empresa pública necessitam de recursos humanos e materiais, ingredientes indispensáveis à realização de qualquer tarefa. Os recursos humanos, os únicos que nos interessam neste momento, constituem a massa de pessoas físicas que, sob variados vínculos e algumas vezes sem qualquer liame, prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades de sua responsabilidade. Essas pessoas são os agentes públicos. Podem ser definidos como todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades que estão sob sua responsabilidade.

Gasparini (2005, p. 135) prossegue dizendo que:

A noção alcança, em razão de sua abrangência, o Presidente da República, os Governadores dos Estados-Membros e do Distrito Federal, os Prefeitos, os Ministros, os Secretários de Estado e de Município, os Senadores, os Deputados estaduais e federais, os Vereadores, os servidores públicos civis (da Administração Pública direta, autárquica e fundacional pública), os servidores governamentais (das sociedades de economia mista, empresa pública e fundações privadas), os delegados de serviços públicos (concessionários, permissionários e autorizatários), os requisitados (mesários, escrutinadores e jurados), os temporários (admitidos nos termos do inciso IX do art. 37 da CF), os gestores de negócios públicos (os que assumem o serviço público em razão do abandono de seus responsáveis), os delegados de função ou ofício público (tabeliães, titulares de serventias públicas, diretores de faculdade) e os contratados no regime da locação civil. Em resumo, a noção abarca todos os que desempenham função pública e, por certo, enquanto a desempenham, independentemente da existência do vínculo, e se este existir são irrelevantes a forma de investidura e a natureza da vinculação que os prende à Administração Pública.

De acordo com Celso Antonio Bandeira de Melo (2007, p. 238), a expressão agentes públicos “é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente”.

Melo (2007, p. 239) nos explica ainda que:

Todos os agentes públicos estão sobre um denominador comum que os radicalizam: são, ainda que alguns deles apenas episodicamente, agentes que exprimem manifestação estatal, munidos de uma qualidade que só podem possuir porque o Estado lhes emprestou sua força jurídica e os habilitou a assim agirem ou, quando menos, tem que reconhecer como estatal o uso que hajam feito de certos poderes.

São necessários dois requisitos para a caracterização do agente público: um, de ordem objetiva, isto é, a natureza estatal da atividade desempenhada e outro, de ordem subjetiva, a investidura nela.

Cretella Júnior (2003, p. 319) diz que “a expressão agente público é então muito mais vasta que a expressão funcionário público e compreende, além dos funcionários públicos, propriamente ditos, uma grande quantidade de outros indivíduos “engajados” pelo Estado”.

Conforme o art. 2º da Lei de Improbidade, reputa-se agente público todo aquele que exerce mandato, cargo, emprego ou função em entidades públicas, ainda que transitoriamente e sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo.

Diante da leitura do artigo 2º da Lei 8.429/92, podemos dizer que todo aquele que recebe ou não verba pública, em razão de qualquer vínculo com órgão ou entidade da Administração Pública direta e indireta, poderá ser autor de ato de improbidade administrativa, sujeitando-se às penas previstas em lei.

Caetano (2004, p. 641) diz que “agentes públicos são indivíduos que por qualquer título exercem atividade ao serviço das pessoas coletivas de direito público, sob a direção dos respectivos órgãos”.

Segundo a Convenção das Nações Unidas contra a corrupção (Convenção de Mérida), que trata do combate à corrupção nos âmbitos civil e penal e foi subscrita pelo Brasil encontrando-se devidamente integrada ao sistema jurídico nacional através do decreto nº 5.687/2006, o agente público deve ser compreendido como:

a)   toda pessoa que ocupe um cargo legislativo, executivo, administrativo ou judicial de um Estado subscritor da Convenção, já designado ou empossado, permanente ou temporário, remunerado ou honorário, seja qual for o tempo dessa pessoa no cargo;

b)   toda pessoa que desempenhe uma função pública, inclusive em um organismo público ou numa empresa pública, ou que preste um serviço público, segundo definido na legislação interna do Estado Parte e aplicável na esfera pertinente do ordenamento jurídico desse Estado Parte;

c)   toda pessoa definida como “funcionário público” na legislação interna de um Estado Parte;

d)   se for o caso, também toda pessoa que desempenhe uma função pública ou preste um serviço público segundo definido na legislação interna do Estado Parte e aplicável na esfera pertinente do ordenamento jurídico desse Estado Parte.

7.2.2 Cargo, mandato, emprego público e função pública

 Na estrutura e organização da Administração Pública distinguem-se cargo, mandato, emprego público e função pública. Cumpre, pois, distingui-los.

Marques (2010, p. 57) distingue cargo, mandato, emprego público e função pública explicando que:

Considera-se mandato o meio de acesso a alguns cargos públicos por determinado prazo, em razão de eleição. No Brasil, são eleitos o Presidente da República, os Senadores, os Deputados Federais, Estaduais e Distritais, os Governadores, os Prefeitos Municipais e os Vereadores. Cargo é a denominação da mais singela unidade de poderes e deveres estatais desempenhados por um agente público sob o regime estatutário. Ocupam cargos os agentes públicos em geral, das três esferas do governo, os membros do Ministério Público, os Magistrados e outros. Emprego Público é aquele exercido por agente contratado sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho. Nas empresas públicas e nas sociedades de economia mista, a contratação se faz pelo regime celetista. Função pública representa a atividade exercida por agentes públicos por tempo determinado e visando atender à necessidade de excepcional interesse público. Exercem função pública, sem cargo específico, servidores públicos de diversas áreas da Administração Pública, tais como da Saúde, Educação e Cultura. Nos artigos 12 e 21, a lei utiliza a expressão “função pública” como sinônimo de qualquer vínculo com o órgão ou entidade estatal. Para fins de aplicação da Lei nº. 8.429/92, os agentes públicos podem ser divididos em três categorias distintas, que são os agentes políticos, os servidores públicos e os particulares colaboradores.

      7.2.3 Agentes políticos

Podemos afirmar que o elemento caracterizador dos agentes políticos é o cargo que eles ocupam, que são de elevada hierarquia na organização da Administração Pública, assim também como a natureza especial das atribuições do cargo ocupado. A seguir algumas definições de conceituados doutrinadores do Direito Administrativo sobre o tópico estudado.

Meirelles (2010, p. 77), ao analisar o conceito de agentes políticos nos ensina que:

São os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes são privativos.

 O entendimento de Melo (2007, p. 241) é no seguinte sentido:

Os agentes públicos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado.

Melo (2007, p. 242) ainda diz que:

O vínculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza política. Exercem um munus publico. Vale dizer, o que os qualifica para o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e, por isto, candidatos possíveis à condução dos destinos da sociedade.

De acordo com o entendimento de Silvio Antonio Marques (2010, p. 58), “consideram-se agentes políticos os titulares de cargos, funções, comissões ou mandatos da estrutura superior do Estado e que desempenham atribuições constitucionais”. Estão incluídos nessa categoria o Presidente da República, Ministros de Estado, Senadores, Deputados Federais, Governadores, Secretários de Estado, Deputados Estaduais e Distritais, Prefeitos Municipais, Secretários Municipais, Vereadores, Magistrados, membros do Ministério Público, membros dos Tribunais de Contas e representantes diplomáticos.

Quanto à relação jurídica que os vinculam ao Estado, esta é de natureza institucional, estatutária. Seus direitos e deveres não derivam de contrato firmado com o poder Público, mas das leis e da Constituição.

De forma resumida, todos os agentes políticos se submetem às cominações por ato de improbidade administrativa, independente da posição hierárquica ou vínculo com o Poder Público.

7.2.4 Servidores públicos

Os servidores públicos são, lato sensu, as pessoas que prestam serviço ao Estado e às entidades da Administração Pública indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos.

Melo (2007, p. 238) diz que “os servidores públicos são uma espécie do gênero “agentes públicos”. De acordo com Pietro (2005, p. 445), “são servidores em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos”.

Ainda conforme o que nos ensina Di Pietro (2005, p. 446, grifo nosso), o termo servidor compreende:

1. os servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de cargos públicos;

2. os empregados públicos, contratados sob o regime da legislação trabalhista e ocupantes de emprego público;

3. os servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da Constituição); eles exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego público.

7.2.5 Particulares colaboradores

Há particulares que prestam, em regra temporariamente, serviços públicos relevantes. De acordo com a professora Di Pietro (2005, p. 449), “na categoria de agentes particulares entram as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem vínculo empregatício, com ou sem remuneração”. Continua a mesma autora dizendo que podem fazê-lo sob diversos títulos, que compreendem:

1. delgação do Poder Público, como se dá com os empregados das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, os que exerçam serviços notariais e de registro (art. 236 da Constituição), os leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos; eles exercem função pública, em seu próprio nome, sem vínculo empregatício, porém sob fiscalização do Poder Público. A remuneração que recebem não é paga pelos cofres públicos mas pelos terceiros usuários do serviço;

2. mediante requisição, nomeação ou designação para o exercício de funções públicas relevantes; é o que se dá com os jurados, os convocados para prestação de serviço militar ou eleitoral, os comissários de menores, os integrantes de comissões, grupos de trabalho etc.; também não têm vínculo empregatício e, em geral, não recebem remuneração;

3. como gestores de negócio que, espontaneamente, assumem determinada função pública em momento de emergência, como epidemia, incêndio, enchentes, etc. (DI PIETRO, 2005, p. 449)

Apesar de não serem considerados agentes públicos, poderão responder por improbidade administrativa os representantes de entidades privadas, tais como associações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público etc. que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público, ou tenham sido criadas ou sejam custeadas pelo Poder Público.

É importante dizer que, os empregados de empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos, apesar de serem equiparados às autoridades públicas em alguns casos, especialmente como agentes coatores em mandado de segurança não são sujeitos ativos para os fins da Lei de Improbidade Administrativa, pois eventuais prejuízos decorrentes de sua conduta devem ser suportados pela pessoa jurídica de direito privado, contratada pelo Poder Público.

7.2.6 Terceiros

O artigo 3º da Lei n. 8.429/92 menciona que o indivíduo mesmo sem ser agente público, responde pelo ato de improbidade administrativa se induzir ou concorrer para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiar sob qualquer forma direta ou indireta.

De acordo com o ensinamento de Marques (2010, p. 64):

O terceiro pode participar do ato ímprobo induzindo, persuadindo ou encorajando o agente público a fazer ou deixar de fazer determinado ato relativo às suas atribuições que seja contrário ao interesse público e favorável ao interesse privado. O terceiro concorre quando atua em conluio com o agente público, realizando materialmente os atos que visam determinado fim ilícito contra a Administração Pública. Beneficia-se do ato de improbidade administrativa o terceiro, pessoa física ou jurídica, que usufrui ou recebe, do agente público ou de outra pessoa por ele designada, vantagens diretas (tais como os próprios bens ou valores desviados, nomeação em cargo de confiança, emprego, promoção e outros) ou indiretas (presentes adquiridos com o dinheiro subtraído ou rendimentos de bens adquiridos com os valores subtraídos).

Cabe destacar que, a indução do terceiro (partícipe) se dá em momento anterior à conduta comissiva ou omissiva do agente público. No concurso, o agente e o terceiro podem atuar em qualquer fase da execução do ato ilegal. O benefício, tal como a propina ou outra vantagem, pode ser obtido pelo terceiro antes, durante ou após a consumação do ato de improbidade. É importante dizer que, o terceiro partícipe que induz o coautor que efetivamente atua na execução responde como se fosse agente público, na medida de sua culpabilidade. Com relação ao beneficiário, este pode responder por improbidade administrativa se ao menos tiver conhecimento do ato ímprobo ou da origem ilícita dos bens ou das vantagens auferidas.

Caso se configure a improbidade administrativa, o beneficiário deverá devolver o próprio bem ou o valor correspondente ao órgão ou entidade pública, através da ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa, proposta em face do agente público e do terceiro, ou por meio da ação civil pública.

O terceiro que não é agente público, obviamente não responde pela perda da função pública em qualquer das situações citadas, mas não está isento das demais cominações previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa.

8 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

 A Lei 8.429/92 prevê três modalidades diferentes de atos que configuram improbidade administrativa, e tais modalidades foram separadas conforme a gravidade das condutas. No art. 9º estão os atos que importam enriquecimento ilícito, no art. 10 estão os atos que causam prejuízo ao erário, e no art. 11 estão os atos que representam infração a princípios administrativos. Todos os atos têm uma característica em comum que é a questão da voluntariedade da conduta do agente público, que poderá ser dolosa ou culposa. Cabe ressaltar que para a ocorrência do ato de improbidade administrativa, é necessário que o agente público atue de forma consciente contra o interesse público, ou seja, dolosamente, ou ainda que aja com imprudência, negligência ou imperícia, culposamente, agindo assim sem os cuidados comuns no tocante à gestão da res publica.

Os atos dos arts. 9º e 11 pressupõem o dolo do agente público e de eventuais terceiros. Os atos do art. 10 poderão se caracterizar pela culpa ou dolo. As condutas ímprobas também podem ser classificadas como pluripessoais, que é quando a lei exige a participação de um agente público e de pelo menos um terceiro, ou unipessoais, que é quando o ato pode ser praticado apenas pelo agente público.

Os atos ímprobos materiais são aqueles que exigem o exaurimento do resultado prejudicial à Administração Pública. Já os atos ímprobos formais são aqueles que se consumam independentemente do exaurimento. Salientamos que as condutas são meramente exemplificativas (numerus apertus), sendo assim possível a aplicação do art. 12 da Lei n. 8.429/92 aos agentes públicos que praticarem atos ímprobos não relacionados nos arts. 9º, 10 e 11, desde que análogos àqueles expressamente previstos.

8.1 Atos ímprobos que importam enriquecimento ilícito

O enriquecimento ilícito é um acréscimo injustificado no patrimônio de uma pessoa em detrimento do patrimônio de outrem. Para os fins da Lei de Improbidade Administrativa, enriquecimento ilícito é a obtenção de qualquer vantagem patrimonial não autorizada por lei, pelo agente público em razão de sua atuação em qualquer órgão ou entidade pública. De acordo com o art. 9º da Lei n. 8.429/92, importam enriquecimento ilícito os seguintes atos de improbidade administrativa:

Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

 X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei. (BRASIL, 1992, on line)

8.2 Atos ímprobos que causam prejuízo ao erário

O art. 10 da Lei 8.429/92 trata da modalidade dos atos ímprobos, dolosos ou culposos que provocam prejuízo ao erário. Assim, são atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005);

XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005). (BRASIL, 1992, on line)

8.3 Atos ímprobos que atentem contra os princípios da administração pública

O art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa considera ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão que viole os princípios da Administração Pública. Assim, são atos ímprobos dessa modalidade:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso público;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (BRASIL, 1992, on line)

9 COMINAÇÕES LEGAIS

O agente público que praticar ato ilegal contra algum órgão ou entidade estatal estará sujeito a aplicação de cominações nas esferas administrativa, civil e penal.

Na esfera administrativa o agente público pode submeter-se a um processo ou procedimento que poderá impor-lhe penas de advertência, suspensão, demissão a bem do serviço público (ou exoneração), eventual cassação de aposentadoria e outras, conforme a legislação específica.

Na esfera penal, o mesmo ato ilegal praticado por agente público poderá ser investigado por autoridade policial e denunciado pelo Ministério Público por crime de peculato, concussão, corrupção passiva e corrupção ativa (Código Penal, arts. 312, 316, 317 e 333), além de crime de lavagem de capitais (Lei n. 9.613/98) e outros, podendo o juiz impor penas privativas de liberdade, restritivas de direito e pecuniárias, dependendo da gravidade do ato praticado.

Já na esfera civil, o ato ilegal praticado pode configurar improbidade administrativa, que poderá implicar na imposição de algumas cominações pelo juiz competente, além de eventual responsabilização por prejuízos causados a particulares.

É interessante ressaltar que, é possível que haja diferença no resultado das decisões prolatadas nos diversos processos e procedimentos, de modo que tais decisões podem ser conflitantes entre si. Isso ocorre porque, segundo o Supremo Tribunal Federal, cada órgão é independente um do outro, podendo ocorrer casos em que a decisão de absolvição ou condenação nos autos do processo administrativo não influi na decisão do processo crime ou do processo da ação civil por improbidade administrativa e vice-versa.

O art. 37, § 4º da Constituição Federal, faz referência às sanções em espécie que deverão ser aplicadas ao agente público que praticar ato de improbidade: suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário. Entretanto, não se trata de rol que vise restringir as sanções a este enunciado, mas simplesmente direcioná-las, tanto, que como se verá, estas vão além do rol disposto no parágrafo em comento. É interessante observar que é a própria lógica que deve ser verificada na aplicação das sanções ao agente público, adequando a sanção às particularidades do sujeito ativo do ato. Logo, só poderá perder a função pública quem de fato a ocupe, não havendo de se questionar a aplicação desta sanção ao particular.

Cabe ressaltar ainda que há uma discussão envolvendo a situação de o agente ser penalizado com a aplicação simultânea de todas as sanções previstas para a prática do ato ilegal. A posição mais coerente é aquela que deixa ao julgador a análise do caso concreto e, segundo a proporcionalidade, a ponderação com relação às sanções cabíveis. 

9.1 Perda de bens

Com relação a perda de bens, esta constitui uma obrigação de caráter pecuniário que decorre da prática do ato ímprobo que incida sobre quaisquer coisas ou valores acrescidos indevidamente ao patrimônio do agente público ou do co-autor, partícipe, beneficiário e sucessor (art. 12, I e II, da Lei n. 8.429/92).

Tal penalidade está prevista nos incisos I e II do art. 12, da Lei de Improbidade Administrativa, e se afigura cabível nas hipóteses do art. 9º, se houver enriquecimento ilícito do agente ou de terceiros, mesmo que o erário não tenha sofrido prejuízo, e nas hipóteses do art. 10, quando ocorrer enriquecimento ilícito do terceiro e prejuízo ao patrimônio público. Com relação ao art. 11, as condutas de tal artigo não acarretam a perda de bens, já que não se referem aos desvios de verbas estatais, mas à infração de princípios constitucionais ou administrativos ou ainda a violação de dispositivos legais previstos em outras leis.

A referida sanção não recai sobre nenhum outro bem, a não ser aquele que teve origem, direta ou indiretamente, do ato de improbidade administrativa, sendo este revertido ao erário e, na falta do bem, será o seu valor convertido em valor pecuniário.

Assim leciona Marques (2010, p. 132):

A condenação incidirá sobre os bens específicos desviados, sobre os bens adquiridos com o produto do desvio ou sobre os frutos de quaisquer bens desviados ou adquiridos ilicitamente. Portanto, poderão ser declarados perdidos pelo magistrado ou tribunal competente os juros, correção monetária e quaisquer acréscimos financeiros das aplicações realizadas pelo agente público ou terceiro, se ficar demonstrado que tais importâncias decorreram de desvios de bens do patrimônio público. Para a lei, interessa o “acréscimo indevido”, independentemente da atuação posterior do agente visando o aumento patrimonial.

Se os bens forem recuperados, deverão ser entregues ao órgão ou à entidade pública na qual o agente público exerce ou exercia seu trabalho. De acordo com o art. 18 da lei de improbidade: “A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

Se ocorrer a perda ou deterioração do bem, a questão deverá ser resolvida em perdas e danos, caso em que a indenização será em favor do mesmo órgão ou entidade pública.

No caso de falência de sociedade empresária, a pecúnia ou o bem a ser devolvido ao órgão ou à entidade pública em razão da condenação, deverá ser tido como restituição, tendo em vista que passa a compor o patrimônio da massa indevidamente (arts. 85 a 91 da Lei n. 11.101/2005). Assim, a sentença que julgar procedente a ação civil por ato de improbidade administrativa ou ação civil pública não se submete ao concurso de credores.

9.2 Ressarcimento integral do dano

Tal penalidade é uma obrigação de caráter pecuniário decorrente da prática de atos de improbidade administrativa que causem prejuízo ao erário, especialmente aqueles previstos nos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade Administrativa. É uma consequência jurídica que tem na sentença caráter condenatório. Os atos de improbidade geradores dos prejuízos podem ser dolosos (arts. 9º, 10 e 11) ou culposos (art. 11).

9.3 Perda da função pública

Tal sanção é de natureza constitutiva, contida no art. 12 da lei de Improbidade Administrativa, que acarreta na exclusão do agente público dos quadros da Administração Pública direta ou indireta, nas hipóteses dos art. 9º, 10 e 11, após o trânsito em julgado da sentença. Ou seja, se sujeitam a esta sanção os agentes públicos que, por seus atos ilícitos causem prejuízo ao erário, importem enriquecimento ilícito ou atentem contra os princípios da Administração Pública. Cabe explicar que a sentença do magistrado ou do tribunal competente é que produz o rompimento do laço entre o agente público ímprobo e o Estado.  Como a lei menciona a expressão “no que couber” (art. 3º), a referida penalidade  de perda da função pública não pode  ser aplicada ao co-autor, partícipe, beneficiário ou herdeiro que não mantém vínculo com o órgão ou entidade pública.

9.4 Suspensão dos direitos políticos

De acordo com o art. 15, inciso V da Constituição Federal, a perda ou a suspensão dos direitos políticos pode ocorrer nos casos de improbidade administrativa. Cabe ressaltar que a condenação que culmina nesta sanção deve ter o período de tempo de suspensão explicitado, tendo em vista que este sofre variações conforme a infração praticada (enriquecimento ilícito, oito a dez anos de suspensão; prejuízo ao erário, cinco a oito anos de suspensão; atos que atentem contra os princípios da Administração Pública, três a cinco anos de suspensão). A sanção prevista no art. 12, da Lei n. 8.429/92 complementa o texto constitucional e pode ser aplicada após o trânsito em julgado da sentença civil condenatória (art. 21).

9.5 Pagamento de multa civil

O pagamento de multa civil é uma penalidade que visa prevenir e reparar o dano moral causado pelo agente ímprobo e terceiros nas hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa. Podem o agente público e o terceiro ser privados do bem ou do valor desviado, pertencente ao órgão ou entidade estatal, por força da pena imposta, sendo também possível a privação de uma parte lícita de seus respectivos patrimônios.

A referida penalidade não está prevista no art. 37, § 4º da Constituição Federal, mas no seu art. 5º, XLVI. A prática de ato de improbidade administrativa que acarrete enriquecimento ilícito (art. 9º) pode gerar uma pena de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial. Em se tratando de ato que cause prejuízo ao erário (art. 10), a pena de multa pode ser de até duas vezes o valor do dano. Com relação aos atos ímprobos que firam os princípios da Administração Pública (at. 11), a pena de multa pode ser de até cem vezes a última remuneração mensal recebida pelo agente público. O destinatário do pagamento da multa civil será o órgão público ou entidade na qual o agente público exerce ou exercia suas funções.

9.6 Proibição de contratar com o poder público

A penalidade de proibição de contratar com o Poder Público tem caráter moral e é aplicada ao agente ímprobo e à eventual particular que venham a cometer algum dos atos de improbidade contidos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa. O agente ímprobo fica proibido temporariamente de contratar com o Poder Público de forma que, mesmo se aprovado em concurso público, não poderá ser admitido. Quanto ao particular, este fica proibido de contratar com o Poder Público mesmo se tiver participado e vencido a licitação. Com relação à dosagem da pena, a prática de ato ímprobo que cause enriquecimento ilícito (art. 9º) pode acarretar na proibição de contratação dos demandados por dez anos. Ocorrendo a condenação por ato que cause prejuízo ao erário (art. 10), a pena de proibição de contratar com o Poder Público será de cinco anos. Já se for praticado ato que fira os princípios da Administração Pública (art. 11), a pena de proibição de contratar será de três anos. De acordo com o art. 12, da Lei 8.429/92, em todos os casos as penas são únicas, não existindo mínimo ou máximo.

9.7 Proibição de receber benefícios fiscais ou creditícios

A referida penalidade atinge o agente ímprobo e terceiros condenados, assim como de forma direta ou indireta, a pessoa jurídica (sociedade simples ou sociedade empresária e sociedade cooperativa) da qual sejam sócios majoritários. A condenação por prática de algum ato de improbidade administrativa poderá acarretar a proibição temporária dos demandados de receberem ou se beneficiarem de algumas vantagens, tais como anistia, subsídios, remissão, empréstimos a juros vantajosos, auxílios e parcelamento de débitos.

9.8 Cominações pelo não encaminhamento de declarações de bens

De acordo com a leitura do art. 13 da lei de Improbidade Administrativa, a posse e o exercício de agente público ficam restringidos à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, para que seja tudo devidamente arquivado no departamento competente. Na declaração, deverão constar, se existirem, os bens imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais que estejam localizados no país ou no exterior. A declaração deverá ser atualizada anualmente e na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função. O agente que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado pelo órgão ou entidade, ou que a preste de maneira falsa, ficará impedido de tomar posse no cargo, ou caso já o tenha feito, será punido com a penalidade de demissão. Todo esse cuidado por parte do Estado visa a verificação do patrimônio possuído antes e durante o exercício de qualquer atividade pública.

9.9 Cominações por representação injusta

Da leitura do art. 12 da lei 8.429/92, percebemos que constitui crime a representação por ato de improbidade administrativa contra agente público ou terceiro beneficiário, se o autor da denúncia sabe da inocência do agente público. O autor da denúncia poderá se submeter a dois tipos de penas, independentemente do motivo que o levou a denunciar o agente público, que são às penas criminais de detenção de seis a dez meses e multa e a obrigação extracontratual de indenizar o representado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado, em ação civil cognitiva individual. É um tipo de crime que só é punido se verificado o dolo, tendo em vista que é necessário que o autor saiba da inocência do agente público representado. Não há previsão expressa de conduta culposa. A consumação do crime se dá com a apresentação da representação injusta, que poderá ser caluniosa (quando o fato inverídico represente suposto crime), difamatória (quando a mentira atingir a honra objetiva) ou injuriosa (quando o fato inverídico atingir a honra subjetiva do agente público inocente).

9.10 Cumulações de cominações

A Constituição Federal indicou as principais cominações derivadas da prática de atos de improbidade administrativa, no entanto, atribuiu ao legislador ordinário a tarefa de fixar sua forma e gradação, independentemente das sanções criminais (art. 37, § 4º). Já a Lei n. 8.429/92 tratou de definir os tipos de atos de improbidade administrativa, dividindo-os em três modalidades (arts. 9º a 11). De acordo com o art. 12, caput, da mencionada lei, com relação à imposição das sanções, o juiz ou tribunal pode escolher as mais adequadas à gravidade do fato, extensão do dano, proveito do agente, assim como outras circunstâncias que denotem a má-fé como, por exemplo, a ocultação de valores no Brasil ou no exterior e a negativa de restituir os bens desviados. Com relação às circunstâncias atenuantes, o juiz poderá considerar como tais a confissão do ato ímprobo, o arrependimento eficaz do agente, a minimização dos efeitos danosos ao ato, a reparação do dano e outros.

10 INVESTIGAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Lei 8.429/92 atribui ao Ministério Público e à Administração Pública direta e indireta, de qualquer Poder de Estado, os deveres de investigar os fatos e de propor a ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa que foram praticados por agentes públicos e terceiros contra o patrimônio público e outros interesses estatais.

No entanto, do momento em que é descoberto o ato de improbidade até a persecução judicial por meio da ação própria, há um longo caminho, que passa pela instauração do procedimento administrativo, a cargo dos órgãos administrativos, ou do inquérito civil, sob responsabilidade do Ministério Público.

A persecução dos atos de improbidade divide-se em duas partes: a primeira é a da investigação, que envolve atos tendentes a obter elementos para a propositura da ação principal, sendo necessária e recomendável em alguns casos a propositura de ações cautelares, e a segunda parte é relativa à propositura da ação principal.

10.1 Investigação dos atos de improbidade administrativa

É dever dos representantes dos órgãos e de entidades públicas prejudicados a investigação dos atos de improbidade administrativa. Essa investigação se dá através de um procedimento ou processo próprio e também através do Ministério Público, por intermédio do inquérito civil ou de peças de informação.

O procedimento ou processo administrativo e o inquérito civil ou procedimento preparatório (peças de informação) diferem não apenas pela autoridade que os presidem, mas também por suas finalidades. Os dois primeiros visam à apuração dos fatos para imposição de sanções administrativas e para municiar o órgão administrativo interno com atribuições para propor a ação de responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa (ou ação civil pública). Já os dois últimos objetivam oferecer informações, provas, fundamentos necessários ao representante do Ministério Público para que este, posteriormente, venha, se for o caso, propor eventual ação civil.

10.1.1 Investigação dos órgãos e entidades estatais

Com relação à investigação dos atos de improbidade, a Lei 8.429/92 dedica somente dois artigos sobre tal assunto (arts. 14 e 15). O procedimento administrativo deve ser entendido como uma “Sindicância” ou uma “Apuração Preliminar”, que visa à apuração inicial dos fatos, juntamente com o processo administrativo disciplinar, que serve para imposição de penas de advertência, suspensão, demissão ou exoneração, cassação da aposentadoria e outras. No caso concreto, é possível verificar que existem três fases diferenciadas entre si: instauração, a instrução e o julgamento do procedimento.

10.1.1.2 Instauração do processo administrativo

Diante da leitura do art. 14 da Lei 8.429/92, qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada a investigação para apuração de ato de improbidade por parte de agente público. Essa “qualquer pessoa”, que a lei se refere, deve ser entendida como pessoa física ou jurídica. A referida lei não restringe o direito de representação ao “cidadão”, tido como a pessoa natural detentora de direitos políticos ativos e passivos.

A instauração do procedimento também poderá dar-se através de portaria, decisão administrativa, despacho, auto de infração, notificação, dentre outros. No entanto, a autoridade pública que instaurar o procedimento deverá limitar seu juízo de valor à declaração da existência de elementos de convicção para a instauração.

Com relação à representação, esta deverá ser feita de forma verbal ou escrita (deverá ser reduzida a termo), devidamente assinada e contendo a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e indicar as provas de que o representante tenha conhecimento.

A autoridade poderá rejeitar o pedido se não estiverem presentes os requisitos necessários. A rejeição por parte da autoridade deverá ser feita através de despacho fundamentado, que deverá mencionar os fatos e os motivos da decisão. Vale lembrar que, embora seja rejeitada pela autoridade administrativa, a representação poderá posteriormente ser apresentada para o Ministério Público, que pode instaurar, mediante provocação ou de ofício, inquérito civil (ou procedimento preparatório), para apurar o mesmo fato.

Ainda com relação à representação, ela não poderá ser rejeitada pela autoridade pública por motivos de “falta de informações necessárias”, pois o objetivo do procedimento é justamente colher informações que sirvam como elemento de prova. Eventual rejeição indevida, motivada por sentimento pessoal de proteção ao acusado, legitima a intervenção do representante do Ministério Público para apurar ato de improbidade administrativa da autoridade omissa e os atos ímprobos mencionados na representação (art.11).

Uma situação curiosa é o caso de representação apócrifa, pois seria possível a representação ter validade numa situação como essa? A Constituição Federal não aprecia o anonimato (art. 5º, IV), no entanto, não se deve ignorar o pedido anônimo fundamentado, que esteja instruído com documentos e informações importantes, que só uma pessoa pertencente à Administração Pública teria acesso. Por último, cabe salientar que a autoridade administrativa é obrigada a iniciar a investigação mesmo que seja ex officio, podendo inclusive ter como base notícias em jornais e revistas ou reclamações de cidadãos.

10.1.1.2 Instrução do procedimento administrativo

A instrução do procedimento administrativo faz-se através da Comissão Processante, que pode ouvir testemunhas e investigados, requisitar documentos de órgãos administrativos, solicitar perícias, realizar inspeções e requerer cópia de procedimento ou solicitar cópia de peças de processos instaurados por outros órgãos, especialmente de inquéritos criminais da Polícia, inquéritos civis e peças de informações do Ministério Público, processos legislativos ou processos judiciais.

Com relação às cópias de documentos considerados sigilosos, estas poderão ser juntadas aos autos do procedimento, no entanto, prescindem de autorização da autoridade competente. Logo, os documentos bancários, fiscais, telefônicos e telemáticos, apenas podem ser usados se houver autorização judicial.

A Lei de Improbidade indica que durante a instrução dos autos, a comissão processante deverá dar conhecimento da existência de procedimento administrativo de apuração da prática de ato de improbidade ao Ministério Público e ao tribunal de Conselho de Contas.

10.1.1.3 Julgamento administrativo

Findando as investigações, a Comissão Processante poderá concluir que realmente houve ato de improbidade. Se isso ocorrer, a Comissão deverá sugerir à autoridade competente que decida pela instauração de processo administrativo ou pela aplicação das penas administrativas cabíveis nos autos do processo administrativo instaurado.

A Comissão Processante também pode representar ao Ministério Público ou à Procuradoria do órgão, se verificar que há fundado indício de responsabilidade. Em seguida, o Ministério Público ou a Procuradoria do órgão podem propor a ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa.

Se houver indícios de crime, poderá ser expedido ofício à Polícia Federal ou Estadual, de acordo com o caso, para que seja instaurado inquérito policial, objetivando a apuração de concussão, corrupção ativa, formação de quadrilha, lavagem de dinheiro e outros.

10.2 Investigação do Ministério Público

O Ministério Público poderá investigar a prática de ato de improbidade de três formas: ex officio (voluntária), por requerimento ou representação (provocada) e por determinação dos órgãos e Administração Superior do Ministério Público (compulsória).

Será a investigação ministerial voluntária ou de ofício quando decorrer do conhecimento, por qualquer meio, dos fatos que, em tese, constituam lesão aos interesses ou direitos políticos. Quando o membro do Ministério Público tiver ciência de notícias jornalísticas que, em tese, representam atos ímprobos, poderá instaurar ou distribuir (no caso de mais de um promotor) procedimento, visando à investigação das irregularidades.

A investigação será provocada quando decorrer de requerimento ou representação, os quais podem ser formulados por qualquer pessoa física ou jurídica, ou derivar de comunicação de outro órgão do Ministério Público ou ainda de qualquer autoridade, desde que sejam fornecidas, na forma legal, informações sobre o ocorrido e o possível autor, juntamente com a qualificação mínima que permita a identificação e a localização dele. A forma da representação poderá ser escrita ou verbal, sendo que, nesse último caso, deverá ser reduzida a termo.

Compulsória é a instauração que se dá por designação do Procurador Geral de Justiça, do Conselho Superior do Ministério Público dos Estados, das Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério Público da União e dos demais órgãos superiores da instituição, nos casos cabíveis.

Assim leciona Marques (2010, p. 151):

A efetiva instauração do procedimento investigatório deve ser feita por meio de portaria, numerada em ordem crescente, renovada anualmente, devidamente registrada em livro próprio e autuada, contendo: a) o fundamento legal que autoriza a ação do Ministério Público e a descrição do fato objeto do inquérito civil; b) o nome e a qualificação possível da pessoa jurídica ou física a quem o fato é atribuído; c) o nome e a qualificação possível do autor da representação, se for o caso; d) a data e o local da instauração e a determinação de diligências iniciais; e) a designação do secretário, mediante termo de compromisso, quando couber; f) a determinação de afixação da portaria no local de costume, bem como a de remessa de cópia para a publicação. Se, no curso do inquérito civil, novos fatos indicarem necessidade de investigação de objeto diverso do que está sendo investigado, o membro do Ministério Público poderá aditar a portaria inicial ou determinar a extração de peças para instauração de outro inquérito civil, respeitadas as normas incidentes quanto à divisão de atribuições (art. 4º da Resolução n. 23/2007 do CNPM).

10.2.1 Instrução do inquérito civil

Durante o andamento do inquérito civil, o representante do Ministério Público poderá ouvir testemunhas e investigados, requisitar documentos de órgãos administrativos, solicitar perícias, realizar inspeções e solicitar cópias de procedimentos administrativos, inquéritos criminais da Polícia, processos legislativos e processos judiciais. Se for necessário obter provas que dependem de autorização judicial, o representante do Ministério Público poderá propor eventuais medidas preparatórias, tais como a ação cautelar de exibição, a ação cautelar de produção antecipada de provas e a justificação.

10.2.2 Conclusão do inquérito civil

Depois de esgotada a fase investigatória, começa a fase da conclusão do órgão ministerial. O representante do Ministério Público tem três opções de decisão que são a propositura da ação principal, a remessa dos autos a outro membro do Ministério Público ou o arquivamento do procedimento.

Se o representante do Ministério Público decidir pela propositura da ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa, esta deverá ser efetivada perante o órgão judicial prevento, caso tenha sido proposta, anteriormente, medida cautelar que perpetuou a competência.

Caso o órgão ministerial se convença da inexistência de provas para a propositura de ação civil, promoverá, fundamentadamente, o arquivamento do inquérito civil ou do procedimento preparatório. Caso isso ocorra, os autos deverão ser entregues ao órgão de revisão competente (Conselho Superior do Ministério Público dos Estados ou Câmara de Coordenação e Revisão respectiva, no âmbito da União), no prazo de três dias, contados da comprovação da efetiva cientificação pessoal dos interessados, através de publicação na imprensa oficial ou da lavratura de termo de afixação de aviso no órgão do Ministério Público, quando não localizados os que devem ser cientificados.

Marques (2010, p. 153) afirma que:

A promoção de arquivamento será submetida a exame e deliberação do órgão de revisão competente, na forma do seu Regimento Interno. Até a sessão do Conselho Superior do Ministério Público ou da Câmara de Coordenação e revisão respectiva, para que seja homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as pessoas colegitimadas apresentar razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou do procedimento preparatório. Admite-se, ainda, a manifestação verbal do interessado na sessão de julgamento.

Caso o órgão de revisão deixe de homologar o arquivamento, ele deverá tomar uma das seguintes providências: a) converter o julgamento em diligência para a realização de atos imprescindíveis à sua decisão, especificando-os e remetendo ao órgão competente para designar o membro do Ministério Público que irá atuar; b) deliberar pelo prosseguimento do inquérito civil ou do procedimento preparatório, indicando os fundamentos de fato e de direito de sua decisão, adotando as providências relativas à decisão, em qualquer hipótese, de outro membro do Ministério Público para atuação.

Diante de novas provas, poderá o inquérito civil ser desarquivado no prazo de seis meses após o arquivamento. Ultrapassado esse prazo, deverá ser instaurado outro inquérito civil, sem prejuízo das provas já colhidas.

É interessante ressaltar que é vedada qualquer espécie de transação ou acordo extrajudicial pelo Ministério Público ou órgão da Administração Pública com o infrator, assim como é proibido também a conciliação judicial entre as partes nos autos do processo da ação, conforme podemos observar da leitura do art. 17, § 1º, da Lei n. 8.429/92.

11 AÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Para que as sanções relativas à prática de atos de improbidade administrativa sejam efetivamente aplicadas, é necessário a propositura da ação cabível, cujo andamento deve desenvolver-se sob o lastro da ampla defesa e do contraditório.

11.1 Natureza jurídica da ação de improbidade administrativa

A ação de improbidade administrativa tem natureza civil, já que nenhum ato de improbidade administrativa constitui infração penal, embora sejam tão ou mais graves que algumas penas previstas na legislação criminal.

Marques (2010, p. 181) leciona da seguinte forma:

De fato, eventual condenação do agente público e terceiros pode implicar na imposição de cominações que consistem em obrigações civis extracontratuais de caráter pecuniário (ressarcimento dos prejuízos e perda dos bens acrescidos indevidamente) e sanções que representam privação ou interdição temporária de direitos administrativos (perda da função pública de servidores), políticos (suspensão dos direitos políticos e perda da função pública de agentes políticos) e civis (pagamento de multa civil, proibição temporária de contratar como o Poder Público e proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios).

A ação de responsabilidade civil por atos de improbidade é uma espécie do gênero “ação civil pública” (ou ação coletiva), tendo em vista que cuida da defesa do patrimônio público e de outros interesses estatais relevantes. Entretanto, não há nenhum impedimento ao operador do direito usar a expressão “ação civil pública”, “ação civil pública de improbidade administrativa” ou “ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa”. A distinção de nomenclatura só é relevante para que se possa distingui-la de outras ações civis públicas.

11.2 Condições da ação civil de improbidade administrativa

Apesar de sua origem nobre, a ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa não foge da obrigatoriedade do preenchimento das condições as quais estão submetidas outras medidas judiciais, que são a legitimidade “ad causam”, o interesse processual e a possibilidade jurídica do pedido.

 11.2.1 Legitimidade “ad causam”

 A legitimidade processual pode ser ativa ou passiva, conforme o caso.

A) Legitimidade Ativa

A legitimidade ativa ordinária ocorre quando alguém, em nome próprio, defende interesse ou direito próprio, e a extraordinária (substituição processual) é quando alguém, em nome próprio, defende interesse ou direito alheio.

Com relação à ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa, esta só poderá ser proposta pela pessoa jurídica prejudicada ou atingida (União, Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades da Administração Pública indireta), por legitimação ativa ordinária, ou pelo Parquet, por legitimação ativa extraordinária (art. 16 e 17 da Lei n. 8.429/92). É importante ressaltar que o cidadão, as associações ou outras entidades privadas não têm legitimidade ativa para propor a referida ação por determinação legal.

O objeto da ação civil por atos de improbidade administrativa é mais amplo, porque pode acarretar a aplicação das cominações previstas no art. 12 da Lei de Improbidade, além daqueles pedidos pertinentes à ação civil pública de reparação de prejuízos (declaração da nulidade do ato administrativo, reparação de prejuízos etc.).

B) Legitimidade Passiva

A ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa pode ser proposta pela pessoa jurídica prejudicada ou pelo Ministério Público em desfavor dos agentes públicos e terceiros. A ação deverá ser proposta em face daqueles que, comprovadamente, participaram do ato ilegal ou dele se beneficiaram.

11.2.2 Interesse processual

Sabemos que para propor-se uma ação perante a justiça, é necessário possuir o que se chama de interesse processual. Na ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa, a necessidade do processo surge da própria Lei, que veda a transação ou acordo do Ministério Público ou da pessoa jurídica prejudicada com o agente público ímprobo e terceiro, assim como a conciliação judicial (art. 17, § 1º). É interessante ressaltar que, no plano da realidade, ocorrem verdadeiros paradoxos, tendo em vista que o agente público que pratica ato criminoso pode se valer dos benefícios da delação premiada, prevista na Lei de Lavagem de Capitais (Lei n. 9.613/98), mas já com relação à Lei de Improbidade, não é possível a diminuição ou a não aplicação das cominações previstas no art. 12 da Lei 8.429/92.

11.2.3 Possibilidade jurídica do pedido

A possibilidade jurídica do pedido representa a pertinência objetiva da ação. Assim, é possível o pedido previsto ou não vedado no sistema jurídico nacional. O fundamento do pedido de condenação do agente público e terceiros por ato de improbidade encontra fundamento expresso na Constituição Federal no seu art.37, § 4º e na Lei 8.429/92. Também é possível que na petição inicial estejam pedidos conexos, tais como a declaração de nulidade de atos e contratos e de reparação de prejuízos derivados de atos praticados em período abrangido pela prescrição. A ampla defesa e o contraditório são garantidos aos demandados.

11.3 Procedimento do processo

Com relação ao procedimento da ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa, ele é híbrido, já que é possível verificar que são utilizadas regras previstas na própria Lei 8.429/92 (art. 17 e §§ 6º a 10º, com redação dada pela Medida Provisória 2.225-45/2001), no Código de Processo Civil e no Código de Processo penal.

O desenvolvimento da ação ocorre com a apresentação da petição inicial, a notificação dos demandados, a defesa preliminar, o recebimento ou rejeição da petição inicial, a citação, as respostas dos demandados, o julgamento no estado do processo ou a decisão de saneamento, a eventual produção de provas, a audiência de instrução, julgamento e a sentença.

O referido processo se inicia com base nas regras procedimentais especiais sobre o recebimento da petição inicial da lei especial e a partir da citação, é regido pelo procedimento comum ordinário previsto no Código de Processo Civil (arts. 282 e s.). Há uma exceção no que se refere à oitiva de autoridades, que segue o previsto no Código de Processo Penal.

11.4 Prescrição da ação civil de improbidade administrativa

A prescrição pode ser entendida como a perda do direito de ação pela inércia do titular por certo período de tempo, na ausência de causas preclusivas de seu curso. Com relação à decadência, esta pode ser entendida como a extinção de direitos materiais por não terem sido efetivamente constituídos pela inação do titular em tempo oportuno, conforme proposto por Leal (1978).

Os prazos para prescrição da ação de responsabilidade civil por atos de improbidade administrativa são:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas nesta Lei podem ser propostas:

I- até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II- dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego. (BRASIL, 1992, on line)

12 CONCLUSÃO

Diante do que foi demonstrado no presente estudo, concluímos que é possível, no plano da realidade, a responsabilização do agente público que pratica ato ímprobo, isso porque a Lei n. 8.429/92 oferece todos os meios possíveis para que isso ocorra. Entretanto, no  Brasil, a dificuldade está em concretizar o objetivo da lei, ou seja, fazer com que realmente tais medidas sejam aplicadas.

Todos os casos de desvios de verbas públicas federais, estaduais e municipais ocorridos no nosso país, nos quais o dinheiro é remetido para o exterior, são praticados por agentes ímprobos, na maior parte das vezes em conluio com particulares e acarretam enormes desequilíbrios financeiros, corrói os recursos públicos que deveriam ser usados na satisfação das necessidades básicas da população, especialmente no que concerne à saúde, educação, moradia, transporte e segurança, de modo que o mais afetado é a população de um modo geral.

Sem prejuízo das medidas criminais, previstas desde a Constituição Imperial de 1824, para combater a malversação de recursos públicos, o Ministério Público e a pessoa jurídica prejudicada, por meio de sua Procuradoria, podem propor a ação de responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa, prevista na Lei n. 8.429/92, objetivando a condenação dos demandados à devolução do valor desviado, ao ressarcimento de prejuízos, à perda da função pública, ao pagamento de multas que atingem o patrimônio ilícito e lícito, à suspensão dos direitos políticos e à proibição temporária de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou creditícios.

Portanto, como a lei 8.429/92 é uma lei fundamental para o controle da moralidade administrativa, é necessário maior rigor na sua aplicação, fazendo com que ela realmente cumpra o seu papel, garantindo não só a supremacia do interesse público, mas a supremacia da própria sociedade.

REFERÊNCIAS

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ALVARENGA. Aristides Junqueira. Reflexões sobre a improbidade administrativa. In: Improbidade Administrativa – questões polêmicas e atuais. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2001.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF, 5 de out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 10 ago. 2010.

CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10 ed. Coimbra: Livraria Almedina, 2004. v. 2.

CÂMARA LEAL, Antonio Luiz da. Da prescrição e decadência. Rio de Janeiro: Forense, 1978.

CANOTILHO, Gomes J. J. Curso de direito constitucional. Coimbra : Almedina, 1991.

CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 18 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003.

DECOMIAN, Pedro Henrique. Improbidade administrativa. São Paulo: Dialética, 2007.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, 18 ed. São Paulo: Atlas, 2005.

FIGUEIREDO. Marcelo. Probidade administrativa. São Paulo: Malheiros, 1997.

FRIER, Pierre-Laurent; PETIT, Jacques. Précis de droit administrative. Paris: Montcherestien, 2006.

GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.

GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2005.

HENRI, Welter. Le Controle Jurisdictionnel de La Moralité Administrative. Paris, 1929.

MARQUES, Silvio Antonio. Improbidade administrativa. ação civil e cooperação jurídica internacional. São Paulo: Saraiva, 2010.

MAZLOUM, Saad. Corrupção: o impressionante poder do dinheiro sobre a razão. São Paulo: [S.I] 2003.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público. 4 ed. São Paulo: Atlas 1999.

RAMOS, André de Carvalho. O combate internacional à corrupção e a Lei da Improbidade. In: Improbidade Administrativa – 10 anos da Lei n. 8.429/92. Belo Horizonte: Del Rey/ANPR, 2002.

ROUAULT, Marie-Christine. Précis de droit administratif, Paris: Gualino Éditeur, 2005.

SILVA, José Afonso da. Direito constitucional positivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1992.

ANEXO

ANEXO A

LEI Nº 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992.

Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.

CAPÍTULO I
Das Disposições Gerais

        Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

        Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

        Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

        Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

        Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

        Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.

        Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.

        Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

        Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

        Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança.

CAPÍTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa

Seção I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito

        Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

        I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

        II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

        III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

        IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

        V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

        VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

        VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

        VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

        IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

        X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

        XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

        XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Seção II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário

        Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

        I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

        II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

        III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

        IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

        V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

        VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

        VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

        VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

        IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

        X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

        XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

        XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

        XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

        XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)

        XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)

Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública

        Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

        I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

        II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

        III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

        IV - negar publicidade aos atos oficiais;

        V - frustrar a licitude de concurso público;

        VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

        VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

CAPÍTULO III
Das Penas

        Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:

        Art. 12.  Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).

        I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

        II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;

        III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

        Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

CAPÍTULO IV
Da Declaração de Bens

        Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente. (Regulamento)

        § 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.

        § 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.

        § 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.

        § 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo .

CAPÍTULO V
Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial

        Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.

        § 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.

        § 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.

        § 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.

        Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade.

        Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.

        Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.

        § 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.

        § 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.

        Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.

        § 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.

        § 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio público.

        § 3º No caso da ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, a pessoa jurídica interessada integrará a lide na qualidade de litisconsorte, devendo suprir as omissões e falhas da inicial e apresentar ou indicar os meios de prova de que disponha.

        § 3o  No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965. (Redação dada pela Lei nº 9.366, de 1996)

        § 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

        § 5o  A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)

        § 6o  A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)

        § 7o  Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)

        § 8o  Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)

        § 9o  Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)

        § 10.  Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)

        § 11.  Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)

        § 12.  Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o, do Código de Processo Penal. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 2001)

        Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

CAPÍTULO VI
Das Disposições Penais

        Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.

        Pena: detenção de seis a dez meses e multa.

        Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.

        Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

        Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.

        Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:

        I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público;

        I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento; (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).

        II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

        Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo.

CAPÍTULO VII
Da Prescrição

        Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

        I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

        II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

CAPÍTULO VIII
Das Disposições Finais

        Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

        Art. 25. Ficam revogadas as Leis n°s 3.164, de 1° de junho de 1957, e 3.502, de 21 de dezembro de 1958 e demais disposições em contrário.