Resumo: Este trabalho analisa os processos de cassação de mandato de Prefeitos e Vice-Prefeitos no Rio Grande do Sul, referente às Eleições Municipais de 2008, buscando identificar se há ou não um padrão de atuação da Justiça Eleitoral no julgamento dos casos, com base na utilização de variáveis que poderiam influenciar o resultado final. A judicialização da política e seu impacto na dinâmica da competição político-eleitoral é o conceito utilizado para a construção do trabalho, de modo que parte-se do pressuposto de que ela se dá no momento da formulação das regras do jogo e não no resultado final da intervenção da Justiça Eleitoral. Com base nos dados referentes às eleições municipais de 2008 e na análise de tais variáveis, pretende-se fornecer elementos para novos estudos sobre o tema e apontar algumas pressuposições: 1) A judicialização da política no âmbito da competição política local, não ocorre no aumento do número de processos, nem mesmo no aumento da intervenção do Poder Judiciário na dinâmica da competição eleitoral, mas sim, no momento em que são elaboradas as leis que regulam os pleitos e períodos que sucedem e antecedem o mesmo; 2) Os mecanismos de combate à corrupção eleitoral estão sendo utilizados como mais um instrumento para contestar os resultados das eleições, fazendo com que grupos políticos possam ter mais uma oportunidade de chegar ao poder ou pelo menos, competir novamente caso todas as outras alternativas de competição tenham falhado; 3) as possibilidades de acesso à Justiça Eleitoral e a sua intervenção dos pleitos, têm alterado significativamente a dinâmica da competição política/eleitoral no nível municipal.
Palavras-Chave: judicialização, competição política, eleições municipais.
Introdução
Em Zalamena (2012), traçamos um perfil dos processos de cassação no Rio Grande do Sul. Neste trabalho, pretendemos dar continuidade a discussão apresentada no estudo anterior, a partir da tentativa de relacionar variáveis que possivelmente teriam influência no desfecho do processo, com as sentenças finais do Tribunal Regional Eleitoral – TRE/RS.
No trabalho citado, construiu-se um esboço dos processos de cassação referentes às Eleições Municipais de 2008 e respondeu-se com base nos dados a questão de como o TRE-RS decide quando é provocado. Porém, precisamos ir mais a fundo e perguntar: quais seriam os efeitos dessas decisões judiciais? Será que o fato do tribunal intervir incisivamente em apenas uma pequena parcela dos dados, torna esses efeitos nulos para a competição política local?
O trabalho parte da premissa de que ainda que a decisão não seja a penalidade máxima, a simples existência da possibilidade de realizar tal provocação judicial, e o precedente de alguns casos julgados positivamente, já surtem efeitos significativos e que precisam ser considerados, no âmbito da competição política local. São essas abordagens que procura desenvolver o próximo item, onde analisa-se o cruzamento entre as variáveis independentes com a variável dependente – o resultado do processo – na tentativa de identificar alguma relação de influência dos diversos fatores enumerados na decisão final do TRE-RS, com objetivo de melhorar esta análise inicial com base no perfil encontrado nos processos e nos municípios em questão.
A idéia não é olhar apenas para a decisão final dos magistrados em relação aos processos, mas também para uma série de fatores que pode ou não influenciar o comportamento dos tribunais no julgamento dos mesmos. Para isso, conforme já explicitado no item especificamente voltado à metodologia, realizou-se cruzamentos entre a variável dependente – o resultado do processo – e vários fatores que poderiam influenciar as decisões finais, elencados como variáveis independentes.
A título de organização do trabalho, este foi dividido em três segmentos: no primeiro, expomos uma revisão teórica breve sobre o tema da judicialização. Em seguida, evidenciamos os passos metodológicos construídos para chegar ao resultado da pesquisa. E em seguida, detalhamos os resultados da pesquisa, com o tratamento e considerações sobre os dados.
Nas considerações finais, tentamos expor resumidamente os achados deste trabalho, que não pretende construir verdades incontestáveis ou provar padrões generalizantes para esta temática, mas sim, incentivar e abrir caminhos para novas pesquisas referentes à judicialização da competição político-eleitoral.
1. Breve revisão teórica sobre o tema da judicialização
A judicialização da política é um tema que vem ganhando corpo e destaque no âmbito das ciências sociais, especialmente no que concerne as Ciências Jurídicas e a Ciência Política. O termo adentrou o meio acadêmico através do trabalho pioneiro de Tate e Vallinder (1995), e chegou ao Brasil sendo alvo tanto de defesas quanto de críticas, e simplificando ao máximo o seu significado, podemos dizer que se trata do Poder Judiciário intervindo ou sendo acionado cada vez mais, em conflitos antes solucionados apenas na arena política.
É realidade factual de que o Poder Judiciário ganhou uma dimensão gigantesca depois de alguns eventos históricos, especialmente a Revolução Francesa e a implantação do Estado Liberal, e a promulgação das primeiras constituições. Ou seja, a transformação do judiciário em um ator tão importante na vida política é um fenômeno inerente aos tempos democráticos, que jamais seria pensado ou colocado em prática em regimes arbitrários onde a autoridade superava a força da lei.
Enfim, os princípios constitucionais garantindo direitos ao cidadão e respeito a estes, impede que hajam desmandos de quem detém o poder, em outras palavras, retrai a tirania da maioria, pois mesmo nos regimes democráticos existe o risco dos Poderes Executivo e Legislativo tornarem-se autoritários, abusando da legitimidade e do poder que lhes foi conferido pelo voto. Mesmo tendo sido eleitos pelo povo, não podem ficar totalmente sem controle (ARANTES, 2007).
O papel de controlar os demais poderes, dentro dos regimes democráticos, tem sido atribuído ao poder judiciário, que detendo tal função, ascendeu a condição de poder político e a partir daí, passou a expandir-se em escala crescente. A este processo, Tate e Vallinder (1995) deram a denominação de judicialização da política. Apesar do termo não ser usado consensualmente, até mesmo sendo questionada sua validade na medida que alguns estudos o consideraram inadequado para o caso brasileiro, na mesma medida ele é adotado e defendido por vários autores.
Como já salientado, vale lembrar que toda essa trajetória começa na tripartição dos poderes, engendrada por Montesquieu, em sua obra O Espírito das Leis, perpassa a formação das arquiteturas institucionais do Poder Judiciário e também da consolidação dos Estados Liberais. Portanto, um processo de crescimento que ganha dimensões maiores durante a história.
Montesquieu dividiu o poder em três tipos: o despótico, o monárquico e o republicano. No despótico, toda a obediência gira em torno do soberano e tudo é subordinado a ele. Nos outros dois, o que ele caracterizou como poderes moderados, a principal característica seria a moderação dos poderes, a combinação dos poderes, jamais acumulados nas mãos de um só individuo ou de um só grupo. Haveria então, um certo grau de controle entre os poderes separados, segundo a sua classificação, em Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário. As combinações dos três poderes com funções específicas funcionaria como prevenção ao abuso de poder (CASTRO e COSTA, 2005).
A fórmula de Montesquieu agregou-se ao pensamento liberal no século XVIII, quando das movimentações da burguesia para derrubar o sistema feudal e conseqüentemente, o Estado Absolutista, e deu origem ao modelo de Estado Liberal e a consolidação do Poder Judiciário dentro dele (ARANTES, 2007).
Logicamente, o processo de constituição do Poder Judiciário vinha sendo edificado a séculos, desde quando os monarcas absolutistas organizaram a burocracia estatal, e centralizaram o sistema de justiça, anteriormente subdividido em jurisdições laicas e eclesiásticas – a justiça da aldeia, dos senhores, da Igreja, das corporações de artesãos, etc. A concentração da justiça faz com que todas estas sejam pouco a pouco incorporadas por apenas uma: a justiça do rei, e assim, todas elas são unificadas na justiça do Estado (BOURDIEU, 1989).
Mas somente com a Revolução Francesa de 1789, e um pouco antes, com a promulgação da Constituição da Filadélfia, em 1787, nos Estados Unidos, é que se dá a formação dos primeiros Estados Liberais e assim, os primeiros passos para a consolidação do Poder Judiciário tal qual como conhecemos hoje. Embora tanto franceses quanto norte-americanos tenham como elemento norteador a fórmula da separação dos poderes e a ideologia liberal, os dois Estados em questão deram origem a dois modelos de Judiciário diferentes (ARANTES, 2007).
Na França, o Poder Judiciário é adotado como função estatal, mas recebe apenas a função de prestação de justiça comum, ou seja, resolução de conflitos entre particulares. Já nos Estados Unidos, a função de justiça comum se agrega à condição de poder político, com a tarefa de controlar os demais poderes. Isso ocorre por que na França, o pensamento liberal e a fórmula de Montesquieu foram aplicados com a finalidade de derrubar o Absolutismo, de modo que, conferir legitimidade a um órgão não eleito pareceu deixar viva uma semente do autoritarismo de outrora, de modo que franceses optaram por dar total autonomia ao Poder Legislativo, para eles, legítimos representantes da vontade popular. Nos Estados Unidos, que já passava por uma década de regime democrático, a experiência comprovou que mesmo regimes totalmente populares, poderia deixar germinar resquícios de arbitrariedades, com base em casos de abusos de poder pelos próprios legisladores (ARANTES, 2007).
Assim, nos Estados Unidos, a idéia de que mesmo poderes representativos não poderiam ficar totalmente isentos de controle, gerou a opção de não dar autonomia ao Poder Legislativo, e conferiram ao Judiciário a capacidade de controlar os demais poderes com base nos princípios constitucionais. Assim, surge um modelo de Judiciário habilitado a exercer o controle da constitucionalidade das leis, que vai ser seguido pela maioria dos Estados Democráticos subseqüentes. O modelo norte-americano pode ser caracterizado como difuso, ou seja, todos os juízes de todas as instâncias tem o poder de realizar a revisão judicial das leis, porém, esse arcabouço não foi copiado literalmente pelos países ocidentais: combinações e adaptações foram feitas, para compensar o exagero do modelo norte-americano e evitar um governo de juízes.
A Áustria, por exemplo, aplicou o modelo concentrado, onde apenas a Corte Constitucional pode realizar o controle de constitucionalidade das leis, sendo que outros juízes e instâncias ficam encarregados da prestação de justiça comum. Outras combinações entre o extremo difuso (Estados Unidos) e concentrado (Áustria), deram origem ao modelo misto, ou como o singular modelo brasileiro, caracterizado como “híbrido” (ARANTES, 2007, p. 92).
O hibridismo do Sistema Judicial brasileiro quer dizer, basicamente, que existe um Supremo Tribunal Federal, que tem a função de realizar o controle de constitucionalidade das leis, mas outros juízes e instâncias podem afastar a sua aplicação em determinados casos específicos.
Dessa forma, pode-se dizer que a expansão do Poder Judiciário que ensejou a judicialização da política, teve início no século XIX, atingindo o cume no século XX, se estendendo até hoje. As causas dessa expansão têm sido divididas em macro e micro fatores: a) Macro-fatores: processos de transformação societária e global; b) Micro-fatores: as questões internas de cada país – institucionais, econômicas e sócio-políticas. Como macro-fatores normalmente apresentam-se: a queda da União Soviética; o colapso do Socialismo Real; afirmação dos Estados Unidos como potência mundial; a adoção do Welfare State na Europa; a influência da Ciência Política nos tribunais norte-americanos; a redemocratização de vários países asiáticos, africanos, e latino-americanos (TATE e VALLINDER, 1995).
Já no conjunto dos microfatores, elencam-se: o formato constitucional de cada país; o arranjo institucional do Poder Judiciário; presença da democracia; separação dos poderes; existência de direitos políticos formais; uso dos tribunais por grupos de interesse e pela oposição; inefetividade das instituições majoritárias. Quando analisamos, portanto, os macro e micro fatores em comparação ao caso brasileiro, veremos que há influência de ambos na formação e expansão do Judiciário Brasileiro (OLIVEIRA e CARVALHO, 2004).
Sendo assim, toda essa expansão de atuação do Poder Judiciário, passando a dirimir conflitos que antes eram resolvidos na arena política exclusivamente, enseja a discussão da judicialização da política no Brasil, conceituada em termos gerais por Tate e Vallinder (1995) como a judicialização é a reação do Judiciário frente a provocação de um terceiro e tem como finalidade revisar a decisão de um poder político tomando como base a Constituição.
Para Tate e Vallinder (1995) apud Carvalho (2004), a judicialização ocorre em duas frentes: 1) From Without, ou seja, a atribuição de revisar as leis tomando como base à constituição, mediante a provocação de um terceiro; 2) From Within, basicamente, a utilização do aparato judicial na administração pública. Em outras palavras, conforme interpretação de Oliveira e Carvalho (2006), seria a difusão da arena decisória judicial (principio da revisão constitucional das leis a exemplo das Ações Diretas de Inconstitucionalidade no Brasil) e/ou adoção de mecanismos judiciais em arenas de deliberação política (como por exemplo as Comissões Parlamentares de Inquérito – CPIs e os Tribunais de Contas da União).
Assim, havendo a influência dos macro e micro fatores na expansão do Judiciário no Brasil, e verificadas condições mínimas para a possível existência de uma judicialização da política em âmbito nacional, a maioria dos trabalhos encontrados sobre o tema tratam de resolver a seguinte questão: há ou não há uma judicialização da política no Brasil? A efetividade prática do fenômeno preocupa os pesquisadores, que destinam suas pesquisas a comprovar ou não essa existência, usando principalmente como gancho o controle de constitucionalidade das leis e como objeto de pesquisa predominante as Ações Diretas de Inconstitucionalidade – ADINs (WERNECK VIANNA et al 1999).
A resposta, porém, é difícil e contraditória, pois depende do ponto de vista de quem está interpretando os dados. Por exemplo, quem analisa a judicialização da política levando em conta o aumento do número de processos ajuizados, que antes eram de competência política, chamando atenção pelo aumento da procura pelos tribunais por agentes políticos, partidos, grupos de interesse, etc., certamente sustentam que há, sem margem de dúvida, uma judicialização da política clara e evidente no Brasil. Porém, há os que analisam por outra ótica: não apenas o número de ações que chegam ao Judiciário, mas sim, pelo fato que apenas uma parcela diminuta dessas ações são julgadas em seu mérito pelos juízes. Estes, portanto, apontam para uma não judicialização da política (OLIVEIRA, 2005).
Na literatura, encontramos até mesmo tentativas de equilibrar o dilema: Oliveira (2005) transformou o processo de judicialização em um ciclo, ou seja, a primeira fase seria a politização da justiça, momento em que os processos são ajuizados; a segunda fase seria ao julgamento de pedido de liminar; e a terceira fase seria o julgamento do mérito das ações, e aí sim, somente, a judicialização da política propriamente dita. Para a autora, somente com as três fases presentes pode-se identificar o fenômeno em questão.
O fato é que tais trabalhos, tanto os que afirmam que há judicialização quanto os que dizem que não há, possuem uma dependência de análise focada no aumento dos processos ou no resultado deles, e isso tem limitado imensamente a discussão do tema no Brasil. Com abordagens diferentes, objetos de estudo distintos, os autores não conseguem em suas pesquisas, apontar um grau de generalidade suficiente para atestar a existência ou não do fenômeno da judicialização da política no Brasil.
Estudos estes, que embora não venham a negar enfaticamente a existência da judicialização da política no Brasil, sugerem que sua presença ainda é muito tímida e primitiva. O fato é que a maioria dos trabalhos está focado na questão do aumento da procura pelo Poder Judiciário, ou no resultado da sua intervenção proporcionalmente à demanda, prendendo-se também em demasiado nas ADINs. Já outros estudos que conseguem libertar-se deste objeto, como o de Arantes em sua pesquisa sobre o Ministério Público, Maciel acerca da aplicação dos direitos sociais a exemplo da Lei Maria da Penha, e os trabalhos de Marchetti (2008) e Marchetti e Cortez (2009) sobre a Justiça Eleitoral, conseguem sugerir outros enfoques diferentes de análise.
A partir deste breve esboço do que vem a ser a judicialização da política e quais as suas diferentes correntes dentre os estudos encontrados, cabe delimitar aqui qual a perspectiva utilizada para este trabalho, que pretende sugerir um outro enfoque para a produção teórica acerca do fenômeno. Nesse sentido, pela consonância com a temática deste artigo, elege-se a perspectiva apresentada por Marchetti e Cortez (2009), como mais adequada para tratar da judicialização da competição política eleitoral no âmbito municipal, a partir dos dados referentes às eleições municipais de 2008 no Rio Grande do Sul.
Para clarear a questão, partimos da premissa que há uma judicialização da política no Brasil, pois como entendem Marchetti e Cortez (2009), a judicialização da política é um processo que ocorre no momento da elaboração do próprio Direito, ou seja, na própria atitude dos legisladores e nas situações em que os tribunais tomam à frente e protagonizam a criação de normas – como no caso da lei de infidelidade partidária, coligações, redução ou aumento do número de vereadores, etc. Assim, estamos subentendendo a existência de uma judicialização da política, olhando este fenômeno a partir da lógica da Justiça Eleitoral.
Cabe ressaltar que os trabalhos dentro desta perspectiva são raros na literatura brasileira, e mesmo na literatura política norte-americana, onde essa discussão encontra-se consolidada a mais tempo. O estudo do papel do Judiciário dentro do Sistema Político Brasileiro e sua importância para o funcionamento adequado da democracia, é de fato, uma lacuna nas obras que versam sobre o tema.
Salienta-se que há um crescente na busca pelo Poder Judiciário para resolver contenciosos no contexto da competição política eleitoral, especialmente no que tange solicitações de registros de candidatura, pedidos de investigação judicial em torno de crimes eleitorais, como abuso de poder econômico, poder político, captação ilícita de sufrágio, etc. Porém, esse aumento expressivo da demanda que chega à Justiça Eleitoral para resolução destes conflitos, se deu logo após a mudança no marco legal das eleições, o que nos leva a crer que a judicialização da competição política tem sido possível por conta de um ambiente institucional e legal favorável, que abre espaço para que vários atores possam acessar a justiça nesse nível, e evidentemente, resultante do modelo de Governança Eleitoral adotado, que atribui todas as funções do processo de escolha de representantes a um órgão do Poder Judiciário.
Assim, nosso argumento coincide com o apresentado por Ferejohn (2002), de que a judicialização ocorre no momento da definição das regras do jogo que irão constranger os atores nas disputas políticas, e não necessariamente no resultado final de ações que ensejaram a intervenção do Poder Judiciário. Sendo assim, especificamente no que concerne a temática deste artigo, desconsideramos que a influência da Justiça se daria somente no resultado final do processo político, e sim, tomamos a concepção de que o momento da definição das regras do jogo que balizam a disputa – a legislação eleitoral – e o modelo de Governança Eleitoral adotado, é que ocasionam um ambiente favorável para a existência da judicialização.