Fruto da Emenda Constitucional – EC n. 39, de 19/12/02, o art. 149-A, da Constituição Federal – CF, instituiu a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública - CIP, espécie de tributo que incidirá sobre a prestação do serviço de iluminação pública, efetuada pelo Município, no âmbito do seu território. Referido art. 149-A, da CF, tem a seguinte redação:
"Art. 149-A. Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica."
Esta Emenda Constitucional n. 39, de 19/12/02, entrou em vigor na data de sua publicação, em 20/12/02 e, mais que depressa, muitos Municípios, no Brasil, estavam instituindo a CIP, através de Lei Complementar Municipal, que deveria ter sido publicada ainda no exercício de 2002, para que se respeitasse o disposto no art. 150, incisos I e III, que tratam, respectivamente, dos princípios constitucionais da Legalidade Tributária (art. 150, I), que exige lei e, no caso, lei complementar (art. 146, III, "a", da CF) para estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária; da Irretroatividade (art. 150, III, "a") onde é vedado cobrar tributo em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que o instituiu, e da Anterioridade (art. 150, III, "b"), já que é vedado cobrar tributo no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que o aumentou.
A EC n. 39 originou-se da pressão que os Deputados Federais e Senadores sofriam, em seus respectivos Estados, dos Prefeitos, os quais instituíam a taxa de iluminação pública, mas o Poder Judiciário sempre a declarava inconstitucional e, então, tinham que embutir essa taxa na alíquota de outros tributos (IPTU, ISSQN, ITBI, etc).
A Constituição Federal, até o advento da EC n. 39, de 19/12/02, ao tratar do Sistema Tributário Nacional, permitia que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios pudessem instituir (art. 145):
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Na forma, ou sob o nome de contribuição, os Municípios somente poderiam instituir contribuição, a ser cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistema de previdência e assistência social (parágrafo único, do art. 149, da CF).
Os Municípios, então, como não poderiam "inventar" tributos, tendo em vista as limitações constitucionais ao poder de tributar (arts. 150 a 152, da CF), ou usavam do artifício de aumentar as alíquotas de outros tributos para cobrir as despesas, ou instituíam a taxa de iluminação pública e, exatamente neste caso, surgia a inconstitucionalidade, porque a lei que instituía a taxa de iluminação pública (TIP) feria o disposto no art. 145, inciso II, da CF, e nos artigos 77 e 79 do Código Tributário Nacional – CTN, cujo artigo 77, em seu parágrafo único, define o fato gerador da taxa bem como sua base de cálculo, sendo que esta não poderá ser idêntica à dos impostos (§ 2º, art. 145, CF).
O mesmo Código Tributário Nacional, em seu artigo 79, define o que vêm a ser aqueles serviços públicos específicos e divisíveis, mencionados em seu art. 77, bem como no artigo 145, da CF, e diz:
"(...)
II – específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas;
III – divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários. (Grifos nossos).
Portanto, para que este tributo se encaixasse na tipificação jurídica de taxa haveria que respeitar o requisito da especificidade, já que a iluminação pública atende a toda coletividade e não apenas a um grupo ou pessoa, e não se pode optar entre querer usar o serviço de iluminação ou não porque, obviamente, é um serviço essencial para a vida de todos os cidadãos, não se podendo determinar, como quer a taxa, quem do serviço se utilizou (e não se conhece quem deste serviço não precise, ao contrário, é reivindicação de todos os moradores); e o requisito da divisibilidade, que é a condição de cada usuário poder usar deste serviço público, autonomamente, como se cada um pudesse ter a sua disposição um poste de iluminação, mas a iluminação não beneficia a cada um, propriamente, mas a toda coletividade, indistintamente.
Assim, onde estava a inconstitucionalidade da cobrança da Taxa de Iluminação Pública – TIP?
Por inconstitucionalidade de uma lei, tem-se quando uma lei ou ato normativo Municipal fere a Constituição Estadual ou a Constituição Federal ou, ainda, quando uma lei ou ato normativo, estadual ou federal, fere qualquer dispositivo da Constituição Federal.
Ocorre que TAXA é uma espécie do gênero tributos e, de acordo com o mencionado art. 145 da CF, ela é instituída em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição, doutrinariamente denominados de "uti singuli", ou de uso singular (taxa de avaliação de imóveis, taxa de licenciamento de veículos, taxa de remoção de lixo domiciliar, etc).
Ao contrário, estão os serviços públicos indivisíveis e inespecíficos – "uti universi", aqueles que beneficiam a toda a coletividade, cuja cobrança é impossível de ser referida a determinado contribuinte (saúde, segurança, educação, etc) e que são custeados através dos IMPOSTOS, que também são uma espécie do gênero tributos.
No Supremo Tribunal Federal – STF – a impossibilidade de cobrança da iluminação pública, através de Taxa, é matéria pacífica:
"Ilegitimidade da taxa, dado que o serviço de iluminação pública é um serviço destinado à coletividade toda, prestado uti universi e não uti singuli." (AI 231132 AgR/RS, Acórdão da 2ª Turma do STF, votação unânime, com julgamento em 25/05/99).
"(...) No que concerne à taxa de iluminação pública, é de considerar-se que se trata de serviço público insuscetível de ser custeado senão por via do produto dos impostos gerais." (RE 234605/RJ, Acórdão da 1ª Turma do STF, votação unânime, com julgamento em 08/08/00).
"Tributo de exação inviável, posto ter por fato gerador serviço inespecífico, não mensurável, indivisível e insuscetível de ser referido a determinado contribuinte, a ser custeado por meio do produto da arrecadação dos impostos gerais. Recurso não conhecido, com declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos sob epígrafe, que instituíram a taxa no município." (RE 233332/RJ, Acórdão do Tribunal Pleno do STF, votação unânime, com julgamento em 10/03/99).
Em nosso ordenamento jurídico, o controle de constitucionalidade das leis é possível de duas formas: 1º) através do controle concentrado, onde somente algumas pessoas são legitimadas, frente às Constituições dos Estados e à Constituição Federal, para proporem a ação direta de inconstitucionalidade "ADIN", mas esta ação tem efeito "erga omnes", isto é, seu resultado atingirá a todos os cidadãos atingidos, indistintamente; 2º) através do controle difuso, onde qualquer pessoa pode mover uma ação, em se sentindo atingido pela inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, mas seu efeito é "inter partes", ou seja, atingindo somente a parte que invocou o Poder Judiciário.
Qualquer contribuinte poderia ingressar em juízo, contra o Município pleiteando, incidentalmente, a declaração de inconstitucionalidade de lei local e, como conseqüência desta, a cessação da cobrança do referido tributo bem como a invalidação do convênio que era celebrado entre o Município e a concessionária do fornecimento de energia elétrica, para a cobrança que seria realizada juntamente com a conta de energia elétrica e, ainda, a devolução dos valores recebidos, devidamente corrigidos, a partir do respectivo desembolso.
Mas para que o efeito da declaração de inconstitucionalidade de uma lei local, frente a um dispositivo da Constituição Federal, possa atingir a todos os contribuintes, indistintamente, será necessário o ajuizamento de uma ação direta de inconstitucionalidade – ADIN – sendo que, somente estão legitimados aqueles constantes do rol dos incisos do art. 103, da CF, e a competência para o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade – ADIN (art. 102, I, "a", da CF), por infração a dispositivo constitucional – é do Supremo Tribunal Federal, a quem compete, precipuamente, a guarda da Constituição.
O Ministério Público em todo o Brasil e mais especificamente em Minas Gerais, diga-se de passagem, cumprindo um relevante serviço para a sociedade, vinha ingressando com ações civis públicas em busca do pronunciamento de inconstitucionalidade de leis municipais, instituidoras de taxa de iluminação pública, o que acabava por converter a ação civil pública numa verdadeira ação direta de inconstitucionalidade.
Em reiterados Acórdãos, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas não reconheceu a legitimidade do Ministério Público, nem de seu Procurador-Geral de Justiça que, fundamentados na Lei da Ação Civil Pública n. 7.347/85, no Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90, arts.81, 82 e 92) e também na própria Constituição Federal (arts. 125, parágrafo 2º e 129, inc. III), ingressavam no Poder Judiciário com a Ação Civil Pública pleiteando a inconstitucionalidade da taxa de iluminação pública.
O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, já decidiu que:
"EMENTA: Ação Civil Pública. Embargos Infringentes. Interesses Coletivos. Ministério Público. Ilegitimidade. Taxa de Iluminação Pública. 1. Descabe legitimidade ao órgão do Ministério Público para a propositura de Ação Civil Pública destina à declaração de inconstitucionalidade de dispositivo de lei municipal que autoriza a cobrança de taxa de iluminação pública. 2. A ação civil pública não pode se converter em verdadeira ação direta de inconstitucionalidade, quando objetiva sustar o pagamento de taxas ou tributos, com o realce de que o beneficiário, na hipótese, não é mais a figura do consumidor e sim do contribuinte, inquestionavelmente figuras diversas, conquanto assemelhadas. 3. Embargos Infringentes a que se nega provimento." (Embargos Infringentes n. 000.140.507-5/01 – na Apelação Cível n. 140.507-5, Acórdão da 4ª Câmara Cível, com julgamento em 10/02/00). Grifo nosso.
"EMENTA: Ação Civil Pública. Propositura pelo Ministério Público em busca de pronunciamento de inconstitucionalidade de leis municipais instituidoras de taxa iluminação pública e conseqüente anulação de convênio celebrado entre o Município e a empresa concessionária do serviço de fornecimento de energia elétrica para recebimento do tributo. Sentença acolhedora do pedido, reformada em reexame oficial, com a extinção do respectivo processo ao fundamento da impossibilidade do manejo da ação como sucedânea da direta de inconstitucionalidade. Embargos de Declaração rejeitados. Caso em que a invalidade das leis não foi argüida apenas incidentalmente, como se alega." (Embargos de Declaração n. 000.143.908-2/01 – em Apelação, Acórdão da 2ª Câmara Cível, com julgamento em 25/04/00).
O próprio Ministro Marco Aurélio, hoje Presidente do STF, foi voto vencido no Acórdão RE 213.631/MG, julgado em 09/12/1999 (Tribunal Pleno), quando à época concluiu que: "Por último, atente-se para a Lei Complementar regedora da atividade do Ministério Público – Lei Complementar n. 75/93, em seu artigo 5º, inciso II, impõe-lhe zelar pela observância dos princípios constitucionais relativos ao sistema tributário e entre eles estão as limitações ao poder de tributar. Cumpre ao Judiciário agasalhar as iniciativas voltadas ao restabelecimento da paz social e ao equilíbrio das relações Estado-cidadão, viabilizando, até mesmo, o melhor funcionamento da grande máquina que encerra."
Portanto, hoje, os Municípios da federação encontram base e fundamentação jurídica para a instituição da Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública - CIP, no artigo 149-A da Constituição Federal, para desespero dos contribuintes, ainda mais porque o dispositivo constitucional deixou, a cargo dos Municípios, a instituição da CIP, através de Lei Complementar Municipal.
Espera-se que referidas Leis Complementares Municipais observem o princípio da Personalização e Capacidade Contributiva (parágrafo 1º, do art. 145, da CF), que diz: "Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte", isto ao definir o contribuinte, a base de cálculo da contribuição e a(s) alíquota(s) aplicável, princípio que, aplicado, se traduz em: quem consome mais energia, paga mais.
Os Municípios, por força do parágrafo único, do art. 149-A, da CF, bem como pelo que for instituído nas respectivas Leis Complementares Municipais, estarão autorizados a celebrarem contrato ou convênio com a empresa concessionária local para que a cobrança seja feita na fatura de consumo de energia elétrica.
Finalmente, o "caput" do artigo 149-A, da CF, determina que o objetivo da cobrança da CIP é para "o custeio do serviço de iluminação pública...", portanto não será observado o princípio da não-vinculação ou da não-afetação da receita tributária (inciso IV, do art. 167, da CF) porque a receita da CIP será vinculada àquele custeio, sob pena dos Prefeitos incidirem nas penalidades do art. 1º, incisos III e XV, do Decreto-Lei n. 201/67 (Lei de Crimes de Responsabilidade dos Prefeitos) e infringirem a própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/00).
Noticia-se que já estão ingressando com ações direta de inconstitucionalidade "ADIN" junto ao STF, buscando a declaração da inconstitucionalidade de leis complementares municipais, instituidoras da CIP, em diversos Municípios do País, o que provocará o Supremo Tribunal Federal a pronunciar-se sobre este novo tributo. O que não impede que o contribuinte que se sinta lesado possa, também, ingressar no Poder Judiciário, individual ou coletivamente, para eximir-se do pagamento da CIP mas, agora, esta tem fundamento no artigo 149-A, da CF, que deixou a cargo dos Municípios, a elaboração da lei instituidora da contribuição.