Orientações gerais sobre restrição de acesso à informação (Lei 12.527/11) - Jus.com.br

I-INTRODUÇÃO

O Direito Fundamental de Acesso à Informação é garantido pela Constituição Federal (CF), além da Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. 19) e outros Acordos Internacionais, no art. 5º, inc.XXXIII, ao determinar que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

1. Além deste dispositivo, vale a pena destacar o art. 37, §3º, inc. II, CF, que garante ao cidadão o acesso a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, sendo resguardado o direito à intimidade, honra e imagem. Por fim, ainda neste contexto, determina a Constituição que é dever da Administração Pública a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem (art. 216, §2º, CF).

2. Neste contexto, foi promulgada, em 18 de novembro de 2011, a Lei 12.527, conhecida como Lei de Acesso. Diploma que regulamenta o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; além de alterar dispositivos da Lei 8.112/90 e da 8.159/91 e revogar a Lei 11.111/05.

3. Ainda, importa ressaltar que a Lei de Acesso entrou em vigor apenas no dia 16/05/2012 (art. 47). Isto significa que até esta data, nenhum dos comandos da Lei gerou efeitos, ainda vigendo as Leis e atos infralegais precedentes, inclusive no que se refere às previsões sobre classificações, bem como quanto às autoridades competentes para tanto.

4. Neste contexto, visando conferir efetividade aos direito de acesso à informação, a Lei 12527/11 estabeleceu, em resumo, duas frentes de aplicabilidade: a transparência ativa e a passiva.

5. Transparência ativa significa que a Administração Pública possui o dever de divulgar as informações de interesse público, produzidas ou custodiadas, em meios de fácil acesso ao cidadão, no âmbito de suas competências, independentemente de requerimento, devendo trazer as seguintes informações mínimas (art. 8º):

registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
registros das despesas;
informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e
respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

6. Por outro lado, caso as informações não sejam disponibilizadas, independentemente de requerimento pelos Órgãos responsáveis, cada cidadão poderá peticionar diretamente aos Poderes Constituídos visando obter as informações pretendidas, o que constitui o dever de transparência passiva. Sendo que são vedadas exigências relativas aos motivos do pedido de acesso à informação (art. 14, do Decreto 7724/12).

7. Ainda, a busca e o fornecimento da informação são gratuitos, ressalvada a cobrança do valor referente ao custo dos serviços e dos materiais utilizados, tais como reprodução de documentos, mídias digitais e postagem. Sendo que está isento de ressarcir os custos dos serviços e dos materiais utilizados aquele cuja situação econômica não lhe permita fazê-lo sem prejuízo do sustento próprio ou da família, declarado nos termos da Lei 7.115/83 (art.4º, Decreto 7724/12).

8. Neste contexto, toda informação produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo Estado é pública, devendo seu acesso pelos cidadãos ser restringido apenas em situações especificas.

9. Antes de ingressar nos casos específicos de restrição, cabe ressaltar que não serão atendidos pedidos de acesso à informação genéricos; desproporcionais ou desarrazoados; ou que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade. Nesta última hipótese, o órgão ou entidade deverá, caso tenha conhecimento, indicar o local onde se encontram as informações a partir das quais o requerente poderá realizar a interpretação, consolidação ou tratamento de dados (art. 13, do Decreto 7724/12).

II – RESTRIÇÕES DE ACESSO

10. Os excepcionais casos em que a restrição de acesso às informações do Estado será permitida são:

Legislações específicas;
Documentos preparatórios;
Informações Sigilosas;
Informações Pessoais

II.1 – Legislações Específicas

11. Determina a Lei 12.527/11 que seu conteúdo não exclui as demais hipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça, nem as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o Poder Público (art. 21).

12. Neste contexto, deve ser observado que os demais diplomas legais que tratam de situações específicas de sigilo continuam em vigor. A título de exemplos, vale destacar o sigilo devido em sede de Inquérito Policial (art. 20, Código de Processo Penal), no Processo Administrativo Disciplinar (art. 150, Lei 8.112/90); bem como o fiscal, bancário, de operações e serviços no mercado de capitais, comercial, profissional e industrial (art. 6º, inc. I, do Decreto 7.724/12).

13. O conceito constitucional de Segredo de Justiça significa que “todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação” (art. 93, inc. IX, CF).

14. Neste diapasão, vale ressaltar que o Código de Processo Civil determina que tramitará em Segredo de Justiça quando for necessário ao interesse público, bem como os processos referentes a casamento, filiação, divórcio, alimentos e guarda de menores. Sendo que o direito de consultar os autos e de pedir certidões de seus atos é restrito às partes e a seus procuradores. O terceiro, que demonstrar interesse jurídico, pode requerer ao juiz certidão do dispositivo da sentença, bem como de inventário e partilha resultante do divórcio (art. 155).

15. Contudo, por fim, destaco que o tratamento de informação sigilosa resultante de tratados, acordos ou atos internacionais atenderá às normas e recomendações constantes desses instrumentos (art. 36).

II.2 – Documentos preparatórios

16. Outra hipótese de restrição de acesso, prevista na Lei 12527/11, diz respeito aos documentos preparatórios, tidos como fundamentos de decisões e atos administrativos. Nestes casos, o acesso aos documentos, ou às informações neles contidas, poderá ser franqueado após a edição do ato respectivo (art. 7º, §3º). O que garante à Administração Pública uma hipótese de restrição de acesso destes documentos durante certo lapso de tempo, traduzido no trâmite do processo que concretiza sua produção. Depois de pronto e acabado o ato, o acesso às informações que lhe serviram de fundamento deverá ser concedido. Cabendo ao Ministério da Fazenda e ao Banco Central do Brasil a classificação dos documentos que embasarem decisões de política econômica, tais como fiscal, tributária, monetária e regulatória (art. 20, parágrafo único, do Decreto 7.724/12).

II.3 – Informação Sigilosa

17. Também será caso de restrição de acesso às hipóteses em que a informação pretendida seja imprescindível à segurança pública da sociedade ou do Estado. Expressão que consta da parte final do art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal.

18. Diante deste conceito constitucional aberto, a Lei 12527/11 tratou de definir parâmetros para sua adequada aplicação. Para tanto, determinou que serão imprescindíveis à segurança pública da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação, as informações cuja divulgação ou acesso possam (art. 23):

pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.

19. Sendo que, observado seu teor e em razão de sua imprescindibilidade, a autoridade poderá classificar a informação como sendo reservada, secreta e ultrassecreta. Vale destacar que, contados a partir da data de sua produção, as informações ultrassecretas permanecerão de acesso restrito por 25 (vinte cinco) anos; as secretas por 15 (quinze) e as reservadas por 5 (cinco) (art. 24).

20. Para a classificação da informação em uma destas categorias, deverá ser observado o grau de interesse público da informação e utilizado o critério menos restritivo possível; considerados a gravidade do risco à segurança da sociedade e do Estado, bem como o prazo máximo de restrição de acesso ou o evento que defina se termo.

21. Alternativamente a estes prazos, poderá ser estabelecido como termo final de restrição determinado evento, desde que ocorra antes do transcurso dos prazos definidos em lei. Transcorrido o prazo, ou ocorrido o evento, o fato deverá se tornar público.

22. Excepcionalmente, as informações que puderem colocar em risco a segurança do Presidente e Vice-Presidente da República, bem como respectivos cônjuges e filhos, serão classificados como reservadas e ficarão sob sigilo até o término do mandato em exercício ou do último mandato, se reeleito; sendo que após este período deverão se tornar acessível ao público.

23. A classificação das informações é decisão a ser tomada pelas autoridades referidas no art. 27 em um nítido campo de discricionariedade administrativa. Aferir se determinado fato é reservado, secreto, ou ultrassecreto, é mérito do ato administrativo, que diz respeito exclusivamente às autoridades referidas. O que não significa, obviamente, arbítrio ou decisões açodadas; mas campo de avaliação da conveniência e oportunidade, sempre respeitando os princípios reitores da atividade administrativa (em particular, legalidade e razoabilidade).

II.3.1 – Do Procedimento de Classificação

24. No âmbito da Administração Pública Federal, o grau de ultrassecreto deverá ser atribuído pelas seguintes autoridades (art. 27):

Presidente da República;
Vice-Presidente da República;
Ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas;
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica; e
Chefes de Missões Diplomáticas e Consulares permanentes no exterior;

25. O grau de secreto poderá ser atribuído pelas autoridades acima referidas, bem como pelos titulares de autarquias, fundações ou empresas públicas e sociedades de economia mista. Já o de reservado, poderá ser concedido por todas as autoridades competentes para conceder o grau de ultrassecreto ou de reservado; somados àquelas que exerçam funções de direção, comando ou chefia, nível DAS 101.5, ou superior, do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, ou de hierarquia equivalente, de acordo com regulamentação específica de cada órgão ou entidade.

26. Ainda, cabe destacar que a Lei 12.527/11 permite a delegação da competência de classificação das informações. Assim, para este diploma legal, em se tratando de informação ultrassecreta e secreta poderá ser delegada pela autoridade responsável à agente público, inclusive em missão no exterior, sendo proibida a subdelegação. Todavia, vale ressaltar que o Decreto 7724/12 vedou esta delegação no âmbito do Poder Executivo Federal (art. 30, §1º).

27. A classificação no grau de ultrassecreto pelos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica; e por Chefes de Missões Diplomáticas e Consulares permanentes no exterior, deverão ser ratificadas pelos respectivos Ministros de Estado.

28. Toda decisão classificada como ultrassecreta deve ser enviada para a Comissão Mista de Reavaliação de Informações, prevista no art. 35 da Lei 12.527/11.

29. Ainda, a decisão de classificação será mantida no mesmo grau de sigilo da informação classificada e deverá conter os seguintes elementos mínimos (art. 28): assunto sobre o qual versa a informação; fundamento da classificação, observados os critérios estabelecidos no art. 24; indicação do prazo de sigilo, contado em anos, meses ou dias, ou do evento que defina o seu termo final, conforme limites previstos no art. 24; e identificação da autoridade que a classificou.

30. A autoridade máxima de cada órgão ou entidade deverá publicar, anualmente, na internet rol das informações que tenham sido desclassificadas nos últimos 12 (doze) meses; rol de documentos classificados em cada grau de sigilo, com identificação para referência futura; e relatório estatístico contendo a quantidade de pedidos de informação recebidos, atendidos e indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes (art. 30).

31. A classificação das informações deverá ser reavaliada pela autoridade classificadora, devendo ser considerados os motivos que levaram à classificação e a possibilidade de danos decorrentes do acesso ou da divulgação da informação. Esta reavaliação deverá ser feita mediante provocação ou de ofício, visando sua desclassificação ou a redução do prazo de sigilo (art. 29).

32. Neste contexto, vale destacar que caberá aos órgãos reavaliar as classificações de informações secretas e ultrassecretas já realizadas, no prazo máximo de dois anos, contado do termo inicial da vigência (art. 39). Esta reavaliação também poderá ser feita pela Comissão Permanente Prevista no art. 35 da Lei. Enquanto não realizada a reavaliação no prazo de 2 (dois) anos, a informação continuará classificada nos termos da legislação anterior; se não classificadas até o termo final do prazo referido, a informação passará, automaticamente, ao acesso público.

II.4 – Informação Pessoal

33. Como último caso de acesso restrito, vale considerar a hipótese de a informação pretendida possuir cunho pessoal de terceiro. A Lei de Acesso precisa produzir efeitos em harmonia com os direitos e garantias previstos na Constituição, dos quais possui especial destaque o direito à intimidade, imagem e honra previstos no art. 5º, incs. X, da Constituição Federal:

Art. 5º, inc. X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;

34. Assim, em se tratando de informações de interesse individual, a Lei 12527/2011, em consonância com os demais direitos fundamentais, determinou que é dever dos Órgãos proteger a informação pessoal e sigilosa, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso (art. 6º).

35. É que divulgar informação de terceiro, que possa lhe causar lesão à esfera de direitos da personalidade, é ato ilegal e capaz de gerar indenização por danos morais e materiais (se houver prejuízo financeiro demonstrável). Além de constituir infração administrativa para o servidor que lhe der causa, nos termos do art. 32, inc. IV, da Lei.

36. Neste contexto, o tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais (art.31).

37. Assim, as informações pessoais serão restritas a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que se referirem pelo prazo máximo de 100 (cem) anos, a contar da data de sua produção. Poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.

38. Todavia, não poderá ser invocada esta tutela com o intuito de prejudicar processo de apuração de irregularidades em que o titular das informações estiver envolvido, nem mesmo quando as informações pessoais não classificadas estiverem contidas em conjuntos de documentos necessários à recuperação de fatos históricos de maior relevância (art. 58, do Decreto 7724/12).

39. Como exceção, a Lei possibilita o acesso de terceiro a informações pessoais, independente de previsão legal e autorização expressa do titular, quando as informações forem necessárias:

à prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz, e para utilização única e exclusivamente para o tratamento médico;
à realização de estatísticas e pesquisas científicas de evidente interesse público ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificação da pessoa a que as informações se referirem;
ao cumprimento de ordem judicial;
à defesa de direitos humanos; ou
à proteção do interesse público e geral preponderante.

40. A propósito da última hipótese referida, cabe traçar algumas linhas. Autorizar a divulgação de informação pessoal de determinado cidadão, independente de sua autorização expressa, visando proteger o interesse público e geral preponderante (a exemplo da reconstituição de fatos históricos relevantes, esclarecido acima), pressupõe que haja interesse público na divulgação da informação.

41 Somente diante do conflito entre o interesse público e o individual é que esta hipótese poderá se concretizar. Desta forma, quando se tratar de informação pessoal, a presença de interesse público é requisito para a divulgação da informação.

42. Interesse público não pode ser compreendido como o somatório de interesses individuais, mas de um interesse que, de certa forma, reflete o interesse de todos e de cada um. É o resultado da convergência de interesses indiretos, no qual a maioria dos cidadãos busca amparo. Não se trata de averiguar se aquela pessoa que demanda tem interesse, mas se a divulgação da informação é de interesse público.

43. Destaco, por fim, aquele que obtiver o acesso às informações pessoais, nos moldes referidos acima, será responsabilizado pelo seu uso indevido.

III - CONCLUSÃO

44. Em sede de conclusão, importa ressaltar que o direito à informação é um direito constitucionalmente previsto. Seu exercício deve ser compatibilizado com todos os demais direitos e garantias previstos na Constituição Federal.

45. A Lei 12.527/11, cujo início de vigência se deu em 16/05/2012, regulamentou o exercício deste direito. Determinou que a publicidade seja a regra, determinando a restrição como exceção. Esta publicidade deverá ser franqueada aos cidadãos independente de requerimento (transparência ativa), contudo, caso este dever não seja cumprido, existe a possibilidade de pedir diretamente a informação ao Poder Público (transparência passiva).

46. Todavia, traz, em alinhamento com o texto constitucional, algumas exceções, que permitem a restrição de acesso em alguns casos: quando previsto sigilo em legislações específicas; diante de documentos preparatórios até a edição do ato; de informações que sejam imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado; e quando se tratar de informação pessoal.

47. A Lei visa, portanto, conferir a transparência na gestão das informações do Estado, pressuposto para a atuação concreta dos direitos do cidadão, bem como para a adequada fiscalização das ações governamentais e para uma gestão Democrática e Republicana.