Resumo
Ao se estudar a atividade mineradora temos que lembrar que esta possui características únicas, diferenciando-a das outras atividades econômicas.
Mineração é um termo que abrange os processos, atividades e indústrias cujo objetivo é a extração de substâncias minerais a partir de depósitos ou massas minerais. Como atividade industrial, a mineração é indispensável à manutenção do nível de vida e avanço das sociedades modernas em que vivemos.
A imagem um tanto negativa desta atividade junto da sociedade em geral, sobretudo nas últimas décadas, deve-se sobretudo aos profundos impactos que ela pode causar ao meio ambiente.
A economia brasileira sempre teve uma relação estreita com a extração mineral. Desde os tempos de colônia, o Brasil transformou a mineração em um dos setores básicos da econômica nacional. Os diversos regimes do Direito minerário que fizeram parte da legislação brasileira demonstram o alto grau de complexidade do assunto. Chegando à posição atual adotada pelo Brasil, muito bem definida por Alfredo Ruy Barbosa:
“A legislação mineral é um instrumento básico para a fixação da política de desenvolvimento econômica de um país. Não é sem razão que os mais recentes trabalhos legislativos no setor mineral foram altamente influenciados pelas diretrizes proclamadas pela Resolução 1.803/62, da Comissão Permanente de Soberania sobre os Recursos Minerais das Nações Unidas. Essa resolução é a pedra angular da Declaração sobre o estabelecimento de uma Nova Ordem Econômica Internacional e da Cata dos Direitos e Deveres Econômicos dos Estados, ambas adotadas pela Assembléia Geral da ONU em 1974. Como resultado direto desse importante documento, a grande maioria das legislações posteriores a 1975 passaram a estabelecer que os recursos minerais pertencem ao Estado e não ao proprietário do solo ”. (Revista Brasil Mineral, nº 82, 1990, página 36).
Atualmente as companhias mineiras são obrigadas a cumprir normas ambientais, de encerramento e funcionamento bastantes restritas, de forma a assegurar que a área afetada pela exploração mineira regressa não à sua condição inicial, mas à uma condição mais favorável ao meio ambiente. Assim as explorações modernas tem práticas que diminuíram significativamente a ocorrência destes problemas, sendo alvo de constantes apurações ambientais.
Baseada na definição de atividade minerária e no claro monopólio que o Estado exerce sobre os recursos minerais, possível concluir que para se ter uma exploração sustentável, é necessária a atuação do governo e do particular, e como conseqüência teremos o equilíbrio essencial para a vida das futuras gerações.
Importante citar as palavras do Ministro e Senador do Império do Brasil, José Bonifácio de Andrada e Silva, ao representar o primeiro movimento ambientalista brasileiro: “A natureza fez tudo a nosso favor, nós, porém, pouco ou nada temos feito a favor dela. Nossas terras estão ermas e as poucas que temos roteado são mal cultivadas, porque o são por braços indolentes e forçados. Nossas numerosas minas, por falta de trabalhadores ativos e instruídos, estão desconhecidas ou mal aproveitadas. Nossas preciosas matas vão desaparecendo, vítimas do fogo, do machado destruidor, da ignorância e do egoísmo. Nossos montes e encostas se vão escavando diariamente e, com o andar do tempo, certamente faltarão cair chuvas fecundantes, para favorecerem a vegetação e alimentarem nessas fontes e rios, sem o que, o nosso belo Brasil, em menor de dois séculos, ficará reduzido aos paramos e desertos áridos da Líbia. Virá então este dia, terrível e fatal, em que a ultrajada natureza se ache vingada de tantos erros e crimes cometidos por nós humanos”.
Palavras chave: Direito de propriedade; Mineração; Restrições; Meio Ambiente.
Abstract
By studying the mining activities have to remember that it has unique features, differentiating it from other economic activities.
Mining is a term that encompasses the processes, activities and industries whose objective is the extraction of minerals from mineral deposits and masses. As industrial activity, mining is essential for maintaining living standards and advancement of modern society in which we live.
The slightly negative image of this activity with society in general, especially in recent decades, due mainly to the profound impact it can have on the environment.
The Brazilian economy has always had a close relationship with mining. Since colonial times, Brazil has become one of the mining in the basic sectors of national economy. The mining law of the various schemes that were part of Brazilian legislation demonstrate the high degree of complexity. Arriving at the current position adopted by Brazil, very well defined by Alfredo Ruy Barbosa:
"The mining legislation is a basic tool for setting economic development policy of a country. It is not surprising that the most recent legislative work in the mining sector were heavily influenced by the guidelines promulgated by Resolution 1.803/62, of the Permanent Sovereignty over the Mineral Resources of the United Nations. This resolution is the cornerstone of the Declaration on the establishment of a New International Economic Order and Cata of Economic Rights and Duties of States, both adopted by the UN General Assembly in 1974. As a direct result of this important document, the vast majority of laws passed subsequent to 1975 to establish that mineral resources belong to the state and not to the landowner. " (Brazil Mineral Magazine, No. 82, 1990, page 36).
Today mining companies are required to meet environmental, closure and functioning quite restricted, to ensure that the area affected by mining does not return to its initial condition, but at a more favorable condition to the environment. So the modern farm practices that have significantly decreased the occurrence of these problems, being plagued by environmental findings.
Based on the definition of mining activity and the course which the State exercises a monopoly over mineral resources, possible to conclude that to have a sustainable need for government action and the particular, and as a consequence we have the essential balance to the lives of future generations.
Important quote the words of the Minister and Senator of the Empire of Brazil, Jose Bonifácio de Andrada e Silva, the first representing the Brazilian environmental movement: "Nature has done everything for us, but we have done little or nothing for it. Our lands are barren and the few we have are poorly routed grown because they are lazy and forced by arms. Our many mines, due to lack of assets and educated workers, are unknown or poorly utilized. Our precious forests are disappearing, victims of fire, as destroyer of ignorance and selfishness. Our mountains and hills will be digging every day, and with the passing of time, certainly plenty rains fall fertilizing, to favor the vegetation and feed these springs and rivers, without which our beautiful Brazil in less than two centuries, will be reduced stopped and the arid deserts of Libya. Then this day will come, terrible and fatal, in which outraged nature is avenged find so many mistakes and crimes committed by us humans. "
Keywords: Property law; Mining; restrictions; Environment.
Sumário
Objetivo………………………………………………………………………….........8
1 Introdução……………………………………………………………....................8
2 Revisão da Literatura...................................................................................10
3 Metodologia...................................................................................................11
4 Constituição Federal e a atividade mineradora.........................................11
4.1 Lavra...........................................................................................................12
4.2 Jazida e Mina..............................................................................................13
4.3 Solo e Subsolo............................................................................................14
4.4 Monopólio da União....................................................................................14
4.5 Royalties......................................................................................................15
4.6 Desapropriação...........................................................................................16
5 Departamento Nacional da Produção Mineral...........................................18
6 Atividade Mineradora e o Impacto ambiental............................................18
6.1 Desenvolvimento Sustentável.....................................................................19
6.2 Obrigação de Recuperação.........................................................................21
7. Conclusão....................................................................................................22
Referências......................................................................................................23
Restrições ao direito de propriedade em face da atividade mineradora
Objetivo
Este trabalho teve como objetivo estudar ferramentas para o desenvolvimento do sistema jurídico no que tange o conflito entre a propriedade do solo e a propriedade do subsolo brasileiro.
- Introdução
A mineração tem suma importância para o desenvolvimento da economia das regiões detentoras dos recursos naturais, sendo consecutivamente considerado estratégico para as políticas econômicas.
A atividade mineral abrolhou no Brasil na época da colônia, por vontade dos colonizadores portugueses, que em suas vastas expedições, tinham como alvo basilar a descoberta de ouro e outros metais valiosos.
Neste período a propriedade dos recursos descobertos era da Coroa Portuguesa e o aproveitamento de tais minerais por terceiros dava-se por meio de uma autorização da Coroa. Essa autorização caracterizava-se por ser uma regalia, subordinando o terceiro, interessado na extração, ao pagamento de uma quantia percentual sobre o minério obtido, estabelecendo-se, portanto o sistema regaliano.
Por força da Independência do país, as Ordenações do Reino de Portugal que dispunham, entre outras coisas, sobre o sistema regaliano, passou a ser ratificada, buscando a sucessão dos direitos minerários da Coroa para o Império Brasileiro. Assim, com a Constituição de 1824 o superficiário tinha garantido o direito sobre a propriedade, todavia o Imperador ainda detinha o poder sobre a propriedade e continuava a emitir concessões para a atividade mineradora, aplicando-se então o sistema dominial imperial.
A proclamação da República, em 1889, definiu através de sua Carta Magna datada de 1891, que as minas competiriam aos proprietários do solo, buscando com isso implantar o sistema de acessão ou o sistema fundiário, garantindo-se para o detentor da propriedade o direito ao subsolo e ao solo.
Contudo, com Decreto nº 2.933/1915, conhecido como Lei Pandiá Calógeras, houve uma preponderância do interesse social da mineração, e assim ressurgiu a diferenciação entre direito ao solo e direito ao subsolo, já deprecado na época colonial.
A concretização da altercação entre direito ao solo e direito ao subsolo veio com o Decreto nº 4.265/1921 (Lei “Simões Lopes”) que permitiu a desapropriação para utilidade pública ou por recusa do proprietário do solo em lavrar a propriedade, caso a pesquisa mineral tivesse sido feita pelo governo.
A Constituição de 1934 pôs fim ao sistema de acessão, instalando novamente o sistema dominial, porém desta vez republicano, no qual os recursos minerais pertenceriam à nação e, portanto as riquezas minerais, após achadas, seriam incorporadas à fazenda da Nação. O fato de o dispositivo constitucional regulamentar que o recurso mineral seria de domínio do Estado induziu o entendimento do regime jurídico res nullis, que vigorou até a Constituição de 1988. Em síntese, foi definido que as jazidas conhecidas seriam do domínio do proprietário do solo, devendo comunicá-las à União no período de um ano, porém os reservatórios desconhecidos seriam incorporadas ao patrimônio nacional.
Com o começo da Constituição de 1967 a preferência dada ao proprietário do solo foi modificada pela participação nos resultados da extração. Todavia, com a Carta Magna atual e com o aumento dos movimentos ambientais, criou-se o regime de royalties.[1] Das alterações provenientes da Constituição Federal destaca-se a elucidação do direito de propriedade dos recursos minerais como sendo proveitos da União, sobrepujando categoricamente dúvidas quanto ao domínio das riquezas.
2. Revisão da Literatura
Devido à crescente preocupação com o meio ambiente, nos tempos de hoje, a necessidade de um estudo aprofundado se tornou um dos fatores mais visados em termos de conservação ambiental. A partir desse fato, os pesquisadores mais conceituados já interpretaram o Código de Mineração.
HILDEBRANDO HERRMANN, ELIANE POVEDA e MARCUS LOPES DA SILVA (2010) reproduziram e analisaram os dispositivos legais para propiciar um melhor entendimento do alcance das normas, além de visualizar as lacunas existentes. Além disso, a obra não é apenas voltada para os operadores do Direito, destinando-se aos estudantes e profissionais voltados à área de mineração.
WILLIAM FREIRA (1996) a obra não se limita ao comentários dos artigos do Código de Mineração, mas trata dos aspectos mais significativos do Direito Minerário, de forma prática e objetiva, tendo como enfoque basal os princípios jurídicos que regem a matéria.
ANÍBAL MENEZES CRAVEIRO (1982) estudou as decisões judiciais sobre direito mineral, afirmando que o Direito Mineral ainda não pode ser classificado como ramo autônomo do Direito Público, tendo como objetivo principal, diante da crescente preocupação em sistematizar a exposição as leis e coletar pareceres da Coordenadoria Jurídica do Departamento Nacional da Produção Mineral e da Consultoria Jurídica do Ministério das Minas e Energias.
COSTA MACHADO e ANNA CANDIDA DA CUNHA FERRAZ (2010) uma obra extremamente séria e bem elaborada, idealizada como obra coletiva com a participação de vários autores que trazem diferentes visões doutrinárias e inegáveis experiências próprias e vivenciadas à interpretação e aplicação de cada disposição normativa constitucional examinada.
AMÉRICO LUÍS MARTINS DA SILVA (2006) terceiro volume de um aprofundado estudo do direito do meio ambiente e dos recursos naturais, no qual o autor procura analisar todos os conceitos, princípios, características e questões que dizem respeito aos institutos deste ramo do direito e são do interesse de estudiosos e aplicadores das normas jurídico-ambientais.
HUMBERTO MARIANO DE ALMEIRA (1999) estuda a relação entre a ciência e o meio ambiente, com fundamento nos novos paradigmas científicos da atualidade, investindo na análise de temas controversos.
PAULO DE BESSA ANTUNES (2006) baseado na definição de Direito Ambiental, investiga as normas jurídicas de proteção, a extensão e os limites do seu campo de incidência. O autor buscou demonstrar que o Direito tem um compromisso com a solução dos problemas concretos dos indivíduos.
3. Metodologia
A metodologia utilizada nesse trabalho foi uma metodologia quantitativa. Essa consiste em uma pesquisa descritiva que procura estudar a correlação dos parâmetros que diferenciam o direito ao solo e o direito ao subsolo.
Para alcançar o objetivo desse trabalho, foi necessário realizar uma revisão literária mais apurada quanto ao ordenamento jurídico voltado a exploração dos recursos minerais e estudar os parâmetros da jurisprudência nacional.
Após esse estudo, desenvolvi um raciocínio induzir, buscando a pacificação entre o direito de participação na lavra e a desapropriação em favor da União.
4. Constituição Federal e a atividade mineradora.
O artigo 20, inciso IX da referida legislação destaca que são bens da União os recursos minerais, inclusive os do subsolo, isto é, se considerarmos a função social da propriedade, prevista no artigo 5º, XXIII, a “propriedade privada se estende apenas sobre a coluna de ar e o solo que lhe sejam úteis” [2]. Ainda no artigo supracitado o parágrafo primeiro dispõe ser assegurado aos Estados, Distrito Federal, Municípios e à União a participação no resultado da extração do petróleo e gás natural, dos recursos hídricos visando geração de energia e outros recursos presentes tanto no território nacional quanto no mar territorial ou na zona econômica exclusiva. A previsão desse dispositivo esclarece e constitui uma coesão entre a administração pública e a participação dos resultados da exploração do subsolo.
O artigo 20, § 1º, interpretado conjuntamente com o artigo 177 conclui que a exploração de petróleo e gás natural é única e exclusiva da União. Tal monopólio também se aplica à pesquisa, lavra e enriquecimento, industrialização, comércio e reprocessamento dos minérios e minerais ou seus derivados, de forma que a União detém o controle empresarial, apesar da ínfima flexibilização concedida pela EC nº 49/2006.
4.1 Lavra
Ainda no tocante à influência das atividades mineradoras na Constituição Federal, têm-se o artigo 176 que cuida de interesses econômicos públicos sobre os bens da União.
“Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”
Cabe esclarecer o que é lavra. Entende-se por lavra o conjunto de operações coordenadas, objetivando o aproveitamento industrial de uma jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas. [3]
Quanto aos bens temos os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva, os potenciais de energia hidráulica e os recursos minerais, inclusive os de subsolo. [4] A doutrina os classifica em bens hídricos e terrestres, e neste último estão incluídos o solo e o subsolo.
Fazendo uma análise mais aprofundada do §1º do supra trasladado artigo, conclui-se que a Constituição deixou para o legislador o poder de disciplinar como será desempenhada a exploração dos recursos públicos da União.
Conjuntamente com a Carta Magna o Código de Minas define que a pesquisa e a lavra dos minérios e minerais, além de seu aproveitamento, estão sujeitos ao contrato administrativo de concessão pública ou autorização de utilização de bem público da União. Destarte, por essas duas formas o proprietário está possibilitado de atuar no setor econômico da mineração. Mas não se pode olvidar que essa matéria econômica tem interconexão com a salvaguarda dos direitos das populações indígenas que possivelmente se encontrarem em regiões ricas em recursos naturais na sua forma mais abrangente.
Resta evidente que o proprietário do solo não estará desamparado, afinal prevê o artigo 176, §2º a participação no produto da lavra. Melhor aclarando a propriedade privada do solo pode conter em seu subsolo bem público da União, e, por conseguinte se a União explorar ou conceder a extração a um agente econômico, este ao exercer essa atividade econômica inviabilizará a exploração econômica do solo. Assim se consolida a altercação, pois a Constituição, em seu artigo 5º, inciso XXII, garante o direito de propriedade seja ela do solo ou subsolo, e ao mesmo tempo, por este parágrafo, estabelece a participação do proprietário do solo nos resultados da lavra.
O direito de propriedade é um dos pilares dos direitos fundamentais da pessoa humana e ninguém pode destituí-lo sem correspondente e justa indenização, sendo, portanto a participação do proprietário nos lucros da lavra, uma forma de indenizá-lo pela perda do solo de sua propriedade.
4.2 Jazida e Mina
A jazida e a mina tem natureza imobiliária, isto é, possuem autonomia em relação ao solo não sendo partes integrantes ou pertencentes a ele. A melhor definição é dada por Tupinambá Miguel Castro Nascimento: têm existência jurídica e econômica sem depender de qualquer outra unidade imobiliária. [5]
No ano de 1934 rompeu-se com a concepção acessionista, que dispunha que a propriedade da superfície se estenderia ab inferos ad astra, porém atualmente as reservas minerais deixaram de fazer parte do patrimônio do proprietário, de forma que este não poderá mais dispor nem permitir a exploração.
Em síntese, jazidas e minas são bens imóveis, autônomos, principais e não acessórios da superfície. Em assim sendo a disposição contratual ou administrativa do solo não interfere no subsolo, ou seja, a penhora ou arrecadação de um não alcança o outro, e a posse da superfície não importa nos direitos sobre a parte mineral.
4.3 Solo e Subsolo
“Usualmente, denomina-se subsolo a parte inferior do solo; e minério, qualquer substância metalífera. Para efeitos do Código de Minas, porém, o subsolo é concebido como camadas geológicas mineralizadas, superficiais ou não, contendo minerais com utilidade econômica. Ele é o continente; a jazida, o conteúdo.”[6]
O autor Attílio Vivacqua apresentou três conceitos de mineral o científico, o econômico e o jurídico. Para o estudo aqui desenvolvido nos interessa a definição jurídica do vocábulo, portanto mineral é toda substância valiosa, inanimada, gerada por agentes naturais e ocorre no interior do solo, à superfície ou nas rochas. Conforme analise do Código de Mineração, o mineral que necessita de proteção é apenas aquele que tem valor econômico ou científico.
4.4 Monopólio da União
“Monopólio (vocábulo formado de dois elementos, mono = um só e polio = venda, comércio) é palavra técnica de linguagem de Economia e de Direito significativo, em sentido estrito, ‘privilégio ou prerrogativa de venda ou de indústria, ou de exploração de um serviço por um só (indivíduo, grupo, Estado) com exclusão dos demais.’”.[7]
É o poder e a prerrogativa restritos ao Estado, de exercer determinada atividade, controlar o comércio e os preços, com expressa supressão da participação ou concorrência com particulares. Também é conhecido como monopólio legal. A Constituição trata do monopólio privativo da esfera federal, de forma a intervir na ordem econômica, não sendo possível no âmbito estadual, municipal ou distrital.
O monopólio legal não é aquele de fato, ou seja, aquele que surge pela ausência de regime de competição, fazendo com que surja um fornecedor único. Tal monopólio é aquele considerado por Celso Bastos e Ives Gandra como “reprimível, não podendo ser confundido no nosso sistema jurídico com serviço público.” [8]
São monopólio da União:
- a pesquisa e lavra de jazidas de petróleo e gás natural e outro hidrocarbonetos fluidos, inclusive sua refinação e transporte;
- a pesquisa, lavra, enriquecimento, reprocessamento, industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.
O monopólio legal inclui também os ímpetos e efeitos decorrentes das atividades, sendo vedado à União ceder ou conceder qualquer tipo de participação, ressalvados os royalties, regulados pelo artigo 20, parágrafo 1º da Carta Magna.
As Constituições de 1824 e 1891 não fizeram referência alguma sobre o monopólio estatal, porém a de 1934 dispunha que diante do interesse público e de autorização em lei especial, a União poderia monopolizar determinada atividade econômica, observados os serviços municipais ou de competência local.
O regime de monopólio legal teve seu começo com a Constituição de 1937 que nacionalizou, de forma progressiva, as minas, jazidas, minerais, quedas d’água e quaisquer outras fontes de energia. Com isso o monopólio da pesquisa e lavra de jazidas de petróleo e gás fortaleceu-se com a Lei 2.004/53 que criou a Petrobrás, apoiada na Constituição de 1946.
Atualmente, todos os países monopolizam as atividades decorrentes da extração de petróleo, gases naturais e hidrocarbonetos, além dos minerais nucleares, variando apenas a intensidade de influência estatal na atividade.
4.7 Royalties
Na atualidade, royaltie significa importância paga ao detentor ou proprietário de um território, recurso natural, produto, marca, patente, etc, pelos direitos de exploração, uso, distribuição ou comercialização. Os detentores ou proprietários recebem porcentagens, comumente pré-fixadas, das vendas finais ou dos lucros.
No Brasil os royalties pagos ao governo são aqueles relativos à exploração de recursos naturais e minerais. No caso de recursos minerais o royaltie é uma compensação financeira paga ao proprietário da terra ou área em que ocorre a extração ou mineração.
Considerando que os recursos minerais existentes no subsolo são de propriedade privada da União, conforme artigo 20, inciso IX, já explanado anteriormente, mas se estivermos diante de uma propriedade privada, o proprietário deverá ser ressarcido, nos termos do artigo 176. Assim a previsão do parágrafo 1º do artigo 20 busca equilibrar esta relação através da participação nos resultados da exploração do subsolo.
Destarte, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal receberão participação nos resultados, como forma de compensação pela exploração de recursos existentes em seus territórios.
4.6 Desapropriação
William Freire conceitua desapropriação como “a transferência compulsória ao Poder Público de bem de um particular, através de ato unilateral da Administração.” [9]
Não cabe aos Estados e Municípios o poder de desapropriação, afinal se tal ação ocorresse configuraria subversão da hierarquia entre os entes políticos. Hely Lopes Meirelles dispõe que:
“As áreas de jazidas com autorização, concessão ou licenciamento de pesquisa ou lavra não podem ser desapropriadas por entidades menores, para dar-lhes outra destinação, sem prévia e expressa concordância da União, porque isto importaria suprimir a atividade minerária, cuja ordenação é da exclusiva competência federal, e, por outro lado, o Código de Mineração proíbe que se impeça por ação judicial ‘o prosseguimento da pesquisa ou lavra’. Por isso sustentamos em estudo anterior que a desapropriação de jazida ou da área que a envolve, pelo Estado-Membro, para dar-lhe outra destinação, importa em impedir a exploração concedida pela União.”[10]
Os artigos 57 e 87 do Código de Mineração preceituam que a desapropriação pelo Estado-Membro implicaria no impedimento da exploração concedida pela União e por conseqüência da hierarquia federativa, isto é, a entidade menor não pode desapropriar bens da entidade hierarquicamente maior, sendo esta a opinião de Seabra Fagundes, Pontes de Miranda e Themístocles Cavalcanti.
É poder da União a autorização ou desapropriação das minas ou títulos minerários, sempre mediante eqüitativa e precedente indenização em dinheiro. A indenização deverá computar o depósito mineral, as instalações, os equipamentos e investimentos, de forma a se chegar a uma quantia justa.
A doutrina evoluiu e se firmou no sentido de que com a desapropriação o patrimônio do proprietário do solo será reduzido, devendo, portanto ser recomposto. Na indenização justa não cabe compensação apenas da quantia despendida com a pesquisa, devendo abranger também o que o proprietário deixaria de lucrar com a extração do minério e do que deixou de lucrar com a utilização do solo em si, e não apenas do subsolo.
Nesse sentido é pacífico perante o Egrégio Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL CIVIL. EXPROPRIATÓRIA. SILÊNCIO EM RELAÇÃO À EXISTÊNCIA, NO TERRENO EXPROPRIADO, DE JAZIDAS MINERAIS, EM PLENA EXPLORAÇÃO. RESPONSABILIDADE DE INDENIZAÇÃO DOS PREJUÍZOS COM A SUSPENSÃO DA EXPLORAÇÃO DAS JAZIDAS EM AÇÃO PRÓPRIA. INEXISTÊNCIA DE COISA JULGADA.
A existência, no terreno expropriatório, de jazidas de areia e argila, em fase de exploração, deve ser levada em conta, na fixação do 'quantum' indenizatório, desde que, a imissão na posse do imóvel, pelo expropriante, importa na suspensão da exploração dos minerais, em relação aos quais os proprietários auferiram lucros, anteriormente ao ato de império de administração. A coisa julgada, tal qual definida em lei, abrangerá unicamente as questões expressamente decididas, assim consideradas as que estiverem expressamente referidas na parte dispositiva da sentença. O sistema jurídico-processual vigente é infenso às decisões implícitas (cpc,art. 458), eis que, todas elas devem ser fundamentadas. A exclusão das jazidas de areia e argila, no caso, como bens indenizáveis, na sentença expropriatória, não impede que a suspensão dos atos exploratórios dos quais os expropriados auferiram benefícios pecuniários, seja objeto de indenização, ainda que postulada em ação diversa, porquanto, no pertinente a questão, não se formou coisa julgada em face da ausência de decisão explícita. Recurso parcialmente provido. Decisão unânime.” (STJ – Rcl 1377/SP; Rel. Min. Denise Arruda; j. 26/4/2006; DJ 15/05/2006 p. 143).
5. Departamento Nacional da Produção Mineral
O Departamento Nacional de Produção Mineral, mais conhecido como DNPM, é uma autarquia federal, vinculada ao Ministério das Minas e Energia.
Em contra partida à Constituição de 1891, que vinculava a propriedade do subsolo à do solo, o Presidente Getúlio Vargas defendeu a necessidade de nacionalizar as reservas minerais do Brasil.
Como está definido na Carta Magna, o subsolo e os bens minerais em território nacional pertencem à União, e o DNPM é o órgão governamental encarregado de gerir e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território, zelando para que o aproveitamento dos recursos minerais seja realizado de forma racional, controlada e sustentável, resultando em benefício para toda a sociedade.
Criado pela Lei nº 8,876, em 1994, o DNPM tem por finalidade promover o planejamento e o fomento da exploração mineral e do aproveitamento dos recursos minerais e superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o Território Nacional. [11]
6. Atividade Mineradora e o Impacto ambiental
Impacto ambiental deve ser considerado qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afete a saúde, a segurança, o bem-estar da população, as atividades sociais e econômicas, a biota, as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente e a qualidade dos recursos ambientais.
No que tange a mineração sua importância socioeconômica é indiscutível. Bens de consumo, veículos, computadores, materiais de construção, afinal tudo na sociedade moderna depende, direta ou indiretamente, da mineração. Em países com amplas reservas de minérios como o Brasil, a atividade mineradora representa uma parte significativa das exportações.
Todavia, inegável que a mineração é uma das atividades econômicas que mais causam impacto ambiental, sendo abordada até mesmo na Constituição Federal em seu artigo 225, § 2º. Nesse dispositivo o constituinte determinou que aquele que degradar o meio ambiente, através da atividade minerária, ficará obrigado a recuperá-lo.
A degradação do ambiente pela mineração poderá ser evitada se, antes da lavra, for feito um Estudo Prévio de Impacto Ambiental (Epia), sendo este uma exigência também no caso de outras obras e atividades potencialmente causadoras de significativa deterioração do ambiente. Porém, essa degradação também poderá ser combatida durante a lavra.
O Estudo Prévio de Impacto Ambiental é uma medida preventiva, devendo ser realizada de acordo com a Constituição Federal. Tal estudo deve ser preparado por profissionais habilitados, contendo o Relatório de Impacto Ambiental, visando informar a população dos resultados do estuda e das atividades que serão desenvolvidas e também demonstrando os impactos, positivos e negativos, para a região.
6.1 Desenvolvimento Sustentável
A teoria do desenvolvimento sustentável foi influenciada por diversas correntes sendo as principais os malthusianos, filósofos orientais e os defensores as necessidades básicas da população.
Thomas Malthus criticava principalmente o crescimento populacional em detrimento dos recursos naturais. Para ele a terra era limitada e como o extinto de proliferação da raça é incontrolável entre os homens, a população acabaria por ameaçar a capacidade da terra, e em face disso, seria necessária uma política de controle populacional e dos recursos rigoroso.
Para os filósofos orientais era necessária a harmonia entre o homem e a natureza. Já os defensores do desenvolvimento sustentável, dentre eles Dasmann e Chambers, pregavam a necessidade da satisfação básica da população, redirecionando-se as prioridades para os pobres e para o meio ambiente.
Atualmente entende-se que o desenvolvimento sustentável tem como objetivos a sustentabilidade social, promovendo melhor distribuição de renda; a sustentabilidade econômica, gestão dos recursos de forma eficiente; sustentabilidade ecológica, equilíbrio entre a utilização dos recursos naturais e da preservação ambiental; sustentabilidade espacial, melhor distribuição da população; e sustentabilidade cultural, que busca o respeito às especificidades de cada ecossistema e da cultura de cada local. [14]
É possível buscar um dos princípios basilares da ordem econômica nacional, qual seja, o ideal de desenvolvimento sustentável. Referente a tal princípio, previsto no artigo 170, inciso VI da CF, é lição de Roberto Ferreira, um dos autores da Constituição Federal Interpretada:
“A tutela constitucional ao meio ambiente tem o objetivo de vedar inadequadas práticas empresariais, principalmente no setor industrial, em que há condições de se prever e evitar o acidente ambiental. Atividades empresariais direta ou indireta que causarem poluição, erosão do solo, desmatamento desregrado e modificações significativas em ecossistemas precisam ser controladas e são passiveis de sanção pelo Estado, segundo os termos da lei.”[12]
Em vários dispositivos constitucionais se refletiu a preocupação do legislador com o fato da essencialidade econômica da atividade mineradora e também por ser uma das mais impactantes ao meio ambiente. Destarte, necessário um austero controle para suavizar os efeitos ambientais. O controle envolve desde a fiscalização da qualidade ambiental até o monitoramento da atividade.
Como se pode vislumbrar pela atitude constitucional, a mineração é permitida desde que desempenhada de maneira sustentável, tendo apenas 2 restrições:
“a) proibição de a mineração ser desenvolvida em áreas de preservação permanente (área de proteção integral, já que o objetivo de tais áreas é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais; portanto, a mineração somente é admitida nas áreas de uso sustentável, já que o objetivo destas áreas é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais);
b) proibição de a mineração ser desenvolvida em áreas indígenas sem autorização do Congresso Nacional e sem que as comunidades indígenas sejam consultadas.” [13]
São diversos os dispositivos que fazem com que a atividade mineradora siga o caminho da sustentabilidade e, atualmente, acredita-se que os empreendimentos minerais estão sendo impelidos a considerar o elemento ambiental, pois boa parte da produção é norteada pelo mercado internacional, que por sua vez é bem mais sensível aos impactos ambientais.
6.2 Obrigação de Recuperação
O Direito Ambiental aplica o principio da responsabilidade civil objetiva dos causadores de danos ao ambiente. A teoria da responsabilidade civil objetiva foi estimada pelo Direito pátrio também em matéria ambiental, com a Lei 6.938/81, atribuindo ao poluidor a obrigação de reparar ou indenizar o dano causado, independentemente de culpa.
Após a promulgação da Constituição, veio o Decreto nº 97.632/89 que limitou-se a tratar da recuperação das áreas degradadas pela mineração, definindo o termo degradação como “processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelo quais se perdem ou se reduzem algumas das suas propriedades, tais como a qualidade ou capacidade produtiva dos recursos ambientais”.
O parágrafo 2º do artigo 225/CF não é uma concessão para poluir, mas sim, como estamos diante de uma atividade que ao mesmo tempo é modificadora do meio ambiente e extremamente importante para a economia e desenvolvimento do país, é uma prevenção imposta pelo legislador.
O mesmo artigo em seu parágrafo 3º também expressa, além da sanção indenizatória, a sanção penal e administrativa, dando assim uma ênfase às atividades minerárias e aos danos que estas possam ter causado ao meio ambiente. [15]
O IBAMA dispõe que recuperação significa dizer que o “sítio degradado será retornado a uma forma e utilização de acordo com o plano preestabelecido para o uso do solo. Implica que uma condição estável será obtida em conformidade com os valores ambientais, estéticos e sociais da circunvizinhança. Significa, também, que o sítio degradado terá condições mínimas de estabelecer um novo equilíbrio dinâmico, desenvolvendo um novo solo e uma nova paisagem.”
A recuperação possui vários aspectos desde o planejamento até a aplicação. Cogente analisarmos que a recuperação das áreas degradadas deve ser pensado desde a apresentação do projeto técnico e que só terá fim posteriormente ao término da atividade de mineração, devendo-se dividir os projetos de recuperação em curto, médio e longo prazo.
Os objetivos de curto prazo envolvem recomposição do terreno, controle de erosão, revitalização do solo, etc. Os de médio prazo visam reestruturação das propriedades físicas e químicas do solo, reciclagem dos nutrientes e reaparecimento da fauna. E por último os objetivos de longo prazo têm como finalidade a auto-sustentação do solo, o equilíbrio do bioma e se for o caso a futura utilização da área.
7. Conclusão
A partir desse trabalho foi possível perceber que o setor mineral, desde épocas longínquas, sempre foi considerado estratégico para o desenvolvimento do país, todavia também é considerada uma atividade que causa grande impacto ao meio ambiente.
Diante desse conflito de interesses a pergunta que ecoa nas sociedades modernas é: Como tratar dos problemas ambientais sem resolvermos as grandes desigualdades existentes na sociedade?
Grandes instituições já entenderam ser impossível apartar a sustentabilidade ambiental da sustentabilidade econômico-social, como o BIRD e o FMI que incluíram em seus critérios de financiamento a defesa do meio ambiente, mantendo a lógica do capital, qual seja, exploração, desenvolvimento e lucro.
Também foi possível entender que a recuperação dos danos ao ambiente causados pela mineração é na realidade um sistema de reabilitação, pois raramente é possível retornar ao status quo ante do local que foi submetido a atividades minerárias. Assim devemos fazer com que a área minerada esteja em condições de uso para outra atividade humana.
Em síntese, é plausível a coexistência entre sustentabilidade e capitalismo, desde que haja normas que façam com que os estudos científicos e sociológicos sejam respeitados de forma a buscar o equilíbrio do presente e do futuro.
Referências Bibliográficas
[1] HERRMANN, Hildebrando; RODRIGUES POVEDA, Eliane Pereira; e LOPES DA SILVA, Marcus Vinicius – Código da Mineração de ‘A’ a ‘Z’. Editora Millennium, 2011, Prefácio, página XIX.
[2] COSTA MACHADO, Antônio Cláudio da – Constituição Federal Interpretada (Artigo por artigo, parágrafo por parágrafo). Editora Manole, 2010, página 139.
[3] FREIRE, William – Comentários ao Código de Mineração. Editora Aide, 1996, página 104.
[4] COSTA MACHADO, Antônio Cláudio da – Constituição Federal Interpretada (Artigo por artigo, parágrafo por parágrafo). Editora Manole, 2010, página 987.
[5] NASCIMENTO, Tupinambá Miguel Castro – Hipoteca. Editora Aide, 1985, página 49.
[6] FREIRE, William – Comentários ao Código de Mineração. Editora Aide, 1996, página 26.
[7] CRETELLA JUNIOR, José – Enciclopédia Saraiva do Direito. Editora Saraiva, 1977, volume 53, página 201.
[8] BASTOS, Celso e MARTINS, Ives Gandra – Comentários à Constituição do Brasil. Editora Saraiva, 1990, volume VII, página 165.
[9] FREIRE, William – Comentários ao Código de Mineração. Editora Aide, 1996, página 189.
[10] MEIRELLES, Hely Lopes – Direito Administrativo Brasileiro. Editora RT, 1990, página 500.
[11] Site do Ministério de Minas e Energia. (http://www.mme.gov.br/mme/menu/entidades_vinculadas/DNPM.html). O DNPM. acesso 07/09/2011.
[12] COSTA MACHADO, Antônio Cláudio da – Constituição Federal Interpretada (Artigo por artigo, parágrafo por parágrafo). Editora Manole, 2010, página 970.
[13] MARTINS DA SILVA, Américo Luís – Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. Editora RT, 2006, vol. 3, página 71.
[14] ALMEIDA, Humberto Mariano – Mineração e Meio Ambiente na Constituição Federal. Editora RT, 1999, página 97.
[15] ANTUNES, Paulo de Bessa – Direito Ambiental. Editora Lumen Juris, 2006, página 752.