Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano.

Breves considerações a respeito do Estatuto da Cidade:

Treze anos se passaram da promulgação da Constituição Federal, e, somente em 10 de julho de 2001, foi aprovada e sancionada a Lei nº 10.257, com o nome de Estatuto da Cidade, entrando em vigor em 10 de outubro de 2001.

Tramitando desde 1990 pelo Congresso Nacional, o Projeto de Lei nº 5.788/90, após onze anos e algumas mudanças, foi aprovado e transformado, finalmente, na Lei que traça as diretrizes gerais para o ordenamento urbano, conforme explicitado na Constituição Federal.

A grande ênfase dada ao planejamento municipal através do Estatuto da Cidade, diz respeito ao equilíbrio ambiental, numa preocupação constante com a necessidade de preservar a natureza, corrigindo os erros e inconseqüências já cometidos por nossa geração e pelas gerações passadas, para legar às gerações futuras uma cidade que ofereça todas as condições de vida saudável e bem estar dos munícipes.

Traz o artigo 2º do Estatuto da Cidade:

"Art. 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;"

Neste artigo, percebe-se com muita clareza e a importância fundamental que o legislador deu à questão ambiental, a preocupação com as presentes e futuras gerações, e a afirmação de que as cidades devem ser sustentáveis.

Breve comentário sobre "AGENDA 21"

A Agenda 21 – um dos mais importantes documentos produzidos na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, no Rio de Janeiro (ECO 92) - propõe transformações significativas nos valores e na cultura que fundamentam nossa vida em sociedade, estimulando, assim, mudanças em seus modos de produção e consumo, principalmente da civilização ocidental, reconhecidamente insustentáveis.

Ela tem como fundamento uma série de reflexões e propostas que tratam de diversos temas nas áreas ambiental, social, econômica e política, constituindo-se, dessa forma, em um importante instrumento para a implementação de um novo modelo de desenvolvimento econômico e social que seja verdadeiramente SUSTENTÁVEL, garantindo não-somente a qualidade do meio ambiente, mas também a qualidade de vida dos que nele habitam, trabalham e vivem. Nesse sentido, a Agenda 21 é mais do que um simples documento: é o resultado de um compromisso, um programa de ação conjunta de toda a humanidade, nações e povos, em prol de um desenvolvimento que tenha como objetivo a promoção do bem comum, o respeito e a responsabilidade social para com o presente e com o futuro; por isso ela foi pensada como Agenda para o século 21.

Ao se propor uma Agenda 21 local, reconhece-se a importância de se iniciar essas transformações pelos espaços onde a vida social acontece: as comunidades e localidades – rurais e urbanas – os locais de trabalho e de lazer, em nossos lares, em nossas relações com amigos e familiares, vizinhos. Todos temos que assumir, em várias dimensões de nossas vidas, um compromisso com essa proposta de transformação de valores e modos de vida, que nos dê esperança e segurança quanto ao futuro de nosso Planeta Terra – a nossa casa. Para isso é preciso promover um amplo processo de participação, descentralizando as ações e responsabilidades para que, a longo prazo, as abordagens e propostas contidas na Agenda 21 sejam internalizadas por todos os setores da sociedade, promovendo, assim, uma verdadeira transformação social.

Conceito de DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

"O desenvolvimento sustentável é aquele que atende as necessidades do presente, sem comprometer a possibilidade das gerações futuras de atenderem às suas próprias." (ONU, Relatório Brudtland, 1987)

"Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que provê, a todos, os serviços econômicos e ambientais básicos, sem ameaçar a viabilidade dos sistemas natural, social construído, dos quais estes serviços dependem. (International Council for Local Environmental Initiatives, Toronto/Canadá – ICLEI, 1996).

O mundo todo está preocupado com a questão ambiental, com a qualidade de vida para a nossa e para as futuras gerações. Haja vista o recente exemplo que tivemos no Brasil, com os níveis de água em nossos reservatórios tão baixos, a ponto de comprometerem o abastecimento de energia. Isto foi um alerta da natureza.

OU CUIDAMOS DA QUESTÃO AMBIENTAL COM SERIEDADE, OU A NATUREZA SENTIRÁ OS EFEITOS DE NOSSA IRRESPONSABILIDADE E SE VOLTARÁ CONTRA NÓS.

O desenvolvimento sustentável exige três situações:

1.Crescimento econômico.

2.Qualidade de vida.

3.Justiça social.

Em nenhum momento, entretanto, sugere-se que os municípios deixem de crescer, para que a natureza fique intocável. Absolutamente, não. O crescimento econômico tem que continuar a acontecer.

Porém, deve-se procurar alternativas e formas de crescimento econômico que não sejam degradadoras do meio ambiente, que não sejam impactantes, e, se o forem, devem ser procuradas fórmulas a fim de neutralizar os efeitos nocivos para que o crescimento econômico continue, proporcionando as duas outras situações acima mencionadas: Qualidade de vida e Justiça social.

E qualidade de vida e justiça social só se consegue com a garantia do direito a cidades sustentáveis.

Para se conseguir o desenvolvimento sustentável são necessários: a) Mudança de hábitos; b) luta contra o subdesenvolvimento; e c) luta contra a injustiça social, através das dimensões social, econômica, política, cultural e ambiental.

O Estatuto da Cidade, fruto de um estudo de longos anos de tramitação, trouxe como obrigatoriedade o que foi experimentalmente realizado com sucesso em vários municípios brasileiros: a gestão democrática, onde a população, através da sociedade organizada, associações de bairros e segmentos da economia local, por exemplo, manifestava-se no sentido de exigir do Poder Público, o que ela realmente necessitava, almejava, e não o que o Poder Público imaginava ser a necessidade da população.

A Constituição Federal, no inciso XII do artigo 29, traz como preceito fundamental para os Municípios, "a cooperação das associações representativas no planejamento municipal".

Seja através de audiências públicas, de plebiscitos, de abaixo-assinados, de ações populares, de projetos de lei de iniciativa popular, enfim, todo tipo de manifestação da vontade da população, são hoje utilizados, devendo o Poder Público municipal ficar atento aos sinais das necessidades do povo, atendendo as reivindicações da forma mais democrática possível.

Não se admite mais, em uma administração municipal, atos que sejam contrários aos interesses da sociedade organizada. Assim proliferam-se os Conselhos (tutelares de infância e juventude, de meio ambiente, de educação, de saúde, de segurança, de transporte e outros), os mais diversos possíveis, deliberando e levando proposições aos governos, demonstrando que a população está, cada vez mais, tornando-se consciente de sua força e de que os governos são os representantes legítimos da vontade dos munícipes. E o Estatuto da Cidade traz a gestão democrática como uma das diretrizes principais da política de desenvolvimento urbano.

Aos governos cabe, com base nesses conceitos, fazer expandir o psiquismo coletivo familiar para o psiquismo da unidade coletiva imediatamente superior, o da comunidade, onde o cidadão vive o seu dia-a-dia. A comunidade tem alma – o propalado espírito comunitário. Tem, portanto, um psiquismo coletivo próprio. Da família, o homem passa a relacionar-se com a sua vizinhança, dentro de seu condomínio, dentro de seu bairro. O termo "bairrismo" expressa esse psiquismo; traduz o amor que a pessoa sente pelo lugar onde nasce e onde vive.

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Quando o homem passa a viver as dificuldades das pessoas do seu bairro, luta por melhorias, defende direitos de terceiros da sua comunidade, podemos afirmar que está vivendo o psiquismo de natureza superior, está evoluindo, se politizando.

Desenvolvimento Sustentável x Desenvolvimento Sustentado

Surge, então, um novo conceito de modelo de desenvolvimento sustentável.

Há muita controvérsia e confusão conceitual sobre esse modelo de desenvolvimento que é chamado indiferentemente por modelo sustentável ou modelo sustentado. No nosso entender, face aos conceitos anteriormente expostos, diferem um do outro fundamentalmente. Este último existe porque é sustentado pelo governo, com planejamento e verbas oficiais. Concluída a obra ou o serviço, deixa de existir.

O povo participa muito pouco ou em nada participa do projeto. No primeiro, o sustentável, entretanto, pressupõe-se a existência de uma alma coletiva que lhe dá vida e sustentação.

O psiquismo coletivo da unidade coletiva, traduzido em vontade, em força mental, é que manterá o processo de desenvolvimento, na luta pela concretização das grandes aspirações coletivas, sejam de natureza objetiva – um bem ou um serviço, seja subjetiva – participação, controle social, moralização dos costumes, ética na política, etc. A dimensão psíquica caracteriza o modelo, pois é ela que garante a sua sustentabilidade - a continuidade do processo, das lutas por ideais, lutas que farão incorporar às almas individuais e à alma coletiva do conjunto, os valores morais, espirituais e éticos, únicos que conduzirão às transformações mais profundas da sociedade.

Programa Comunidade Sustentável

Com esses conceitos, podemos resumir a filosofia política do Programa Comunidade Sustentável, em nível municipal, levando em conta a diretriz gestão democrática:

- Todos os projetos devem estar ajustados ao modelo de desenvolvimento sustentável – devem trabalhar uma alma coletiva, devem ter a dimensão psíquica transformadora.

- Objetivo estratégico – mente do povo, transformação de consciências, desde as classes populares às classes mais abastadas, talvez as mais difíceis de serem trabalhadas.

- Instrumentos – bens e serviços que o Estado, por dever, deve proporcionar ao povo.

- Objetivos operacionais – Organização da sociedade, formação de lideranças e núcleos básicos comunitários, formação de Conselhos dos segmentos organizados, participação popular em todos as fases do processo de desenvolvimento – prioridades, planejamento, execução, controle, avaliação.

- Método de operacionalização: o dialético. Erros e contradições constituem a matéria prima para os debates. O governo atua inicialmente como agente das ações, apresentando propostas tendo por base o saber acadêmico. Torna-se, a seguir, objeto das ações, debatendo, analisando erros e contradições das propostas, incorporando o saber popular e reformulando ações. É o agir/refletir/agir/refletir que conduzirá às transformações. E essas mudanças têm que se iniciar no município, e, no município, no Núcleo Básico Comunitário, onde vive e mora o cidadão.

Os municípios que ouvirem as necessidades de seus munícipes, sentirem o clamor da natureza e elaborarem projetos viáveis e principalmente sustentáveis, terão retorno financeiro para fazer de suas cidades uma "CIDADE DO FUTURO".

Aqui chegamos ao ponto mais importante de toda a lei. Nestas linhas se resume tudo o que se pretende: Um planejamento adequado do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob a área de sua influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

Envolve a questão fundiária, uma vez que se deve preocupar com a ocupação territorial, para impedir o crescimento urbano desordenado.

Envolve a questão das potencialidades econômicas dos Municípios, levando em consideração suas peculiaridades, dentro do contexto território/espaço geográfico/meio ambiente.

Expansão urbana desordenada ocasiona:

- Sobrecarga de equipamentos e infra-estruturas urbanas.

- Ameaça ao patrimônio paisagístico e cultural.

- Elevação do preço da terra urbana.

- Descaracterização do espaço rural produtivo e reserva de recursos naturais.

- Manutenção e agravamento do processo de exclusão social / violência urbana.

- Formação e aceleração de processos erosivos (questão solo).

- Degradação de mananciais de água ("a água é o sangue da terra").

- Contaminação de cursos d’água por efluentes sanitários sem tratamento e por resíduos sólidos.

IMPACTOS

1.Crescimento desordenado

- Áreas periféricas > deslizamentos, enchentes, assoreamentos, doenças, poluição atmosférica, poluição das águas, poluição do ar.

- Inexistência de instrumentos de avaliação de impactos.

- Intensa especulação imobiliária.

- Ocupação ilegal das periferias.

- Custo elevado dos serviços básicos.

2.Condições inadequadas nas cidades:

- Segurança, conforto, educação, saúde, lazer e cultura.

"O desenvolvimento urbano é moral quando ocorre no interesse e em proveito de todos os cidadãos".

O desenvolvimento urbano enseja duas acepções: o quantitativo, que é o crescimento da população e da área ocupada, e o qualitativo, que consiste na melhoria da estrutura urbana, com a proteção dos recursos naturais e melhores índices de rendimento dos fatores de produção, o que repercute na qualidade de vida dos moradores.

"O crescimento das cidades e vilas causa mudanças sociais, econômicas e ambientais, que alcançam o seu entorno." Se for apenas quantitativo, sem o necessário planejamento e organização das cidades, pode ocasionar toda sorte de problemas, destacando-se, em face do presente tema, a poluição hídrica; o acúmulo de lixo em locais não apropriados, pondo em risco a saúde pública; o desmatamento; a falta de áreas verdes e de proteção ambiental e o comprometimento da fauna, dentre outros.

O que se pretende, com o Estatuto da Cidade, é justamente garantir o desenvolvimento qualitativo, em que, mesmo que haja um crescimento da população, isso não venha a comprometer a qualidade de vida e o meio ambiente das atuais e futuras gerações.

Temos a percepção de que toda a Lei é voltada para a conscientização governamental, no sentido de um perfeito entrosamento governo/comunidade. Nada deve ser feito sem que se atenda aos interesses e necessidades da população, bem como às características locais.

VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a)a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b)a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c)o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;

d)a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

e)a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;

f)a deterioração das áreas urbanizadas;

g)a poluição e a degradação ambiental."

O que se entende por ordenação e controle do uso do solo?

O Município é a célula - mãe de nosso país. Com a Constituição Federal de 1988, o Município passou a ser, definitivamente, um ente federativo, com independência administrativa, legislativa e financeira, passando seus governantes a ter uma parcela muito maior de responsabilidade perante seus munícipes.

É no município que vive o cidadão. É do município que retira o seu sustento, sua educação. O Município tem a sua base territorial. Esta base territorial tem peculiaridades e características próprias; geográficas, hidrográficas, ambientais.

Cabe ao Governo Municipal traçar as metas para um ordenamento do espaço físico da cidade, de forma a que a mesma possa cumprir a sua função social.

A lei determina o que deve ser evitado, para que se atinja os objetivos propostos. O que deve, pois, ser evitado?

O que se entende por utilização inadequada de imóveis urbanos? Esta é uma situação muito subjetiva e que depende, realmente, das situações peculiares de cada localidade. Pode ser a utilização de um imóvel para uma finalidade diversa da permitida em determinado local, ou de acordo com a legislação municipal, o que deve o poder público evitar, conforme determina O Estatuto da Cidade.

O Município deve evitar, por exemplo, uma casa de shows nas proximidades de um hospital ou de uma igreja, ou de uma serraria em pleno bairro residencial, exemplos típicos de usos tanto incompatíveis, como inconvenientes, pela questão da poluição sonora que acarretam.

Através de uma legislação adequada, o Município deve normatizar a questão do parcelamento do solo, evitando os loteamentos feitos com fins puramente especulativos, definindo as áreas de crescimento da cidade, os parâmetros para as edificações, as suas finalidades, e a infra-estrutura para tanto. Exemplificando, vemos municípios que são cercados por grandes áreas rurais. Alguns proprietários de tais áreas, decidem, simplesmente transformar sua área rural em loteamento, seja para sítios de recreio, seja para condomínios residenciais, ou, apenas, para venda a particulares.

O que vemos em tais situações?

Áreas rurais que se transformam em áreas urbanas ou urbanizáveis. O crescimento da cidade, independentemente da vontade dos administradores municipais. Repentinamente, o Município vê-se às voltas com a necessidade de ter que disponibilizar o local com equipamentos de infra-estrutura de saneamento básico, energia elétrica, acesso, pavimentação, transporte, além de escola, posto de saúde e outros.

Isto vem ocorrendo com alguns municípios, que, infelizmente, acabam por assumir despesas, sem o retorno financeiro correspondente.

Através de uma Lei de Uso do Solo adequada, onde o Município faça as previsões de acordo com a sua realidade, no momento em que tais situações ocorrerem, evitar-se-á abusos de determinados proprietários de terras, que, muitas vezes, nem ao menos pagam ao Município o IPTU, mas sim o Imposto Territorial Rural à Receita Federal, quando, através da legislação pertinente, processará o Município à atualização de seu cadastro imobiliário, ampliando sua área urbana ou urbanizável, e passando a lançar e cobrar efetivamente o IPTU dessas áreas novas.

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

Da mesma forma que pode acontecer com relação à ampliação da área urbana sem a devida infra-estrutura, também deve o Município disciplinar a instalação de empreendimentos ou atividades que venham a funcionar como pólos geradores de tráfego, verificando se a infra-estrutura existente atenderá às necessidades do empreendimento.

Com relação a este item, o Estatuto da Cidade traz grandes novidades. É necessário, entretanto, que o Município tenha o seu Plano Diretor, e que nele encontre-se definida a função social da propriedade urbana.

O Plano Diretor deve definir, ainda, o que considera um imóvel subutilizado, e mais, quais as áreas de interesse do Município para fins de equipamentos comunitários, de utilização para fins de moradia para população de baixa renda, e outras, de peculiar interesse para o Município.

Tendo em mãos tal instrumento, o Prefeito Municipal poderá:

- aplicar o IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, respeitada a alíquota máxima de 15%;

- manter a cobrança pela alíquota máxima até que seja atendida a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel;

- proibir a concessão de isenções ou anistias relativamente aos imóveis cuja tributação siga a progressividade em razão da não utilização ou subutilização;

- desapropriar o imóvel para pagamento em títulos da dívida pública, com resgate no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização, e aplicação de juros legais de 6% ao ano, se, transcorridos cinco anos da aplicação e cobrança do IPTU progressivo, o proprietário ainda não houver cumprido suas obrigações de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel;

- o valor real da indenização, significa que o Município pagará ao proprietário, em dez anos, o valor venal do imóvel, que é a base de cálculo para o IPTU, descontado o valor do imposto e taxas que porventura incidam sobre o imóvel, descontados, se houver, contribuição de melhoria, desde que tenha havido notificação ao proprietário;

- o valor da indenização não contemplará ao expropriado qualquer expectativa de ganhos, lucros cessantes ou juros compensatórios, bem como os títulos não poderão ser utilizados para pagamentos de tributos.

Verifica-se aí, para as Prefeituras, uma possibilidade de recebimento efetivo e uma forma real de evitar a manutenção de imóveis, apenas com finalidade especulativa, sem adequação à sua utilização com finalidade de realizar a função social. Qual o proprietário irá querer perder o imóvel para o Município e receber o pagamento nas formas acima descritas?

Este é, sem dúvida, um grande avanço para que os Municípios consigam receber os valores devidos pelos proprietários de imóveis subutilizados ou não utilizados, e ainda forçá-los ao cumprimento da função social da propriedade.

E apenas os Municípios que tenham seu Plano Diretor, poderão valer-se desses instrumentos.

Sendo um dos mais importantes fundamentos do ESTATUTO DA CIDADE a questão da urbanização e do meio ambiente, necessário nos voltarmos para estes dois itens e deles falarmos conjuntamente, porque, na realidade, não se dissociam individualmente.

A princípio, tem-se o ESTATUTO DA CIDADE como a lei que traça diretrizes para o desenvolvimento urbano. Pelo inciso VII acima transcrito verifica-se, como não poderia deixar de ser, que não se pode falar em desenvolvimento urbano, sem trabalhar o desenvolvimento rural.

Evidentemente, há inúmeros municípios, maioria mesmo, que tem sua sustentabilidade econômica na zona rural. Como então falar em planejamento de desenvolvimento urbano, dissociando-o do desenvolvimento rural?

Há que se preocupar com a qualidade das vias de acesso, dos transportes de pessoas e de produtos, do atendimento à saúde e à educação, enfim, da qualidade de vida do cidadão que tem na zona rural a sua moradia e o seu trabalho.

Há que se preocupar, além disso, com a questão dos rios, da fauna e da flora existente no entorno da zona urbana. A não poluição do meio ambiente em seu município como um todo.

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos."

A lei fala em adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano.

Subentende-se aí, que deva existir, previamente, um planejamento de desenvolvimento urbano, para que haja uma adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira.

E fala mais: que essa adequação seja de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição pelos diferentes segmentos sociais.

Assim, compreendemos não existir uma fórmula pré definida a respeito de quais serão os instrumentos de política financeira e econômica deverão ser utilizados pelos governos municipais, dependendo, estes, do planejamento individual de cada município.

Há, entretanto, na lei, dispositivos de ordem econômica, que são "a outorga onerosa do direito de construir", a "transferência do direito de construir", e as "operações urbanas consorciadas".

Com relação a instrumentos de política tributária, a lei determina algumas situações, mais de ordem sancionatória, do que de favorecedora, no sentido de obrigar os proprietários de imóveis a cumprirem a função social da propriedade.

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população."

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação sócio-econômica da população e as normas ambientais;

São dois os instrumentos jurídicos previstos pelo ESTATUTO DA CIDADE no intuito de resolver um problema que afeta a maioria das cidades: a invasão de áreas públicas e de particulares, e a proliferação de favelas.

1.A Usucapião coletiva de imóvel urbano, e

2.A Concessão de Uso Especial para fins de moradia.

O caráter social do instituto sobressai do caput desse artigo 10 quando estabelece que as áreas urbanas suscetíveis de serem usucapidas coletivamente são aquelas "ocupadas por população de baixa renda", excluindo, portanto, de sua incidência as áreas ocupadas por população de média e alta rendas. Com muita propriedade, a lei não fixa parâmetros matemáticos de renda para delimitar o que entende por "população de baixa renda".

Hoje, o Poder Público possui uma alternativa para utilizar a desapropriação de áreas privadas para o fornecimento de lotes urbanizados com ou sem edificação às pessoas de baixa renda, inclusive para regularização de loteamento em face das inovações introduzidas pela Lei 9.785, de 29 de fevereiro de 1999, que facilitou o uso da desapropriação para o fim de moradia para a população de baixa renda.

Portanto, a adoção da alternativa da desapropriação em substituição ao usucapião especial urbano pode representar um ônus adicional para a coletividade, com evidente desperdício de recursos financeiros públicos e benefício para o expropriado, que receberá uma indenização que não receberia no processo de usucapião e, talvez, até pleiteando e obtendo a inclusão da valorização decorrente da implantação da infra-estrutura urbana pelo Poder Público para atender à população ocupante ao longo dos anos.

O Poder Público local, no exercício de sua competência discricionária, não tem ao seu arbítrio a faculdade de escolher ao seu talante entre uma ou outra alternativa como se fossem equivalentes ou reciprocamente neutras, sem qualquer motivação fundamentada. Como ensinam os administrativistas, o exercício do juízo discricionário pela autoridade pública pressupõe a opção pela alternativa que, sob todos os aspectos envolvidos, represente a melhor alternativa para o interesse público.

Do ponto de vista urbanístico, "a separação entre propriedade e efetiva ocupação ocasionou uma transformação radical na forma da cidade, na medida em que aparecem a figura do loteamento ou arruamento, o desenho das ruas e lotes prévios ao próprio ato de construir". (Rolnik, 1997) com repercussão importante no espaço que as cidades brasileiras passariam a apresentar a partir de então.

Além disso, a separação entre propriedade e efetiva ocupação acabou por gerar uma outra divisão, tão importante quanto a anterior, na produção do espaço urbano: a divisão entre a cidade legal, constituída pelos lotes, legalmente adquiridos mediante a compra, e a cidade real, erigida por aqueles que, impedidos de ter acesso à terra pela insuficiência de suas rendas, passaram a ocupar os terrenos aparentemente esquecidos das cidades. É assim que surge um número crescente de ocupações ilegais de terras, dando origem às conhecidas favelas, que marcam, escandalosamente, a paisagem de tantas cidades brasileiras.

Quando o problema se tornou demasiado grande para ser ignorado – não apenas do ponto de vista urbanístico mas também político –, o princípio da função social da propriedade veio resgatar a idéia de que a ocupação é também uma forma legítima e, portanto, legal, de acesso ao lote urbano. É nesse contexto e durante esse processo que o País institui o usucapião urbano, instrumento jurídico capaz de mediar os conflitos fundiários em crescente evolução na sociedade urbana brasileira.

3.A Concessão de Uso Especial para fins de moradia.

O Presidente da República vetou o artigo que tratava desse assunto, editando, para este fim, a Medida Provisória nº 2.220, de 04 de setembro de 2001, que, embora bastante semelhante às condições para a usucapião de terra urbana particular, traz algumas diferenças.

A usucapião é instituto que permanecerá no tempo, independentemente de ser adquirido o direito hoje, ou daqui a três, a cinco ou a dez anos.

Já na concessão de uso especial para fins de moradia, a Medida Provisória estende o benefício apenas aos ocupantes de área pública, que tenham ocupado ininterruptamente e sem oposição, por cinco anos, até a data máxima de 30 de junho de 2001. Isto significa dizer que quem ainda não tinha 5 anos em 30 de junho de 2001, se completou os cinco anos de posse no dia 1º de julho, não terá direito à concessão de uso especial para fins de moradia e, mesmo que continue ocupando, não conseguirá o título.

O título é concedido pela via administrativa, de forma gratuita, sendo que o título não transfere a propriedade, podendo ser extinto, em duas situações:

1.se o concessionário der ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou sua família, ou

2.se o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.