3 A CONCEPÇÃO DO ESTADO DEMOCRÁTICO SOCIAL DE DIREITO
Nesse sentido, antes de adentrarmos à problemática vigente sobre a elaboração das Políticas Públicas, é de extrema importância compreender como ocorreu a formação do atual Estado Democrático Social de Direito considerando, especialmente, as diversas transformações que o Estado de Direito sofreu ao longo de sua história. Sem desconsiderar as demais classificações e abordagens feitas por diversos estudiosos da teoria geral do Estado, adotaremos as lições atuais do renomado Paulo Bonavides em seu livro Teoria Geral do Estado de 2015.
O Estado Moderno, concepção adotada considerando a situação contemporânea, passou por diversas etapas históricas até sua atual roupagem. A própria estrutura e importância do Estado ainda estão em foco e constante mutação. Na antiguidade, o Estado era sinônimo de cidade, enquanto condensação de todos os poderes expressos pelas imposições de vontades nas relações comerciais, sociais e políticas das pessoas e instituições existentes. Na Idade Média a ideia de entidade concentradora de poder fora amenizada com a ruína do império romana e a expansão dos feudos, mas ainda sim persistiu a justificação da sobreposição de vontade de um (senhor feudal) sobre os demais seres humanos. Na Renascença, com o termo da Idade Média, a ideia de soberania evidenciou-se, sobretudo com embate entre o direito de autodeterminação local (soberania dos povos) e a liberdade do mercantilismo globalizador (soberania dos mercados). Esta expansão do poder foi importante para a conversão do Estado Absoluto para a ideia de Estado Constitucional enquanto instituição de poder delimitada e limitada pela Constituição e leis. (BONAVIDES, 2015, p.37-39).
O Estado de Direito, ou Estado Constitucional, ainda passou por três modalidades essenciais: Estado Liberal (Estado constitucional da separação de poderes), Estado Social (Estado constitucional dos direitos fundamentais) e Estado Democrático (Estado constitucional da democracia participativa). Não ocorreu ruptura temporal entre as três modalidades essenciais de Estado de Direito, mas sim metamorfose. (BONAVIDES, 2015, p.47).
No Estado Liberal, os direitos individuais, a limitação constitucional do governo e a garantia das liberdades civis estavam intimamente vinculados à proteção do direito de propriedade e visavam, acima de tudo, a produtividade máxima.
Já no Estado Social, graças à pressão política dos movimentos obreiros, os governos (na maioria dos países ocidentais) começaram a adaptar suas legislações com inclusão de alguns direitos fundamentais sociais em suas normativas, especialmente com a finalidade de proteger os trabalhadores em meio à desumana situação em que vivia grande parte da população nas cidades industrializadas da Europa Ocidental ao longo do Século XIX. (WEIS, 2012, p.49).
A terceira modalidade de Estado de Direito ainda está em processo de afirmação, sob o dilema no reforço das ideias liberais, de um capitalismo selvagem, ou no avanço dos direitos fundamentais, na concretização da justiça, igualdade e construção do contínuo desenvolvimento social. “Vive-se nessa terceira idade do constitucionalismo a época constitucional do pós-positivismo, que faz a legitimidade imperar sobre a legalidade, os princípios sobre as regras, a jurisdição sobre a discrição, o valor sobre o fato, a certeza sobre a indeterminação”. (BONAVIDES, 2015, p.148). O terceiro Estado de Direito, como vimos, está em processo de mutação, no dilema da vedação do retrocesso e da concretização da dignidade humana, com vistas ao desenvolvimento da humanidade.
Quanto ao aperfeiçoamento e legitimidade da terceira modalidade do Estado de Direito, nasce o Estado Democrático Social de Direito, enquanto Estado de Direito que prima pela materialização dos direitos fundamentais sociais, bem como eleva a democracia ao status de direito fundamental. “Em suma, o terceiro Estado de Direito outra coisa não significa senão o Estado social da democracia direta, em que a democracia se concebe, ao mesmo passo, como um direito fundamental da quarta geração”. (BONAVIDES, 2015, p.547). Nesse contexto, bem ressalta Paulo Bonavides (2015, p.547):
Com efeito, nesse sentido caminha, em sua derradeira manifestação de aperfeiçoamento e legitimidade, o sistema político das sociedades vocacionadas para a legítima democracia direta, que não pode ser outra senão aquela indissoluvelmente associada ao conceito de democracia como o mais novo e fundamental direito da pessoa humana, direito síntese, cuja essência consiste em compendiar, numa união inviolável, a justiça, a liberdade e a igualdade.
Assim, a partir da premissa atual do papel central dos direitos fundamentais, incluindo a democracia, como elementos constitutivos e fundamentos de legitimidade do Estado Democrático Social de Direito, é possível afirmar que as condutas estatais e ações públicas (políticas públicas) devem estar regidas por normas e estatutos, nacionais ou internacionais, que tenham a finalidade última de garantir e proteger os direitos mínimos existenciais da população, respeitando sempre o princípio da máxima eficácia e efetividade dos direitos fundamentais.
4 AS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTOS DE EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS
Dessa forma, torna-se indispensável estudar como estão sendo implantados e elaborados os meios e instrumentos estatais utilizados para a proteção e satisfação dos direitos sociais no atual Estado Democrático Social de Direito. Como bem leciona Marta M. Assumpção Rodrigues (2011, p.78):
Jogar o jogo da política democrática, ética, e da justiça social é o desafio que os gestores de políticas públicas têm de enfrentar para planejar, administrar e extrair recursos e formatar políticas redistributivas que busquem promover sociedades mais iguais e mais livres, num contexto mundial de profundas mudanças econômicas, demográficas e ideológicas.
Por isso, sabendo a complexidade e profundidade do tema abordado e não pretendendo esgotar as discussões a respeito, como forma de delimitar o assunto eleito, considerando as limitações constitucionais próprias correspondentes aos direitos humanos, conforme já abordado anteriormente, apresentaremos uma síntese da história sobre as políticas públicas e sua atual formulação, analisando, especialmente, sua efetividade quanto à garantização dos direitos humanos, inclusive os direitos fundamentais sociais.
Assim, partindo da ideia da consagrada divisão dos poderes segundo Montesquieu, o executivo, possuindo a responsabilidade dos atos da gestão pública, e o legislativo, que deve formular normativas coerentes e respeitosas aos princípios gerais de direito, exercem seus papeis adequadamente ao formularem políticas públicas apropriadas para garantir os direitos sociais. Nesse sentido, a construção de um verdadeiro Estado Democrático Social de Direito, resulta, sem dúvida, na formulação e elaboração de políticas públicas que garantam o mínimo existencial dos direitos fundamentais.
Por isso, a subscrição aos tratados internacionais que regulam e determinam normativas dos Direitos Humanos concebe responsabilidades e obrigações aos Estados em planejar suas políticas públicas internas de maneira a assegurar minimamente as quatro dimensões básicas dos direitos: acessibilidade, disponibilidade, aceitabilidade e adaptabilidade.
Isso significa que as obrigações de proteções e amparo aos DDHH devem estar presentes em todo o processo de decisão estatal, sendo necessário considera-los de maneira integral e completa em todas as Políticas Públicas.
Dessa forma, como já anteriormente visto, as políticas públicas devem estar em consonância com o sistema jurídico protetivo dos direitos fundamentais como um todo, especialmente os direitos sociais.
Portanto, deve-se considerar que o enfoque baseado nos Direitos Humanos não pode versar somente sobre as políticas públicas que tratam diretamente deles, mas sim, além destas, devem estar integrados em todas as demais políticas pública estatais.
Dessa maneira, podemos reafirmar o carácter supranacional dos direitos humanos ao passo que são exigíveis com base na consciência ética coletiva, e por isso devem estar presentes em todas as políticas públicas de modo a guardar relação de conformidade e complementariedade com os direitos fundamentais, sempre em prol da dignidade da humanidade.
4.1 Definição de políticas públicas
Assim, possuindo como finalidade determinar um ponto de partida em comum para as discussões a seguir, neste momento, torna-se relevante apresentar algumas definições sobre o significado e alcance das políticas públicas de maneira geral.
Neste sentido, não pretendendo o estudo abarcar todos os pensamentos teóricos sobre o tema nem esgotar as possibilidades de ampliá-lo, apresenta apenas algumas posições clássicas sobre o assunto.
Dessa forma, a política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce a partir do estudo sobre Ciência Política nos EUA por volta dos anos 50. Na Europa, por sua vez, foi nos anos 70 que as políticas públicas passam a ser estudadas como parte das teorias explicativas sobre a relação entre Estado e Governo. Bem leciona Klaus Frey (2000, p.214):
Nos Estados Unidos, essa vertente de pesquisa da ciência política começou a se instituir já no início dos anos 50, sob o rótulo de policy science', ao passo que na Europa, particularmente na Alemanha, a preocupação com determinados campos de políticas só toma força a partir do início dos anos 70, quando com a ascensão da socialdemocracia o planejamento e as políticas setoriais foram estendidos significativamente. Já no Brasil, estudos sobre políticas públicas foram realizados só recentemente. Nesses estudos, ainda esporádicos, deu-se ênfase ou à análise das estruturas e instituições ou à caracterização dos processos de negociação das políticas setoriais específicas.
A política pública é apresentada ao mundo como ciência acadêmica e pragmatismo governamental a partir de quatro principais pensadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Para Klaus Frey (2000, p.214). Sobre a importância de tais pensadores, bem resume Celina Souza (2006, p.23-24):
Laswell (1936) introduz a expressão policy analysis (análise de política pública), ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientí- fico/acadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas tais como informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-interesse dos decisores, etc., mas a racionalidade, segundo Simon, pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela cria- ção de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção de re-sultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. Lindblom (1959; 1979) questionou a ênfase no racionalismo de Laswell e Simon e propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à aná- lise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório o que não teria necessariamente um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse. Easton (1965) contribuiu para a área ao definir a política pública como um sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e o ambiente. Segundo Easton, políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.
Além deles, mais recentemente é possível encontrar alguns outros grandes renomes do mundo acadêmico definindo o que seriam as Políticas Públicas:
Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como o que o governo escolhe fazer ou não fazer. (SOUZA, 2006, p.24).
Entretanto, na atualidade, a principal questão consiste na análise das perspectivas políticas no processo decisório na elaboração de uma política pública, ou seja, quando o interesse primordial consiste nas estratégias escolhidas para compor políticas públicas que buscam a solução de problemas específicos. Assim, “políticas públicas são um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade (...)”. (CARVALHO, 2008, p.5).
Dessa maneira, buscando partir de uma ideia comum entre as teorias e trabalhar os aspectos específicos sobre formulação das políticas públicas através do enfoque dos direitos sem que as demais conceituações sejam excluídas da analise, propõe-se a concepção de política pública como o mecanismo ou instrumento utilizado pelo Estado para solucionar um problema social.
Assim, ao determinar políticas públicas como o instrumento estatal para solução de um problema público, é importante considerar que em essência sua finalidade última é tentar alcançar o desenvolvimento, por isso se deve buscar solucionar problemas de diferentes tipos: econômicos, sociais, de infraestrutura, ambientais, entre outros.
Portanto, justamente por possuírem esta intenção, as políticas públicas devem ser elaboradas em conformidade com os princípios regidos em um Estado Social Democrático de Direito de maneira a conseguir satisfazer e garantir o acesso aos direitos fundamentais.
Neste sentido é de suma importância compreender a sistemática existente na formulação de uma política e saber diagnosticar o que se considera enfoque nos direitos nesse contexto.
4.2. Elaboração de políticas públicas
Primeiramente destaca-se que ao determinar que as políticas públicas são as ferramentas para solução de um problema social é imprescindível compreender como e quando uma situação é considerada um problema público.
Para tanto, é necessário considerar que a elaboração de uma política pública passa por fases dentro de um dinâmico processo de construção própria. Isso significa que para uma política pública existir, ter eficácia e que ser possível determinar seus efeitos na solução de um problema, é necessário passar por um sistema de construção, validação e ponderação de sua eficiência.
Neste ciclo, ao elaborar uma política pública é possível identificar pelo menos 5 fases que determinam sua estrutura: definição da agenda política, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação e avaliação.
Assim, a primeira grande decisão na elaboração das políticas publicas consiste em determinar quais serão os objetos tratados na agenda política, o que significa dizer que a formulação dessa agenda dependerá sobretudo da decisão de quais serão os problemas trabalhados naquela gestão pública.
Para Sjöblom (Apud SECCHI, 2010, p.7), problema é “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível. Um problema existe quando o status quo é considerado inadequado e quando existe a expectativa do alcance de uma situação melhor”.
Nesse sentido, considerando que o objeto de agenda política consiste em definir quais são os problemas sociais no contexto analisado e entender sua real extensão, é indiscutível a necessidade de definir o que se considera, então, problema público.
Ensina Secchi (2010, p.7-8):
A definição do que seja um “problema público” depende da interpretação normativa de base. Para um problema ser considerado “público”, este deve ter implicações para uma quantidade ou qualidade notável de pessoas. Em síntese, um problema só se torna público quando os atores políticos intersubjetivos o consideram problema (situação inadequada) e público (relevante para a coletividade).
Nesse diapasão, a situação pública que passa a percebida de maneira insatisfatória por muitos atores relevantes na sociedade é considerada como problema público, ou pelo menos, de relevância pública e por isso demanda atenção.
A partir desse momento, passa-se a formular as possibilidades de resolução, ou ao menos mitigação, desse problema social. Isso significa dizer que será necessário definirem quais linhas de ações adotar-se-ão para solucionar essa problemática social. Esse é exatamente o momento que se definem qual será o objetivo da política pública e quais serão os programas desenvolvidos.
Nessa segunda fase da elaboração de uma política pública é essencial fazer uma analise sobre as viabilidades de cada alternativa e estabelecer os objetivos que se deseja alcançar.
De acordo com Schattschinneider (1960, p.68, apud SECCHI, 2010, p.49), "a definição das alternativas é o instrumento supremo de poder, porque a definição de alternativas é a escolha dos conflitos, e a escolha dos conflitos aloca poder".
A segunda etapa esta baseada na definição de alternativas de implantação, estabelecendo um cronograma com diretrizes e estratégias, identificação de fontes de recursos, analise orçamentaria, proposição de parceria, entre outros.
Na sequência ocorre a implantação da política pública elegida, quando todo controle das atividades ficam a cargo de um corpo administrativo que normalmente executa a política através de ações diretas ou aplicações de medidas de monitoramento. É nessa fase que todas as escolhas realizadas anteriormente são postas em práticas.
Segundo o enfoque top down que estuda a eficácia e eficiência das políticas públicas na fase da implementação, as ações de atores públicos ou privados dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decisões políticas anteriores são indispensáveis para um resultado final positivo.
Em contraponto a essa visão, a teoria do enfoque bottom up considera que a implementação é uma simples continuação da formulação e por isso supõe (no limite) que a implementação carece de uma intencionalidade (racionalidade) determinada àqueles que detêm o poder.
De qualquer modo, a implementação das políticas públicas resulta em uma realização prévia daquilo que foi pensado na fase da formulação, sempre sendo necessário considerar as complexidades do processo de funcionamento da vida cotidiana da população.
Por fim, é importante conseguir fazer uma avaliação final a respeito de sua eficiência e eficácia. Investigar e pesquisar os resultados de uma política é indispensável para saber se foi possível lograr suas intenções iniciais. Ademais, nas avaliações é possível diagnosticar quais foram os resultados inesperados e determinar quão sucedida foi essa política, especialmente para dar continuidade ao ciclo.
É certo que ideologicamente o enfoque baseado nos direitos humanos deveria estar presente em todas as fases do ciclo das políticas públicas, entretanto, considerando o limitado espaço para desenvolver esta temática na profundidade necessária que compete ao tema e analisando a especial importância que possui sua presença para uma transformação efetiva e duradoura na sociedade, defende-se a postura que o enfoque de direitos deve passar necessariamente pela formulação e na tomada de decisões em uma política pública.
Assim, é indispensável considerar as diferenças entre o enfoque das necessidades humanas e os dos direitos humanos ao elaborar uma política pública, uma vez que essa questão define o limite do poder de atuação do Estado frente a uma determinada problemática.
O enfoque baseado nos Direitos Humanos propõe uma nova orientação sobre a análise dos problemas sociais de tal modo que propõe projetar outra visão para a elaboração de políticas públicas que se refletem em um modo diferente de realizar as ações e projetos estatais.
Basicamente a principal diferença entre os enfoques acima descritos está na forma de analisar e resolver os problemas sociais. O enfoque das necessidades estabelece uma limitada atuação do Estado ao determinar restritas ações para solucionar uma problemática defendendo que o problema é exclusivamente aquele que foi determinado pela necessidade da população, enquanto o enfoque baseado nos direito concebe a ideia que é necessário garantir e assegurar a população o acesso a integralidade de um direito, independentemente da necessidade dela.
Mais precisamente o enfoque dos direitos humanos estabelece uma nova forma de analisar as relações humanas, determinando a partir disso as ferramentas capazes de asseverar os direitos fundamentais. Por esse motivo, ao conceber a ideia de construção de uma política pública através do enfoque sobre os DH, se pressupõe uma postura política mais abrangente e contemplativa, no sentido de entender que a ideia de uma política pública é conseguir alcançar o desenvolvimento humano sustentável e não apenas satisfazer uma necessidade.
Essa postura estabelece uma relação direta entre a eficiência de uma política pública e as estratégias de desenvolvimento de um Estado Social Democrático de Direito. Por isso motivo, ao buscar o progresso da nação é imprescindível uma transformação sobre o enfoque de suas políticas públicas.
Nesse sentido, é importante reconhecer que a principal mudança na prática e no dia-dia da população quanto a essa transformação sobre o enfoque das políticas públicas será percebido ao longo do tempo, quando for possível identificar os efeitos dessa política nas gerações que lhe foram submetidas. Entretanto, mas pontualmente, em sentido estrito, o fato de se formular uma política pública sob o prisma dos direitos humanos e não puramente das necessidades legitima o cidadão a cobrar seu cumprimento efetivo, seja via manifestações públicas seja, e principalmente, através do Judiciário.
Desse modo, ao estabelecer a relação entre a eficácia social das políticas públicas com o enfoque dos direitos humanos se permite a efetivação dos direitos fundamentais como um sistema jurídico de proteção ao mínimo existencial social dos direitos humanos.