1.0. Da parte terrena
Consta do texto da Emenda Constitucional nº 88, de 2015, publicada no DOU de 8/5/2015, que altera o art. 40 da Constituição Federal, relativamente ao limite de idade para a aposentadoria compulsória do servidor público em geral, e acrescenta dispositivo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Art. 1º O art. 40 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte alteração:
“Art. 40. (...)
§ 1º (...)
(...)
II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 70 (setenta) anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de lei complementar;
(...)”
Art. 2º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte art. 100:
“Art. 100. Até que entre em vigor a lei complementar de que trata o inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União aposentar-se-ão, compulsoriamente, aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, nas condições do art. 52 da Constituição Federal.”
Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, em 7 de maio de 2015.
Assentado o texto da norma, há necessidade de analisarmos o histórico da PEC da Bengala. Isso auxiliará a compreendermos os motivos que levaram a sua proposição, a sua aprovação e a sua impropriedade, indicando-se alguns fatores que levam a sua total insensatez.
Em 02 de março de 2003, o então senador Pedro Simon ofertou proposta de alteração da Constituição Federal, permitindo, em especial, que ministros do STF (principal alvo) fossem aposentados, compulsoriamente, aos 75 anos e não com 70 anos como até então ocorria. Segundo constam das justificavas para a proposição:
''A expectativa de vida do brasileiro vem aumentando bastante, alterando significativamente o perfil populacional. Esse fato ganha consistência com a ampliação da urbanização e a formação de uma classe média que, tendo melhores condições educacionais, beneficiou-se do desenvolvimento econômico registrado no País nas últimas décadas. A Constituição Federal, ainda não assimilou totalmente tais mudanças demográficas, pois proíbe que alguém com mais de setenta anos possa ser servidor público ou mesmo nomeado para cargos de magistrado e outros de semelhante relevância. Esta proposta busca assim fazer essa atualização, haja vista a freqüência com que nos chegam notícias de casos de pessoas, com alto preparo intelectual e largo tirocínio profissional, afastadas compulsoriamente de suas atividades.
As três últimas Constituições brasileiras fixaram em setenta anos esse afastamento compulsório, ampliando, assim, em dois anos, a situação das Cartas imediatamente anteriores, as de 1934 e 1937. Todavia, nos negócios privados e na atividade político-partidária o mesmo não ocorre. Empresários, intelectuais, juristas e políticos estão em pleno exercício de suas funções profissionais além dos setenta anos de idade, sem que isso se constitua qualquer problema para seus empreendimentos, representando, pelo contrário, credibilidade e segurança para a sociedade. No entanto, onde a sociedade mais teria a ganhar se alargássemos o limite de idade objeto desta proposta seria na Magistratura, pois nada mais apropriado à atividade jurisdicional que esta seja exercida por julgadores calejados e experimentados, pois sabemos que a letra inerme da lei nem sempre é suficiente para estabelecer uma decisão ou sentença justas.
Devemos acrescentar que a nossa proposta não atinge aqueles que podem requerer sua aposentadoria com base em seu tempo de serviço. Constitui se apenas numa faculdade para aqueles que querem permanecer no serviço público por satisfação pessoal, da mesma forma que, atualmente, outros cidadãos com idade superior a setenta anos podem se submeter a árduas campanhas eleitorais para ocupar concorridos cargos eletivos. Para nós é estranhável que renomados juristas com mais de setenta anos, que foram exemplares e eficientes servidores públicos, ou até mesmo ex-Ministros do Supremo Tribunal Federal, possam ser contratados para elaborar caríssimos pareceres jurídicos para a Administração Pública e sejam proibidos para atuar como integrante das instituições públicas. Desta forma, esperamos contar com o apoio dos ilustres pares para a aprovação desta emenda constitucional, pois sua apresentação a esta Casa deve-se ao interesse que o tema desperta nos segmentos mais conspícuos da sociedade brasileira.
Contudo, as razões materiais para a propositura eram outras.
Em 1º de janeiro de 2003, Luis Inácio Lula da Silva tomava posse como presidente da república, tendo como uma de suas atribuições indicar ministros do Supremo Tribunal Federal. Ao acaso, no mesmo ano, inúmeros ministros do Supremo iam atingir o limite máximo de idade (70 anos) para permanecer no cargo, devendo ser aposentados compulsoriamente. Dessa nominata constavam os ministros Sidney Sanches, substituído por Cezar Peluso, Ilmar Galvão, substituído por Ayres Britto e Moreira Alves, substituído por Joaquim Barbosa. No ano seguinte Maurício Correa daria lugar a Eros Grau, seguindo-se, assim, outros casos em que o poder de nomeação do novo presidente poderia alterar significativamente os rumos da corte.
Alarmado com tal perspectiva, a oposição ao governo, em um dos primeiros atos quando da abertura dos trabalhos do Senado, propôs a referida emenda. Mas, considerando que o então presidente Luis Inácio efetivou as nomeações que estavam ao seu alcance (08 no total) e que a PEC praticamente estava paralisada na Câmara dos Deputados, o que teria motivado a sua aprovação? Nesse particular, por ser auto explicativa, reproduzimos aqui manifestação da jornalista Joana Neitsch, extraída do site http://www.gazetadopovo.com.br/ERROR/pec-da-bengala-o-dilema-entre-experiencia-e-renovacao-ej37q1fsi3hcpsawaxvamakb2:
“Oportunismo: Influência política na discussão jurídica é criticada
O principal motivo que trouxe a PEC da Bengala novamente ao debate é o fato de, tendo sido reeleita, a presidente Dilma Rousseff nomear nos próximos anos seis novos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Isso porque, conforme a lei vigente, cinco integrantes da casa vão ter que se aposentar compulsoriamente e ainda é preciso escolher um substituto para Joaquim Barbosa, que se aposentou em julho. A aprovação da Proposta de Emenda à Constituição evitaria que a presidente designasse tantos novatos. Celso de Mello deve deixar o cargo em novembro de 2015; Marco Aurélio Mello, em julho de 2016. Têm aposentadoria prevista para 2018: Ricardo Lewandowski (maio), Teori Zavascki (agosto) e Rosa Weber (outubro). O presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), João Ricardo Costa, diz que a entidade critica qualquer mudança constitucional em cima de interesses de poder. “É evidente que não concordamos com isso. Temos quer ter uma Constituição estável que favoreça o equilíbrio de poder.” Para o presidente da OAB-PR, Juliano Breda, é ilegítimo querer aprovar uma emenda para impedir que a presidente faça algo que é sua função. “Não me parece legítimo mudar as regras do jogo diante da possibilidade de a presidente exercer um direito que é constitucional”, observa Breda”.
Eis aí a síntese de tudo. Com a reeleição acima apontada, ressurgiram as mesmas razões quando da propositura da matéria. O intuito primeiro e único foi/é extrair da nova representante do país a possibilidade de nomear ministros dentro de seu mandato.
Afastados os motivos políticos, surge aí a necessidade de analisar se haveria quebra de isonomia, tendo em conta que determinados agentes seriam aposentados aos 75 anos de idade, nos termos de Lei Complementar, ao passo que algumas dezenas de outros (ministros do STF, Tribunais Superiores e TCU), enquanto não editada a lei, poderiam exercer tal faculdade? poderia uma norma, em tese, mais maléfica para alguns agentes públicos ter aplicabilidade imediata ou somente tal regra valeria para os que adentrassem, futuramente, nos cargos?
1.1. Da Quebra da Isonomia entre os Agentes Públicos
Asdrubal Bentes, Deputado Federal, ao tempo dos debates acerca do tema já alertava para a inconstitucionalidade da norma. Segundo consta de sua proposição:
“A ementa da PEC 457 de 2005 expressa claramente que “altera ao limite de idade para a aposentadoria compulsória do servidor público em geral”, entretanto quando dispõe em seu texto que a compulsoriedade será aos setenta e cinco anos de idade, na forma da lei complementar, e excetua desse dispositivo os Ministros do STF, dos Tribunais Superiores – STJ e TST – e TCU, e deixa de ser aplicável ao “servidor público em geral” passa a tratar de forma diferenciada e privilegiada uma minoria dos agentes públicos que compõem parcela do Poder Judiciário. O texto, como encaminhado do Senado Federal é inconstitucional por contrariar o princípio da isonomia, consagrado no caput do art. 5º da Constituição Federal, que trata dos Direitos e Garantias Fundamentais e dispõe: “Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”.
A discriminação entre os agentes públicos que é feita pela PEC 457/2005-SF, é inconstitucional pois cria categorias diferenciadas, isto é, aqueles agentes públicos considerados de 1ª classe são de imediato beneficiados pelo texto constitucional e os demais, que constituem a maioria dos agentes públicos deverão submeter-se às disposições que serão formalizadas em lei complementar. De forma extravagante a PEC 457 transforma a Constituição Federal num avião onde há minoria de passageiros de 1ª classe e imensa maioria que se amontoa na classe econômica à espera de que venha uma lei complementar para ter os mesmos direitos da minoria privilegiada. Ora, se vai ser alterada a idade limite para aposentadoria dos agentes públicos, que seja em igualdade de condições para todos, como expressa o princípio da isonomia, que está dentre os que o constitucionalista Prof. José Afonso da Silva chama de “princípios gerais informadores de toda a ordem jurídica nacional”.
Assim, o princípio da isonomia, consagrado no caput do art. 5º da Constituição Federal, por estar dentre as normas princípios, têm eficácia plena e aplicabilidade imediata e não podem ser contrariadas por dispositivos que claramente são casuísticas e limitados a um grupo de pessoas. De registrar que o assunto objeto da PEC 457/2005 não constitui matéria de interesse público, conforme foi destacado na audiência pública nº 1568/05, realizado nesta Casa Legislativa, pelo Dr. Rodrigo Collaço, Juiz Presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB ao dizer : “... o texto aprovado no Senado altera a idade para a aposentadoria compulsória de 11 Ministros do Supremo Tribunal Federal, 33 Ministros do Superior Tribunal de Justiça, 17 Ministros do Tribunal Superior do Trabalho e 9 Ministros do Tribunal de Contas da União. No total 70 agentes públicos do País serão beneficiados com o aumento da idade para aposentadoria compulsória. E o mais intrigante é que se trata de um grupo de 70 agentes públicos de um universo de 990 mil 577 servidores que prestam serviços ao Executivo e ao Judiciário”.
O que leva a serem tratados de forma diferenciadas os membros dos Tribunais no âmbito da União dos membros dos Tribunais no âmbito dos Estados? Por que um Ministro do STJ pode ser aposentado compulsoriamente apenas aos 75 anos de idade e um Desembargador do Tribunal de Justiça será compulsoriamente aposentado aos 70 anos, até que venha lei complementar? Tal discriminação é claramente inconstitucional, justificando-se plenamente a emenda ora encaminhada.
De fato, a norma é casuística, criando um seleto grupo de privilegiados, cujo espírito é que permaneçam no cargo, obstruindo que o chefe do executivo possa nomear outro em sua substituição. Afora isso, tal norma é nitidamente previdenciária, razão pela qual seus efeitos somente se aplicariam àqueles que ocupem cargos públicos a partir da publicação da emenda, sob pena de afronta a direito adquirido. Nessa linha segue manifestação de Isais Silvestre, Deputado Federal/MG:
A presente emenda tem por escopo aperfeiçoar o sistema de transição para a nova regra estampada no art. 40, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, pela redação proposta pelo art. 1º da presente PEC 457/2005. Inicialmente, pretende-se aqui expelir da proposta a redação que veio do Senado Federal para o art. 95 do ADCT, que estabelece uma regra privilegiando apenas alguns membros das Cortes Superiores do Judiciário e membros do Tribunal de Contas da União, o que nos parece o aspecto mais frágil da proposta. Em seu lugar, fiel ao espírito que conduz a alteração proposta ao art. 40, estamos apresentando uma regra de transição mais adequada, de modo que garanta sua aplicação somente aos novos servidores e magistrados, afastando, de forma expressa, qualquer alegação de favorecimento aos atuais ocupantes de cargos públicos. Não se diga que a presente emenda frustra a possível economia aos cofres públicos, em face das vantagens para o sistema previdenciário. A um, porque não há, ainda, nenhum estudo científico quanto ao tema. A dois, porque a pretensa economia deve ser confrontada com as despesas decorrentes do pagamento do abono permanência em relação àqueles que contarem com os requisitos constitucionais atuais para aposentadoria voluntária. É fundamental, portanto, que o novo paradigma criado pela proposição seja aplicado com prudência, somente surtindo efeitos àqueles que ingressarem após a publicação da respectiva lei complementar. Dessa maneira, estaremos legislando tendo como pano de fundo apenas e tão somente a alteração de sistema.
A toda prova que a alteração é maculada. A uma, dado que cria, instantaneamente, regalias a um ínfimo conjunto de pessoas, traduzindo uma singularidade que compromete o próprio espírito que deve mover a nobre função de legislar. A duas, porque não consegue explicar qual a razão de estabelecer-se uma regra no ADCT para atingir somente alguns agentes públicos. Não há razão de ordem política, científica ou jurídica para justificar tal procedimento. Seriam essas pessoas mais capacitadas frente às demais? Sua condição de saúde seria diferenciada? A experiência que deve ser aproveitada, segundo propagavam seus defensores, somente se aplicam a esse núcleo singular de pessoas? Nesse tópico precisa as palavras da Deputada Dra. Clair/PR:
É notório que, a cada ano, um grande contingente de jovens chega ao mercado em trabalho em busca de colocação profissional. Todavia, mesmo aqueles com melhor qualificação encontram sérias dificuldades para encontrar emprego. Os dados sobre o desemprego mostram claramente que o País não gera número suficiente de postos de trabalho para absorver toda essa oferta. Dados informados em reportagem da Folha de São Paulo, de 20 de fevereiro de 2006, indicam que 27% dos jovens não trabalha nem estuda. Segundo o IBASE/PÓLIS, em 2005, 27,1% dos jovens de 15 a 24 anos não trabalham nem estudam; 25,9% só trabalhavam; 33,6% só estudavam e 13,4% trabalhavam e estudavam. Quanto aos jovens que procuravam emprego, por classe econômica, entre os que afirmaram não trabalhar, temos 49,6% nas classes A e B; 65,6% na classe C e 62,9% nas classes D e E.
É preciso que estejamos atentos para essa faixa da pirâmide etária, sob pena de assistirmos ao agravamento do quadro social no Brasil, pois, como se sabe, o desemprego contribui sobremaneira para o aumento dos índices de violência e criminalidade entre os jovens. A dificuldade para se encontrar emprego na iniciativa privada tem reflexos na procura pelas vagas oferecidas pelo setor público. Isso se vê claramente nas estatísticas dos concursos públicos, sendo cada dia maior a proporção de candidatos por vaga quando um concurso é aberto. Considerando esse quadro, não convém que se adotem medidas tendentes a diminuir a oferta de vagas para os jovens que ingressam no mercado de trabalho. Não se trata aqui de ignorar ou de não valorizar corretamente a contribuição dos servidores mais experientes, mas sim de não se perder de vista um outro segmento da sociedade que reclama igualmente a atenção do Estado. No que concerne à ampliação do limite de idade para aposentadoria compulsória no âmbito do Poder Judiciário, novamente sem desprezar o valor da experiência dos magistrados mais antigos, cabe também ponderar que a medida poderá contribuir para a estagnação da jurisprudência.
Com efeito, tal iniciativa levará à maior permanência dos mesmos magistrados nos órgãos colegiados de revisão. Resultado disso será a tendência a não se renovar a jurisprudência, uma vez que as mesmas pessoas continuarão, por mais tempo, a proferir as decisões revisoras. A estratificação nas cúpulas dos tribunais irá internamente acarretar prejuízos irreparáveis, na medida em que obstaculizado o natural curso da renovação dos quadros, a carreira sofrerá o desgaste da estagnação, o desestímulo pela ausência de perspectiva de progressão. O aspecto negativo ora apontado decorre do inegável interesse na permanência nos cargos de maior expressão, sendo tal fenômeno diretamente proporcional à notoriedade da posição ocupada.
Em conseqüência restará retardada ou inviabilizada a possibilidade de ascensão dos juízes para os graus mais elevados, previsto na composição dos tribunais superiores expressivo número de vagas destinadas à carreira. Inequívoco será o efeito cascata nas instâncias inferiores, que, após longos anos em uma desgastante carreira, imobilizada, ao implementar as condições exigidas para a aposentadoria espontânea, estarão a se retirar dos quadros em proporção obviamente muito mais elevada, pela própria estruturação piramidal do Poder Judiciário.
Assim é que o jubilamento mais tardio de alguns, cuja capacidade não se está a questionar, estará antecipando a retirada de outros tantos, que na faixa dos 55 ou 60 anos, também maturados e experimentados na carreira, poderiam em maior escala prestar contribuição nos órgãos formadores da jurisprudência nacional, beneficiária de igual forma do arejamento. Outro ponto que nos preocupa é o aumento do gasto da Previdência Social. O aumento repentino do limite de idade causa, de imediato, duas situações que poderiam caracterizar renúncia fiscal. Levando-se em consideração os magistrados que tem direito adquirido à aposentadoria voluntária, quando passam a fazer jus ao abono de permanência instituído pela EC nº 41/03, caracterizado pela ausência de contribuição previdenciária pelo tempo que continuarem em atividade. Esses mesmos contribuintes (magistrados) deixariam de pagar aos cofres públicos os valores instituídos pela EC nº 41/03.
No universo de pessoas abrangidas pela modificação de idade, o gasto a maior pelos cofres públicos seria de aproximadamente R$ 1,3 milhão e a renúncia fiscal de R$ 141.900,00, aproximadamente. Pelas razões expostas entendemos inoportuna a aprovação da PEC principal e das propostas apensadas, bem como das apresentadas, e manifestamos nosso voto por sua rejeição.
Na mesma linha, a Associação Nacional dos Procuradores assim se pronunciou:
Brasília (06/02/2015) - A Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR), a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP), a Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANPT), a Associação do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (AMPDFT) e a Associação Nacional do Ministério Público Militar (ANMPM) vêm a público manifestar posição contrária à Proposta de Emenda à Constituição nº 457/2005, que busca elevar a idade de aposentadoria compulsória no serviço público de 70 para 75 anos. [http://anpr.org.br/noticia/3895]
A despeito do inegável aumento da expectativa de vida a partir da segunda metade do século XX, a proposta implica graves prejuízos ao interesse público e às carreiras do Ministério Público e do Judiciário, em virtude:
- da tendência à estagnação da jurisprudência dos tribunais brasileiros, obstando o necessário e indispensável progresso das ideias e decisões no republicano espaço do Poder Judiciário;
- do engessamento das carreiras, em virtude da possibilidade oferecida pela proposição de longa e desproporcional permanência dos membros do Judiciário nos órgãos de cúpula e dos membros do Ministério Público que atuam perante esses órgãos;
- da possibilidade de ao contrário do que se defende aumento das despesas com a previdência pública, em virtude do fomento às aposentadorias voluntárias por tempo de contribuição, diante da perspectiva negativa de ascensão na carreira;
- dos obstáculos ao desenvolvimento gerencial dos órgãos do Poder Judiciário e Ministério Público, pois o alongamento em mais cinco anos do exercício na carreira impediria a renovação da administração pública, das rotinas processuais das varas, dos Tribunais, dos Tribunais Superiores, das Procuradorias, etc., necessárias para trazer a este poder a celeridade e a dinamização de que necessita, conforme determina o princípio da duração razoável do processo (art. 5°, LXXVIII, CF);
- de o Brasil ser ainda um país de instituições novas, as quais, em especial as instituições jurídicas, precisam, para sua natural evolução, também, de constante evolução do pensamento de seus integrantes. A permanência de agentes públicos por longos períodos em órgãos formadores de opinião dessas instituições, como é o caso dos Tribunais e das Procuradorias, representa a possibilidade de engessamento dessa salutar evolução;
- de a proposta contrariar a reiterada posição do Parlamento no sentido da necessidade de renovação dos quadros do Judiciário e do Ministério Público como forma de legitimar o exercício de suas funções, em consonância com o sistema republicano.
Fato ainda a ser suscitado é a normatização, através de Lei Complementar, das regras a serem aplicadas aos demais agentes públicos. Nesse caso, tendo os estados e os municípios autonomia para disciplinarem sobre seus servidores, poderia uma norma, de âmbito nacional adentrar nessa seara? A negativa se impõe.
2.0. Da parte divina
Afora isso, ainda que os argumentos quando da propositura sejam realistas, pautado em uma maior expectativa de vida, tem-se que a aposentadoria compulsória não coaduna com números apresentados pelo IBGE. Segundo consta, a expectativa de vida do homem (maioria, por exemplo no STF) é de 74,9 anos de idade. Assim, estatisticamente, nenhum dos pretensos ministros alcançaria a idade máxima (75 anos de idade). Não obstante, acaba-se por desvirtuar o espírito da aposentadoria que é justamente oferecer um prêmio para aquele que dedicou grande parte de seus esforços a uma causa. Salvo melhor juízo, fica implícito que o gozo da benesse deve ser em vida e não pós-morte, fato esse que passou ao largo do constituinte derivado. Assim, para que se chegue à aposentação compulsória, além da burla às estatística, o próprio Criador deveria fazer uma concessão extra, fato esse que refoge ao poder legiferante.
Por essas e outras, a alteração efetuada é capenga, necessitando de uma reforçada bengala para se sustentar.