Dentre todas as novidades trazidas pela EC nº 41/03, é importante destacarmos a criação do Abono de Permanência, em substituição à isenção da contribuição previdenciária criada pela EC nº 20/98.
A priori, o Abono de Permanência está previsto apenas em três dispositivos legais:
a) o §19 do art. 40 da CF/88;
b) o §5º do art. 2º da EC nº 41/03;
c) o §1º do art. 3º da EC nº 41/03.
O §19 do art. 40 da CF/88, assim estabelece: “o servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II”.
Neste dispositivo, para que o servidor faça jus ao abono, deve implementar os requisitos da alínea “a” do inciso III do §1º do art. 40 da CF/88, isto é, deverá implementar 10 anos de efetivo exercício no Serviço Público, 05 anos no cargo em que se dará a aposentadoria, além de 35 anos de contribuição e 60 de idade se homem ou 30 anos de contribuição e 55 de idade, se mulher. Implementando estes requisitos e optando por permanecer em atividade, fará jus ao abono até completar a idade de 70 ou 75 anos, caso seja membro de Tribunal Superior.
O §5º do art. 2º da EC nº 41/03, vem com a seguinte redação: “o servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no caput, e que opte por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal”.
Neste dispositivo, para o servidor fazer jus ao abono, deverá implementar os requisitos do caput do art. 2º da EC nº 41/03, isto é, deverá haver ingressado em cargo efetivo até o dia 16/12/98, data de publicação de EC nº 20; ter 53 anos de idade, se homem e 48, se mulher; ter 05 anos no cargo em que se dará a aposentadoria e cumprir 20% de pedágio (tempo de contribuição a mais) sobre a diferença do tempo de contribuição exigido na lei (35 anos, homem e 30, mulher) e o tempo de serviço implementado até o dia 16/12/98. Destarte, implementando todos estes requisitos e optando por permanecer em atividade, fará jus ao abono até completar a idade de 70 ou 75 anos, caso seja membro de Tribunal Superior.
E, por fim, o §1º do art. 3º da EC nº 41/03, assim dispõe: “o servidor de que trata este artigo que opte por permanecer em atividade tendo completado as exigências para aposentadoria voluntária e que conte com, no mínimo, vinte e cinco anos de contribuição, se mulher, ou trinta anos de contribuição, se homem, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal”.
Neste dispositivo, para o servidor fazer jus ao abono, deverá implementar os requisitos para alguma aposentadoria voluntária, seja ela integral ou proporcional, desde que possua, no mínimo, 25 anos de contribuição, se mulher, ou 30, se homem. Portanto, caso se trate de uma aposentadoria voluntária proporcional, o tempo de contribuição vertido não poderá ser inferior a 25 anos para a mulher ou 30 para o homem. Ressalte-se que, pelo caput do presente artigo, estes requisitos deverão ser implementados até o dia 31/12/03. Destarte, implementando todos estes requisitos e optando por permanecer em atividade, fará jus ao abono até completar a idade de 70 ou 75 anos, caso seja membro de Tribunal Superior.
Percebam que, nas três hipóteses legais que autorizam a concessão do Abono de Permanência, há sempre três traços em comum: a) o servidor tem que ter implementado os requisitos para aposentadoria voluntária de que trata a regra correlata; b) tem que optar por permanecer em atividade e c) fará jus a abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória.
E a final de contas, o que vem a ser, na prática, o Abono de Permanência?
O Abono de Permanência nada mais é do que o pagamento de uma quantia em dinheiro, na mesma data e no mesmo valor da contribuição previdenciária descontada da remuneração do servidor em seu cargo efetivo.
Destarte, no dia em que o servidor percebe sua remuneração, ele identifica, em seu contracheque, o valor da contribuição previdenciária descontada para o RPPS e, no mesmo documento, o valor do Abono de Permanência pago pelo órgão de origem. Ambos possuem o mesmo valor. Um anulando o outro. Portanto, para o servidor, é como se saísse R$ 100,00 do bolso esquerdo e entrasse a mesma quantia no bolso direito. Ele nada perdeu. A grosso modo, para o servidor, é como se ele não estivesse mais pagando a contribuição para o RPPS, pois o dinheiro vai e volta. Isto, evidentemente, o incentiva a permanecer em atividade.
O que ocorre, na verdade, é que o servidor ainda continua contribuindo. O RPPS não para de receber sua contribuição, até porque tudo que um regime de previdência precisa é de recursos para poder pagar os benefícios. É o Estado, por meio de seu orçamento, que devolve ao servidor a quantia descontada a título de contribuição previdenciária. Esta quantia é o que se denomina de Abono de Permanência. Portanto, o servidor contribui para um órgão e recebe a mesma quantia de outro.
E por que o Estado faz isso? Por que ele recebe a contribuição e, no mesmo dia, devolve-a em forma de abono? Isto tem lógica?
É certo que existe uma lógica.
A grosso modo, o Estado possui um cofre distinto do cofre do RPPS. São fundos distintos, são CNPJs distintos, são contas distintas. O dinheiro da contribuição previdenciária abastece o cofre do RPPS e o Estado, por meio de seu cofre, devolve a mesma quantia, na forma de abono.
Pagando o abono, o Estado incentiva o servidor que, embora já podendo se aposentar, a ficar no serviço ativo, nele trabalhando e contribuindo. Com isso, o Estado adia a aposentadoria do servidor, pelo menos até a compulsória. Desta forma, os recursos continuam ingressando nos cofres do RPPS que não precisa, por enquanto, pagar a aposentadoria deste servidor, e o Estado também ganha, pois adia a necessidade de admitir outro servidor no lugar daquele que se aposentou, em tese, gerando economia para seus cofres.
Pela lógica do abono, em tese, todos ficam felizes: o Estado fica feliz pois, embora pagando o abono ao servidor, adia a contração de outro que o substitua (despesa mais cara do que apenas pagar o abono); o RPPS fica feliz pois continua recebendo a contribuição do servidor em atividade e adia a despesa de pagar-lhe a aposentadoria e o próprio servidor fica feliz, pois recebe de volta o valor da contribuição previdenciária em forma de abono, logo ele que nem estava mesmo a fim de se aposentar. Só quem não fica feliz é o concurseiro, em razão da demora na vacância dos cargos no Serviço Público.
A crítica que se faz ao abono é a de que, se por um lado, ele incentiva servidores experientes e ainda produtivos a permanecerem em atividade, por outro, também possibilita a permanência de servidores cansados e improdutivos, o que vai de encontro ao princípio da eficiência.
Ademais, também questiona-se a suposta economia de que o Estado teria, ao adiar a admissão de um novo servidor, visto que o mais antigo, já podendo se aposentar, estaria no topo da carreira, no último nível, percebendo elevada remuneração, enquanto o outro que o substituiria, entraria no nível inicial da carreira, percebendo bem menos que o primeiro. Daí, indaga-se: o que seria mais econômico, pagar a remuneração de quem está no final de carreira ou no início? E para incrementar mais ainda a discussão, não podemos olvidar que as despesas com o pagamento dos proventos do servidor mais antigo, se dariam por conta do cofre do RPPS e não do Estado.
Mas, no que pese a crítica aqui esposada, o fato é que a EC nº 41/03, veio para salvar o cofre do RPPS e não o do Estado, por mais paradoxal que isso seja.
Vale lembrar que antes do Abono de Permanência, criado pela EC nº 41/03, existia a isenção da contribuição previdenciária, criada pela EC nº 20/98. A isenção tinha um grave problema, pois com ela o servidor que tivesse implementado os requisitos para se aposentar com base no art. 8º da EC nº 20/98, e optasse por permanecer em atividade, tinha o direito a ter isenção do pagamento da contribuição previdenciária. Portanto, ele não precisava pagar a contribuição previdenciária. Não havia desconto na sua remuneração. Isto gerava uma grave distorção na lógica do equilíbrio financeiro e atuarial, visto que simplesmente parava de ingressar recursos no cofre do RPPS.
Além desse, a isenção da contribuição possuía outro anacronismo, pois o servidor que a tinha direito, só poderia usufruí-la até implementar os requisitos do art. 40, §1º, III, “a” da CF/88. A partir daí, se continuasse em atividade, deveria voltar a contribuir. Complemente ilógico e pouco atraente ao servidor, portanto. E foi exatamente por estes motivos que a isenção da contribuição previdenciária foi extinta e no lugar dela, criou-se o Abono de Permanência, regra consentânea com o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, pois garante a manutenção do ingresso de recursos nos cofres do RPPS.
E ainda sobre a isenção da contribuição previdenciária, outro motivo que levou o legislador a substituí-la pelo Abono de Permanência, foi que, com o advento da EC nº 41/03, o cálculo dos proventos da aposentadoria passou a se dar pela média aritmética simples, que pressupõe a apuração da média das contribuições vertidas pelo servidor durante sua vida contributiva. E se ele não estava contribuindo por estar isento, o resultado do cálculo da média poderia ter relevante distorção. Por esta razão, substituiu-se a isenção pelo Abono de Permanência, já que, por esta regra, o servidor continuava vertendo contribuições ao RPPS, sem solução de continuidade na sua vida contributiva, o que repercute positivamente no cálculo da média.
Com o passar dos anos, outras questões a respeito do Abono de Permanência, vieram à tona. Questionou-se, por exemplo, se apenas os três dispositivos legais acima mencionados davam direito à concessão do abono.
Respondendo à esta questão, o TCU, em recente decisão, TC-011.665/2012-2, entendeu que o Abono de Permanência também pode ser concedido para o servidor que implementar os requisitos do art. 3º da EC nº 47/05, sob o argumento de que não se pode dar interpretação restritiva à regra do abono, visto que ela visa trazer economia aos cofres públicos. Desta feita, tal qual as demais regras, é possível e lícito permitir-se que o servidor requeira o abono quando implementar os requisitos da regra de transição da EC nº 47/05.
Outro questionamento levantado foi o relacionado ao direito do professor requerer o Abono de Permanência quando este pretender aposentar-se com base no art. 40, §1º, III, “a” da CF/88 em c/c o §5º do mesmo artigo. Ora, nos parece perfeitamente possível tal pretensão, visto que o professor não se aposenta isoladamente pelo §5º do art. 40 da CF/88. Na verdade, ele se aposenta pela alínea “a” do inciso III, do §1º do art. 40 da CF/88, (regra que garante o direito ao abono) com a redução de 05 anos no tempo de contribuição e na idade, por estar no exercício de funções de magistério, na forma do que estabelece o §5º do art. 40 da CF/88. Desta forma, se nos afigura lícito perceber o abono também por este fundamento.