Resumo: O tema do presente trabalho é a comercialização de precatórios judicias, especialmente para fins de compensação fiscal. Para tanto, empreendeu-se uma pesquisa empírica com o objetivo de levantar dados acerca desse mercado no âmbito do Distrito Federal, tomando-se a realidade social adjacente à norma de Direito como ponto de partida. O caso particular estudado da Capital Federal foi inserido em um contexto maior, tendo como plano de fundo a modulação pelo Supremo Tribunal Federal dos efeitos da declaração parcial de inconstitucionalidade do Regime Especial de Pagamento de Precatórios, instituído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009, proferida no julgamento conjuntos das Ações Direta de Inconstitucionalidade nº 4357 e 4425. Essa decisão redefiniu mais uma vez o regime jurídico aplicável à liquidação de precatórios no Brasil e teve reflexos diretos nos negócios jurídicos de cessão civil dessas obrigações, ao revelar a existência de um mercado desregulado. A ausência de norma regulamentadora da matéria é abordada como uma das causas para a ocorrência de fraudes, mediante a multiplicidade de cessões do mesmo crédito. Após o tratamento analítico dos dados estudados, foi-nos possível constatar que os próprios atores envolvidos, incluindo-se entre eles o Próprio Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, a fim de assegurar confiabilidade e celeridade a estas transações, passaram a aplicar o regime jurídico cambial à certidão de crédito em precatório, um documento representativo dessas obrigações, utilizado para a circulação de precatórios no mercado distrital, ao ponto de ser possível atribuir-lhe o estatuto de título de crédito atípico.
Palavras-chave: Precatório Judicial. Cessão Civil. Certidão de Crédito. Compensação Tributária. Emenda Constitucional nº 62, de 09.12.2009.
Sumário: Introdução. 1. Precatórios judiciais. 1.1. Acepções do termo Precatório. 1.2. As espécies de precatórios judiciais. 1.3. Natureza jurídica do PCT. 1.4. Quitação e regime especial de pagamento. 1.4.1. Emenda Constitucional nº 62/09. 1.4.2. Resolução nº 123 do CNJ 1.4.3. julgamento das ADIs nº 4357 e 4425 pelo STF. 2. Cessão de precatório judicial. 2.1. Precatório e formação do crédito. 2.2. Precatório e vínculo jurídico obrigacional 2.3. Cessão Civil de crédito. 2.3.1. Decomposição do crédito. 2.4. Cessão de Precatório Judicial particularidades. 2.4.1. O Instrumento da Cessão (existência) 2.4.2. Prova da titularidade do crédito (validade) 2.4.3. A Habilitação de Crédito (eficácia) 2.5. Compensação Fiscal. 3. Comercialização de precatórios no Distrito Federal. 3.1. O Problema de Pesquisa. 4. A natureza cambiária da certidão de crédito. 4.1. Princípio da Cartularidade. 4.2. Título de Crédito impróprio. Considerações finais. Referências. Anexo 1: Orientações do TJDFT para pedido habilitação de crédito. Anexo 2: Pronunciamentos do STF nas ADIs 4357 e 4425.
INTRODUÇÃO
O Supremo Tribunal Federal (STF), recentemente, concluiu o julgamento e a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade parcial do Regime Especial de Pagamentos de Precatórios (REPP), instituído pela Emenda Constitucional nº 62, de 09 de dezembro de 2009 (EC Nº 62/09). Declaração essa que foi proferida por ocasião do julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) nº 4357 e 4425. Na oportunidade, o Pretório Excelso também se manifestou acerca do tema da comercialização dessas obrigações para fins de compensação com débitos tributários inscritos em dívida ativa, um mercado em crescimento no Brasil, que envolve credores de precatórios vencidos de um lado e empresas em débito com o fisco de outro. No julgado mencionado, o STF pronunciou-se sobre a urgente necessidade de regulamentação dessas operações. Nesse contexto, o tema da presente pesquisa é a natureza cambiária da certidão de crédito em precatório judicial - um documento representativo desses valores e que é utilizado para sua circulação no mercado, ao menos no âmbito do Distrito Federal.
No Brasil, as dívidas a que estão obrigadas as Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Municipais e do Distrito Federal, oriundas de sentenças condenatórias transitadas em julgado ou títulos executivos extrajudiciais inadimplidos1, são pagas por meio de precatórios judiciais, uma prerrogativa do Poder Público de não pagar suas dívidas à vista. Trata-se de uma forma ordenada de inclusão no orçamento das entidades de direito público devedoras da verba suficiente ao pagamento das condenações sofridas em processo judicial. O precatório, nesse contexto, seria o procedimento adotado para a quitação de um débito executado contra a fazenda pública.
Encerrada a discussão quanto à exigibilidade da obrigação pecuniária a ser prestada pelo Ente Público devedor no bojo da execução por quantia certa contra a fazenda pública, expedir-se-á em favor do exequente um precatório para seu cumprimento. Com efeito, o demandante em benefício de quem se processa a execução passará a compor uma fila ordenada para quitação do débito na ordem cronológica de apresentação do precatório, na qual a preterição, fora das hipóteses legais, implica em crime de responsabilidade do Presidente do Tribunal de Justiça correlato (CF/88, art. 100, § 7º).
Os precatórios judiciais, pois, consubstanciam uma típica relação jurídica obrigacional, porquanto confira ao sujeito ativo (credor) o direito de exigir o cumprimento de determinada prestação economicamente aferível e ao o sujeito passivo (devedor) o dever jurídico de solvê-la. No campo patrimonial, essa obrigação economicamente mensurável forma um crédito em favor de seu beneficiário, pessoa física ou jurídica.
Assim, como em qualquer outra relação obrigacional, também em se tratando de precatórios judicias é admissível a modificação das partes envolvidas, com a transferência da titularidade do crédito. A EC nº 62/09 incluiu o parágrafo 13º no artigo 100 da Constitucional Federal de 1988 (CF/88), que disciplinou o modo de transmissão dessas obrigações, facultando ao credor a possibilidade de transferir, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, por meio de cessão civil. Observa-se, atualmente, no Brasil, um crescente aumento do número de negociações desses papeis no mercado, especialmente por empresas em débito com o fisco, interessadas na realização de compensações tributárias.
Para as Administrações Públicas brasileiras, a comercialização de precatórios tem-se revelado como um importante recurso para amortização dos débitos públicos com precatórios vencidos. O Governo do Distrito Federal (GDF), inclusive, instituiu programas de recuperação de créditos tributários (REFAZ I, II e III, ICM em Dias etc.)2, mediante os quais se tem fomentado a extinção recíproca de débitos.
Do ponto de vista dos particulares, pessoas físicas ou jurídicas, tal operação é fruto de dois fatores em especial. O primeiro é o atraso3 na quitação de precatórios vencidos. O Distrito Federal, v.g., atualmente, encontra-se em débito com precatórios do ano de 1998, o que é equivale a 17 anos de demora. Portanto, embora o pagamento do precatório seja um evento certo e inevitável no futuro, é sempre incerto quanto à data exata de seu adimplemento. Com efeito, credores de precatórios enxergam na “venda” de seu crédito uma oportunidade de antecipação do recebimento, a despeito do deságio. Já para os compradores de tais papéis, trata-se de um negócio extremamente vantajoso. Isso porque eles são comprados por uma fração do valor principal (de face), que varia de 30 a 70 por cento conforme o caso, para serem compensados por seu valor integral acrescidos dos acessórios - juros e correção desde a data da expedição.
Neste contexto, o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento sobre a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da EC nº 62/09, no bojo das ADIs 4357 e 4425, quanto ao tema aqui em apreciação, fixou a possibilidade de compensação de precatórios vencidos com o estoque de créditos já inscritos em dívida ativa. Essa decisão do Pretório Excelso, evidentemente, teve como escopo a preservação de empresas com débito tributário, visando à proteção da atividade econômica.
A oportunidade oferecida pelo comercio de precatórios não tem atraído apenas em presas com débitos inscritos em dívida ativa, mas também especuladores que enxergam nesse tipo de investimento uma oportunidade de lucro fácil. A ausência de regulamentação da matéria tem resultado numa situação de insegurança jurídica, tornando tais operações assaz arriscadas para o negociante incauto. No caso do Distrito Federal, v.g., observa-se a recorrência de episódios de fraudes, mediante a multiplicidade de cessões do mesmo crédito.
Do ponto de vista prático, a prova da titularidade de um crédito inscrito em precatório é feita por meio de certidão expedida pelo Poder Judiciário, a requerimento do titular interessado em negociá-lo. O que equivale dizer que tal documento nasce de um ato unilateral de vontade e se exterioriza por meio de um instrumento público. A princípio, a finalidade de tal certidão é tão somente fazer prova do direito e representar o crédito, conferindo-lhe os atributos idoneidade, certeza e exigibilidade. Todavia, essa certidão enquadra-se perfeitamente na definição de título de crédito cunhada por Cesare Vivante, a saber, o documento necessário para o exercício do direito literal e autônomo nele mencionado, e é dotada da mobilidade necessária para circulação dessas obrigações no mercado.
Assim, a fim de conferir maior segurança e dinamismo à comercialização de precatórios judicias, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) expede apenas uma certidão de crédito para cada credor, que a requerer para fins de negociação do precatório, como também exige sua posse como condição para o recebimento dos valores que lhe são devidos, impedindo-os assim de se apresentem como credores após terem negociado o crédito com outrem ou de o negociá-lo com mais de um interessado. Deste modo, embora o crédito exista por si só, podendo ou não existir um documento que o exteriorize, a certidão mencionada no parágrafo precedente assegura ao portador sua exigibilidade. Destarte, pode-se asseverar que o TJDFT, visando uma tutela efetiva (justa, adequada e tempestiva), passou a conferir à certidão de crédito em precatório um tratamento jurídico assemelhado àquele conferido aos títulos de crédito em geral, aplicando-lhe os princípios de direito cambiário, especialmente o da cartularidade, ainda que de maneira abrandada.
A justificativa para o tratamento do tema proposta reside em sua atualidade. Com a modulação dos efeitos do julgamento das ADIs 4357 e 4425 pelo STF em 25 de março de 2015, foram mantidas as compensações tributárias entre precatórios e dívidas inscritas em dívida ativa até a data do julgado. Por outro lado, O STF vedou a possibilidade de seu uso até que o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) regulamente a matéria, apresentando ao STF de uma proposta normativa. Logo, resta evidente a necessidade da realização de estudos sobre a questão, tanto teóricos quanto empíricos.
O problema de pesquisa que se enfrenta pode ser assim endereçado: a certidão de crédito em precatório assemelha-se aos demais documentos representativos de direitos e obrigações a ponto de ser lícito conferir-lhe o estatuto jurídico de título de crédito atípico, com vistas a conferir segurança e agilidade à comercialização de precatórios?
Ao analisar a experiência do TJDFT quanto ao tratamento jurisprudencial conferido à certidão de crédito em precatório, em cotejo com os princípios de direito cambiário (cartularidade, literalidade e autonomia das obrigações cambiais), objetiva-se aferir os limites e contornos da aplicação desses à espécie, a fim de que se possa elucidar a questão central proposta.
Deste modo, para se nos seja possível acalcar o objetivo geral mencionado no parágrafo precedente, estabelecemos quatro objetivos específicos, a saber:
estudar o conceito e a aplicabilidade do instituto da cessão civil de crédito;
analisar a aplicação dos princípios de direito cambiário à certidão de crédito em precatórios judicias;
realizar o levantamento e sistematização dos precedentes judiciais relevantes sobre o tema no âmbito do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios;
aferir como a aplicação do princípio da cartularidade à comercialização de precatórios judiciais pode contribuir para uma maior segurança jurídica e agilidade nessas operações.
1. PRECATÓRIOS JUDICIAIS
Neste capítulo inaugural, trataremos dos institutos jurídicos mais relevantes para a adequada compreensão do objeto central do presente estudo, a certidão de crédito em precatório. Para tanto, além dos conceitos e definições correlatos aos institutos jurídicos atinentes à matéria, serão apresentados os principais pressupostos a partir do quais serão tecidas as argumentações apresentadas.
Deste modo, serão abordados brevemente os conceitos de precatório judicial, obrigações, título de crédito, cessão civil e compensação, assim como as inter-relações entre eles, tudo com o escopo tão somente de tornar o tema de pesquisa compreensível, já que não nutrimos a pretensão de transformar o presente trabalho monográfico em um manual de direito.
1.1. Acepções do termo Precatório
O termo técnico do direito “precatório” é ambíguo, porquanto possua diversos sentidos, o que não raro gera problemas quanto a sua compreensão. Isso porque sob o mesmo nomen iuris encontram-se albergadas figuras distintas. Desta maneira, observa-se que no âmbito jurídico, ele é comumente empregado para denotar: (i) a requisição de pagamento; (ii) o crédito que representa; (iii) um título de crédito (iii) o regime constitucional de pagamento observado pela fazenda pública para sua quitação; (iv) o incidente processual de natureza administrativa observado na última fase da execução contra a fazenda pública; (v) ou, ainda, como sinônimo de ofício requisitório, que é um dos atos processuais praticados em seu bojo ou uma das peças processuais que o compõe.
A matéria é tormentosa, muito embora seja ignorada pela doutrina pátria, ao ponto de serem escassos estudos sobre o sentido do termo ora em apreciação. Com efeito, é possível asseverar que, em direito, o termo técnico precatório, assim como muitos outros, é um axioma, na medida em que é aceito sem maiores questionamentos.
O dicionarista Deocleciano Torrieri Guimarães (2011, p. 480), v.g., assim o define:
“Requisição determinada pelo Juiz a repartições publicas e assemelhadas, para previsão, nos respectivos orçamentos, de verba suficiente ao pagamanto de condenações judiciais sofridas pelo Estado. O mesmo que requisitório”
No mesmo sentido, Fábio Bittencourt Rosa (apud JUNIOR, 2005, p. 51), quem define precatório como sendo:
“a requisição de um juiz de 1º grau, mediante ofício, à autoridade administrativa, que é Presidente do Tribunal, de numerário para pagamento decorrente de decisão judicial de 1º ou 2º graus, transitada em julgado”.
A definição acima apresenta é a reprodução de um conceito da doutrina clássica que é reiteradamente reproduzido por quem trata da matéria, e.g., Lemos (2004, p. 61), embora já não mais explique satisfatoriamente o significado do termo a que se refere. De fato, na etimologia da palavra precatório está o verbo do latim “precari”, que significa pedir, rogar. Daí o porquê do uso da palavra requisitório como sinônimo e da confusão com “precatória” de carta precatória, palavra que guarda uma origem etimológica comum, diferenciando-se na grafia apenas pelo artigo final, mas que significa coisa diversa, a saber, o pedido de magistrado para magistrado para a prática de um ato processual para o qual requerente não possui competência.
Todavia, salvo melhor juízo, entendemos que os conceitos acima apresentados não são suficientes para elucidar completamente o instituto jurídico em apreço. E não é só. Ao contrário do que o termo grafado no singular induz, existem diversos tipos de precatórios e não apenas um, quais sejam, vencidos, vincendos, comuns, alimentares, preferenciais, tributários etc.
Nesse contexto, acreditamos que para uma perfeita compreensão do instituto jurídico em apreciação é preciso conhecer seu procedimento, desde sua origem até sua extinção. Vejamo-lo, então, em apertada síntese:
A requerimento do interessado, instaurar-se a execução contra a Fazenda Pública, com base em um título extrajudicial ou judicial – um pronunciamento de natureza final (sentença/acórdão)4 com trânsito em julgado. No bojo da execução, encerrada a discussão acerca do direito a um crédito e do quantum devido ao titular desse direito, o exequente estará apto a receber o valor que lhe é devido pelo ente de direito público executado. Todavia, para o pagamento desse débito, forma-se um incidente processual na última fase do processo executivo, consistente em um procedimento de natureza administrativo (P.A.), orientado ao cumprimento e extinção a obrigação. Esse P.A. pode ser conduzido por dois ritos procedimentais distintos: precatório judicial (PCT), objeto do presente estudo, ou requisição de pequeno valor (RPV), a depender do montante devido. No caso do Distrito Federal, se o valor devido for de até 10 (dez) salários mínimos, ele será pago por meio de RPV. Diversamente, sendo superior a esse teto, por meio de PCT.
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Para a formação de incidente processual, o Juízo de 1ª ou 2ª instância, que decidiu a causa originariamente e processou a execução, requisitará ao ente público devedor o cumprimento da obrigação por intermédio do Presidente do Tribunal, autoridade essa que expedirá um ofício requisitório (art. 730, inc. I, do CPC/73). Esse documento também será encartado nos autos do procedimento administrativo, seja PCT seja RPV, tornando-se uma de suas peças. No caso do TJDFT tanto as RPVs quantos os PCTs são processados e sentenciados (extintos pelo cumprimento da obrigação) pela Coordenação de Conciliação de Precatórios (COORPRE), que age sob delegação da presidência da Corte. Nela, atualmente, tramitam processos de 24.990 credores, segundo dados atualizados até a data de 1º de julho de 2013 (última atualização)5;
O valor devido pelo Distrito Federal (DF), até a data de 1º de julho de 2013, em precatórios judiciais era de R$ 3.652.419.318,686, quase 3,7 bilhões de reais. Assim, para o pagamento de seus débitos, o DF consigna mensalmente em uma conta judicial criada e administrada pelo TJDFT valores na forma do regime especial instituído pela Emenda Constitucional nº 62, de 09 de dezembro de 2009 (EC Nº 62/09). Consoante o disposto no § 6º, do art. 100, da Constituição Federal, compete ao Presidente do Tribunal no qual a execução foi processada determinar os pagamentos;
Após o pagamento ou compensação do valor integral, o PCT e a execução correlata serão, simultaneamente, extintos por meio da mesma sentença, com base no art. 794, inc. I ou II, do Código de Processo Civil vigente (CPC/73).7
Com base no que foi dito até aqui, em nosso entender, do ponto de vista processual, os Precatórios Judiciais são requisições feitas pelo Juízo da execução por quantia certa contra a fazenda pública, fundada em título extrajudicial ou judicial, por intermédio do Presidente do Tribunal, para inclusão, no orçamento das entidades de direito público executada ou daquela que integra, da verba suficiente ao pagamento, no prazo previsto no art. 100, § 5º, da CF/88, do valor executado, cujo quantum seja superior àquele definido em lei local do ente federativo vinculado ao devedor, para obrigações de pequeno valor. Entendendo-se aqui “fazenda pública” como uma expressão de direito processual, “utilizada para designar as pessoas jurídicas de direito público que figuram em ações judiciais” (CUNHA, 2013, p. 15). Já no campo do direito material, o Supremo Tribunal Federal (STF) já consagrou o entendimento segundo o qual se trata de uma prerrogativa do Poder Público que o possibilita pagar seus débitos objeto de execução não à vista, mas num prazo que se estende até dezoito meses8. O conceito de precatório apresentado acima será pormenorizado no decorrer do presente capítulo.
Assim, após os comentários tecidos acima é possível estabelecer a distinção entre o termo precatório como sinônimo de direito de crédito e as expressões: precatório judicial ou requisitório em alusão à requisição de pagamento formulada contra a fazenda pública; regime de pagamento de precatórios; autos de precatório ou PCT; e ofício requisitório9.
Elucidada o significado do termo técnico-jurídico precatório, assim como seus sinônimos e expressões correlatas, conceito fulcral para o desenvolvimento desta pesquisa, é-nos possível prosseguir.
1.2.As espécies de precatórios judiciais
Os precatórios possuem prazo para pagamento. A matéria encontra-se disciplinada na Constituição Federal, art. 100, § 5º, onde se estabelece que os precatórios judiciários apresentados (autuados) até 1º de julho de cada ano serão pagos até o final do exercício fiscal seguinte. Assim, após essas datas, caso não tenham sido pagos, eles serão considerados vencidos.
Considerando-se a natureza do crédito, o precatório poderá ser comum ou alimentar. A Constituição Federal, em seu art. 100, § 1º, com a redação que lhe deu a EC Nº 62/09, aduz quais são os débitos de natureza alimentícia10 e, por exclusão, inferem-se quais são os comuns, in verbis:
“Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo”
Considerando-se a ordem de pagamento, o precatório poderá ser comuns, preferenciais. Os preferenciais, por sua vez, são os de natureza alimentícia e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, ressalvado o caso de adiantamento constitucional que será visto no parágrafo seguinte. Os precatórios comuns, por exclusão, são aqueles cujo crédito não tem natureza alimentar. Eles serão pagos na ordem cronológica de apresentação, compondo uma lista ordenada para tal fim11. No caso do TJDFT, os precatórios são pagos ano a ano, primeiros os alimentar e, em seguida, os comuns, na ordem de apresentação.
Ainda quanto aos preferenciais, na forma do art. 100, § 2º, da CF/88, existe a possibilidade antecipação, total ou parcial do crédito – uma exceção à regra da ordem cronológica. Isso será possível se o titular de um crédito alimentício possuir 60 (sessenta) anos de idade12 ou mais ou ser portador de doença grave13. O valor da antecipação está limitado ao triplo do valor estabelecido por lei para RPV, admitido o fracionamento para essa finalidade, o que equivale dizer que, se a antecipação não quitar o débito, o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório, permanecerá na fila. A esse respeito, confira-se uma sentença proferida pela COORPRE nos autos do precatório nº 20130020058485PCT, disponibilizado no DJe de 10.02.2015, p. 7:
“S E N T E N Ç A Trata-se de precatório para o pagamento da importância devida pelo Distrito Federal em benefício do(a) credor(a) indicado(a) na requisição de fl. 2. Deferido o pedido de preferência constitucional aviltado pelo referido(a) credor(a), o precatório foi integralmente quitado, consoante cálculos apresentados pela Contadoria Judicial e decisão homologatória proferida nos presentes autos, com a respectiva expedição de alvará de levantamento em seu favor. É o relatório. DECIDO. Ante o adimplemento da obrigação, DECRETO a extinção da presente requisição, a teor do art. 794, inciso I, do CPC, como também do feito executivo a ela relacionada, o qual apenas deverá prosseguir caso haja outra RPV ou precatório em trâmite. Sem custas ou honorários. Publique-se. Intimem-se. Cópia juntada nos autos do processo originário. Brasília, 2 de fevereiro de 2015. “
É importante ressaltar que a preferencia constitucional é um direito personalíssimo do credor originário, portanto, insuscetível de transmissão14. Deste modo, o cessionário de um precatório preferencial não poderá ser beneficiário da antecipação constitucional em sucedâneo ao cedente (CF/88, art. 100, § 13).
Confira-se a esse respeito o excerto de uma decisão padrão de deferimento de preferência constitucional nos autos de precatório judicial, proferida pela COORPRE nos autos do PCT 20140020098559PCT e publicada às fls.15/16 do DJE de 22.05.2015, na qual se vê de sua fundamentação o entendimento sufragado pelo TJDFT:
“Decido. O(s) documento(s) apresentado(s) pelo(a)(s) Requerente(s) é(são) incontestável(is) em declarar que ele(a)(s) ostenta(m) idade superior a 60 (sessenta) anos, ficando, assim, protegido(a)(s) pela preferência a que alude o art. 100, §2º, da CF/88, art. 97, §18º, ADCT, e arts. 12 e 13, da Resolução CNJ n. 115, de 29.6.10. Para o tema aqui em apreciação, é importante registrar que há um teto para o crédito preferencial, qual seja, o "triplo do fixado em lei para os fins" de reconhecimento da obrigação de pequeno valor (§2º do art. 100 da Lei Fundamental). Como, no DF, há Lei Distrital tratando do tema - Lei 3.624/05 - e fixando como limite máximo para a obrigação de pequeno valor a quantia de 10 (dez) salários mínimos, há de se concluir que o crédito preferencial só pode atingir o quantum de 30 (trinta) salários mínimos. Após a EC n° 62/2009, os idosos e portadores de doenças graves, uma vez confirmada uma ou as duas condições, terão preferência no pagamento, desde que detentores de créditos de natureza alimentícia. Tal preferência, por sua vez, não se refere ao pagamento integral do precatório (falando aqui dos precatórios cujos débitos são superiores aos considerados como de pequeno valor), mas, somente, a uma espécie de adiantamento do montante que é devido, ficando o crédito remanescente, se houver, na ordem cronológica de apresentação. Destaque-se, ainda, que o deferimento dessa parte do pedido não implica pagamento imediato, nem expedição de RPV dessa parte do crédito: significa, apenas, a inclusão do crédito (até 30 salários mínimos, no caso do DF) em lista preferencial, organizada pela COORPRE, com preferência sobre as demais listas. Assim, no momento oportuno, o crédito exequendo deve ser atualizado e, no limite acima mencionado, adimplido aos autores (até 30 salários mínimos). Caso nada mais reste aos credores, deverão eles ser excluídos, definitivamente, do presente PCT. Diante do exposto, em virtude de "idade", nos termos acima fundamentados, DEFIRO O PEDIDO DE PREFERÊNCIA AO(S) CREDOR(ES) (...) para que passe(m) a figurar na LISTA DE PREFERÊNCIAS, no montante máximo R$ 23.640 (vinte e três mil, seiscentos e quarenta reais)”
Por fim, os precatórios tributários são aqueles relativos a tributo, oriundos, em regra, de ações de repetição de indébito movidas por contribuintes.
1.3.Natureza jurídica do PCT
Como dito alhures, os precatórios judiciais, entendidos como incidente processual instaurado na última fase da execução por quantia certa contra a fazenda pública, formam um procedimento administrativo, que, em nosso sentir, s.m.j., não podem ser concebidos como uma execução especial, como leciona Humberto Theodoro Júnior (2005, p. 47). Isso porque, em nosso entender, o precatório é um procedimento administrativo para o cumprimento pela Fazenda Pública de um débito em execução judicial, seja pelo pagamento seja por compensação ou outra forma de extinção da obrigação. Esse procedimento não é autônomo, mas dependente da execução correlata. No caso do TJDFT, v.g., ele é processado pela COORPE e, após o advento da extinção da obrigação, ele recebe uma sentença de mérito, com fulcro no art. 794 e 795 do CPC, que põe fim, concomitantemente, tanto à execução principal quanto ao procedimento administrativo incidental, como se observa do julgado que se segue, extraída do DJe de 14.05.2015:
PRECATÓRIO Processo Nº 2012 00 2 025280-5 Requisitante JUÍZO DE DIREITO DO 2º JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA DO DF Requisitado PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS (...) S E N T E N Ç A Tratase de precatório para o pagamento da importância devida pelo Distrito Federal em benefício do(a) credor(a) indicado(a) na requisição de fl. 2. Deferido o pedido de preferência constitucional aviltado pelo referido(a) credor(a), o precatório foi integralmente quitado, consoante cálculos apresentados pela Contadoria Judicial e decisão homologatória proferida nos presentes autos, com a respectiva expedição de alvará de levantamento em seu favor. É o relatório. DECIDO. Ante o adimplemento da obrigação, DECRETO a extinção da presente requisição, a teor do art. 794, inciso I, do CPC, como também do feito executivo a ela relacionada, o qual apenas deverá prosseguir caso haja outra RPV ou precatório em trâmite. Sem custas ou honorários. Publique-se. Intimem-se. Cópia juntada nos autos do processo originário. Brasília, 7 de maio de 2015. MARIA GRAZIELA BARBOSA DANTAS Juíza de Direito Substituta Coordenadora de Conciliação de Precatórios.
Ademais, nesta fase processual, o objeto do processo não é mais litigioso, não se podendo sequer falar em partes, mas tão somente em credor e devedor. Na experiência do TJDFT, ainda, no bojo do P.A. do PCT/RPV, em regra, são decididas apenas questões relacionadas à legitimidade das partes e seus procuradores e à extinção da obrigação. Deste modo, as decisões envolvendo discussões sobre o crédito considerado em si mesmo são remetidas para o Juízo da execução, quem tem competência para decidi-las.
No mesmo sentido, data venia, também não concordamos com Humberto Theodoro Júnior (2005, p. 51) quando afirma que o precatório é um “ato executivo contra a Fazenda Pública”. Isso porque é precatório embora esteja contido num processo executivo não se consubstancia num só ato, mas em vários. Ele nas com a liquidação do crédito e se encerra com a extinção da obrigação. Entre um fato processual e outro, vários outros são praticados, necessária ou facultativamente, tais como a atualização do débito pela Contadoria Judicial, homologação de cálculos pelo juízo, expedição de alvará de levantamento, apreciação de pedidos de preferência constitucional, de habilitação de cessionário ou herdeiros de credor falecido etc.
Com base no que fora dito no parágrafo precedente, podemos asseverar que o precatório judicial é um incidente processual, instaurado na última fase da execução por quantia certa contra a fazenda pública, com o objetivo da extinção da obrigação exequenda e que e materializado em um procedimento administrativo de competência do Presidente do Tribunal da decisão exequenda, no exercício de sua função jurisdicional. Dito isso, podemos avançar.
1.4.Quitação e regime especial de pagamento
Para entender a forma de liquidação de precatórios, é preciso empreender um estudo sistematizado da legislação aplicada à espécie. Esse estudo se inicia com o advento da Emenda Constitucional nº 62, de 09 de dezembro de 2009 (EC Nº 62/09), posteriormente com a regulamentação conferida pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), através da Resolução nº 123, passando pelo julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) nº 4357 e 4425 pelo Supremo Tribunal Federal (STF), recentemente, em 14 de março de 2015.
1.4.1.Emenda Constitucional nº 62/09
A EC Nº 62/09 é o marco legal da matéria em apreciação, tendo em vista que alterou substancialmente o regime jurídico de pagamento de precatórios judiciais no Brasil, ao instituir o Regime Especial de Pagamento de Precatórios – REPP. Por meio dele, em aperta síntese, facultou-se aos entes federativos em mora com precatórios vencidos: a) a possibilidade de parcelamento da dívida por 15 anos, mediante o depósito anual do valor correspondente ao saldo total dos precatórios devidos; b) ou a destinação mensal de 1/12 (um doze avos) de um percentual que varia de 1% a 2% e sobre a receita corrente líquida do Ente Devedor, até que o valor destinado seja superior ao valor devido. Além do parcelamento por prazo certo ou incerto, ela criou três hipóteses de quebra da ordem cronológica de apresentação de precatórios, ao possibilitar a destinação de 50% dos recursos orçamentários destinados à amortização do débito para: (i) os pagamentos por ordem crescente de valor; (ii) promoção de leilões; (iii) ou realização de acordos diretos com credores.
O Distrito Federal, por meio do Decreto nº 31.398, de 09 de março de 2010, aderiu ao REPP, obrigando-se ao depósito mensal em conta especial do valor correspondente a 1/12 calculados sobre 1,5% de sua receita corrente líquida por prazo indeterminado.
Com efeito, embora crédito inscrito em precatório mereça credibilidade, porquanto seu adimplemento seja certo e inevitável no futuro, não se pode estabelecer a priori a data exata de sua verificação. Essa incerteza é uma das razões pelas quais os credores de precatórios negociam esse crédito, como forma de antecipação do recebimento. Como já tivemos oportunidade de mencionar, o tempo médio para um precatório ser pago no Distrito Federal é de 17 anos15.
1.4.2.Resolução nº 123 do CNJ
O Conselho Nacional de Justiça editou a resolução nº 123, considerando a necessidade de tornar exequível a Emenda Constitucional nº 62/09, que instituiu o regime especial de pagamento de precatórios (REPP), de modo a que ele não se torne moratória permanente. O normativo é fruto das diretrizes traçadas no Encontro Nacional do Judiciário sobre Precatórios, realizado em 30 de setembro de 2010 com a participação de representantes dos 56 Tribunais brasileiros com precatórios a em mora.
Ocorreu que, como já tivemos oportunidade de mencionar, o REPP possibilitou aos entes públicos em débitos com precatórios vencidos na data da promulgação da EC Nº 62/09 o parcelamento de seu débito por prazo indeterminado, mediante a destinação de uma ínfima parcela de sua receita líquida, 1/12 ao mês sobre uma fração que varia de 1%a 2% de sua receita líquida (ADCT, art. 97, § 2º), esse é o caso, p.ex., do Governo do Distrito Federal (GDF). Aduz a norma de regência da matéria que:
ADCT, art. 97, § 14. O regime especial de pagamento de precatório previsto no inciso I do § 1º vigorará enquanto o valor dos precatórios devidos for superior ao valor dos recursos vinculados, nos termos do § 2º, ambos deste artigo, ou pelo prazo fixo de até 15 (quinze) anos, no caso da opção prevista no inciso II do § 1º.
Sucedeu que se observou que a condição resolutiva prevista na norma supra nunca se implementará. Isso porque, para a maioria absoluta dos entes federativos, a dívida pública com precatório tem aumentando enquanto o valor destinado ao seu pagamento não tem acompanhado a evolução do débito. Deste modo, o valor dos precatórios devidos sempre será superior ao valor dos recursos vinculados.
Então, para solucionar esse problema, a Res. 123/CNJ acrescentou os §§ 1º, 2º e 3º ao art. 20 da Res. 155/CNJ, cuja redação é a seguinte:
“Os Tribunais de Justiça promoverão o levantamento das dívidas públicas de precatórios de todas as entidades devedoras sob sua jurisdição e, no caso daquelas em que, pela projeção da aplicação dos percentuais mínimos previstos constitucionalmente, se verificar que os precatórios vencidos e vincendos não serão satisfeitos no prazo de 15 anos, fixarão percentual mais elevado, que garanta a quitação efetiva dos precatórios atrasados no prazo constitucional.”
Com efeito, o CNJ conferiu aos Presidentes dos Tribunais de Justiça a faculdade de ex officio, a pós a realização de estudo, determinar a majoração do valor dos repasses vinculados efetuados pela Fazenda Pública devedora, a fim de que o débito com precatórios vencidos seja solvido no prazo máximo de 15 anos, evitando com isso que o REPP se torne uma moratória permanente.
1.4.3.Julgamento das ADIs nº 4357 e 4425 pelo STF
O Supremo Tribunal Federal (STF), em 14 de março de 2015, no julgamento conjuntamente as ADIS 4357 e 4425, declarou a inconstitucionalidade do regime especial de pagamento de precatórios criado pela EC Nº 62/09, que criou outras possibilidades para a fazenda pública para a quitação de precatório. Com ele, além da ordem cronológica de apresentação, forma instituídas as alternativas de pagamentos por ordem crescente de valor; promoção de leilões; ou realização de acordos diretos com credores. No julgado, a Suprema Corte entendeu que:
“ao veicular nova moratória na quitação dos débitos judiciais da Fazenda Pública e ao impor o contingenciamento de recursos para esse fim, viola a cláusula constitucional do Estado de Direito (CF, art. 1º, caput), o princípio da Separação de Poderes (CF, art. 2º), o postulado da isonomia (CF, art. 5º), a garantia do acesso à justiça e a efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV), o direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI)“
De fato, como já tivemos a oportunidade de mencionar, O Distrito Federal, por meio do Decreto nº 31.398, de 09 de março de 2010, aderiu ao REPP, obrigando-se ao depósito mensal em conta especial do valor correspondente a 1/12 calculados sobre 1,5% de sua receita corrente líquida por prazo indeterminado. Esse valor é insuficiente para saldar o débito que possui com precatórios vencidos.
O julgamento foi realizado em dois momentos. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da EC Nº 62/09 foi decidida em 25 de março de 201516. Na ocasião, o Pretório Excelso manteve parcialmente o regime especial criado pela emenda por um período de 05 (cinco) exercícios financeiros, contados a partir de 1º de janeiro de 2016. Assim, no quinquênio aludido, só se permitiu a continuidade dos depósitos relativos aos parcelamentos e a realização de acordo direto com credores. Todavia, para esse último a Corte, ainda, minorou para 40% do valor do crédito atualizado o limite permitido. Em outras palavras, estão vedados os leilões e os pagamentos por ordem crescente de valor.
Por fim, quanto ao objeto de nosso estudo, restou permitida a possibilidade de compensação tributaria de créditos em precatórios com os débitos tributários já inscritos em dívida, desde que inscritos em dívida ativa até a data do julgamento (25.03.2015).
Com base no que foi dito até aqui, percebe-se que o regime jurídico aplicável aos precatórios judiciais foi definido pelo STF, no julgamento das ADIs nº 4357 e 4425. Com efeito, embora estejam mantidas as normas que o disciplinam (EC Nº 62/09 e Res. 115 e 123, ambas do CNJ), elas têm de ser interpretadas e aplicadas dentro dos limites definidos pela Suprema Corte, já que restaram parcialmente derrogadas.
Para arrematar, na presente seção fora examinado, sob o aspecto normativo, o conceito de precatório, assim como o regime jurídico que, atualmente, o disciplina no sistema legal pátrio. Já quanto ao contexto fático adjacente, apresentados o quadro geral em que se dá a comercialização de precatórios judiciais, a partir do marco legal/temporal, estabelecido com o advento da EC nº 62/09. A partir desse ponto, já nós é possível avançar no estudo da matéria. Assim, nos próximos capítulos serão vistos o instituto jurídico da cessão civil e sua aplicação, o mercado desses títulos no Distrito Federal, o caso estudado, e, ao final, a certidão de crédito em precatório judicial, objeto da presente pesquisa.