A nova lei geral do processo administrativo

Recursos e prazos

Outra preocupação bastante evidenciada na legislação processual recém instituída é com a celeridade do processo e, portanto, com a efetividade do recurso à jurisdição administrativa.

- 5/10 dias

Atos processuais, em geral, salvo disposição específica, tanto da autoridade quanto do administrado, devem ser praticados no prazo de cinco dias (artigo 24), salvo motivo de força maior. Poderão ser dilatados até o dobro (14), mediante comprovada justificação. Esta é norma que se aplica subsidiariamente a todos os demais procedimentos administrativos, ainda que regulados por norma especial, haja vista a regra do artigo 69.

Compreendidos por essa norma estariam todos os prazos de ordinário expediente, de trâmite entre órgãos ou de encaminhamento de autos, atendimento a despachos ou recebimento e juntada de documentos.

- Interregno de 3 dias úteis para intimações

A intimação para ciência de decisão ou efetivação de diligências observará o prazo mínimo de três dias úteis, entre a ciência e a providência determinada ou a data de comparecimento determinado.

No caso de intimação de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, e que regra particular (artigo 26, §4º.) diz deva ser efetuada por meio de publicação oficial, há margem para questionar-se qual o prazo a ser estabelecido para atender à intimação.

Seria recomendável que não se estabelecesse, na hipótese, aquele mínimo de três dias úteis, dilatando, sempre, o prazo peremptório . O razoável seria, em não havendo previsão de repetir a publicação da intimação no veículo de imprensa - o que também poderia ter sido uma regra admitida, nesses casos, por analogia ao que dispõe o artigo 232, III, do Código de Processo Civil - que se entende haver sido afastada em decorrência dos princípios da celeridade e da economia e da menor onerosidade para o administrado - a autoridade fixar sempre o prazo para cumprimento de diligência ou prática de outro ato processual no máximo de 10 (dez) dias, contínuos (artigo 66, §2º.), a contar da data da publicação, como admitido, por exceção, no Parágrafo único do artigo 24, da Lei nº. 9.784/99. A pluralidade dos intimados não justificaria ampliação desse prazo, também pela celeridade desejada para o processo administrativo e menor onerosidade para o administrado. Aplicável sempre, em qualquer hipótese, a regra do artigo 27: "O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado."

Há uma hipótese de arquivamento do processo, por decisão da autoridade administrativa, quando ocorra o não atendimento à determinação de o interessado apresentar dados, atuar no processo, ou juntar documentos solicitados, isto sido considerado necessário à apreciação da postulação feita (artigo 40); observada, entretanto, a possibilidade de atuação de ofício pelo órgão, suprindo a deficiência verificada (artigo 39, parágrafo único).

- 15 dias

Este é o prazo (artigo 42) para a produção de parecer obrigatório e vinculante por órgão consultivo, salvo norma legal especial em contrário, ou comprovada necessidade de prazo maior ou de sua extensão. Se houver omissão do órgão consultivo, o processo quedará sem seguimento até a apresentação da peça obrigatória, cabendo a responsabilização de quem der causa ao atraso.

- Parecer obrigatório não vinculante

Se parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido, no prazo a propósito determinado de ofício pela autoridade (que deverá ser o de cinco dias, dilatado até o máximo de 10, ex vi do artigo 24), o processo poderá ter seguimento e ser decidido com a dispensa da peça opinativa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu.

- Laudos técnicos

Quando necessários laudos técnicos de órgão administrativos e o encargo não tiver sido cumprido no prazo assinalado, deverá ser solicitado laudo técnico a outro órgão de capacidade técnica e qualificação equivalentes (artigo 43).

- 10 dias

Este o prazo em que terá direito a manifestação o interessado após instrução, exceto se outro prazo for legalmente previsto. (15) No procedimento de consulta pública (artigo 31), entende-se que o período de consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, afastaria, para os interessados que se houverem manifestado, não envolve nova manifestação, uma vez encerrada a instrução, nos termos do artigo 44. O período de consulta pública será aquela determinado pela autoridade, em despacho motivado (artigo 31).

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- 30/60 dias

Concluída a instrução processual, a matéria deve ser decidida pela Administração em trinta dias (artigo 49), prorrogáveis por igual período, quando expressamente motivada. Prazo esse, portanto, destinado à autoridade competente para decidir no processo.

- 10 dias

Interposição de recurso. Prazo contado a partir da ciência ou da divulgação oficial da decisão recorrida, por qualquer das formas e modalidades previstas para comunicação dos atos processuais, no artigo 26, §3º.

- 5 dias

Prazo para reconsideração da decisão, pela autoridade recorrida, ou para encaminhamento do recurso à autoridade superior .

          - 30/60 dias

Prazo para decisão do recurso, salvo previsão legal em contrário (artigo 59, §1º.) e prorrogação máxima (idem, §2º.).

- Prazo para anulação de atos administrativos favoráveis aos destinatários

A regra do artigo 54 ("O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé") constitui-se em norma garantidora de direitos do administrado, prevendo prazo decadencial, para a Administração, para esta execer a auto-tutela dos atos administrativos, que, embora nulos, tenham efeitos favoráveis para o administrado, inclusive patrimoniais, dentre estes aqueles contínuos, quando o prazo contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

Conclusões

Jurisdição administrativa. Embora saiba-se não existir no Direito brasileiro o contencioso administrativo, a Administração exerce um poder de tutela jurídica dos direitos e interesses públicos e submete-se em sua atuação, ao princípio da legalidade e ao dever de não ocasionar, em contrariedade à lei, prejuízos a direitos e interesses dos cidadãos e das pessoas que entram em relação com a Administração por forçaq dessa tutela e dessa atuação legal. Esse poder de tutela do direito e o poder-dever de observar as normas legais e de atuá-las, efetivando direitos e obrigações - quer públicos quer privados -, inclusive, quando no pólo passivo da relação jurídica, porque resulta de obrigação jurídica e que se se efetiva mediante provimentos administrativos, pode assim ser entendido como uma forma de jurisdição administrativa, não de cunho contencioso, mas jurisdição de convencimento e formação da vontade administrativa, de reconhecimento e acatamento de direitos dos administrados, entrega, portanto, de prestação administrativa jurisdicional, porque envolve um juízo a respeito dos interesses e fundamentos jurídicos formulados.

Processo e procedimento. Aplicação subsidária aos procedimentos administrativos. A Lei nº. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, trata expressamente de normas básicas sobre o processo administrativo, visando a proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. Explicita, ainda, que "processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei." Assim, por exemplo, processos administrativos como o de concessão de patentes ou o de registro de marcas de indústria e comércio (Lei nº. 9.279, de 14 de maio de 1996), continuarão regulados pela legislação que lhe é específica, embora os princípios e normas básicas sobre processo administrativo, instituídos pela Lei nº. 9.784/99, possam ter aplicação a esses processos específicos, como, por exemplo, as regras de impedimentos e suspeição dos agentes administrativos (artigo 18), ou, ainda em alguns casos, as regras de comunicação dos atos, que deverá ocorrer mediante a intimação do interessado quanto aos atos do processo de que resultem a imposição de deveres, ônus, sanções ou restrições ao exercício de direitos e atividaes e os atos de outra natureza de seu interesse (artigo 28). Será assim porque a Lei nº. 9.794, de 29 de janeiro de 1999 trata do proceosso, enquanto normas especiais disponhem quanto ao procedimento a ser seguido, em determinados trâmites administrativos para obtenção de direitos, prestações, providências e para a prática de atos dos quais possam resultar a imposição de deveres, sanções ou restrições de direitos aos administrados.

Garantias da prestação administrativa. Transparece um binômio básico na institucionalização dessas normas básicas processuais administrativas: segurança e celeridade. O príncipio da segurança jurídica do administrativo decorre da ênfase dada à proteção dos direitos do administrado, ao lado do melhor cumprimento dos fins da Administração (artigo 1º., caput); fins estes sempre de conformidade à lei e o Direito (N.B. - assim, com maiúscula) (artigo 2º., I); de interesse geral (idem, II); e com objetividade no atendimento ao interesse público, sem promoção pessoal de agentes ou autoridaes (idem, III); segundo formas (ou fórmulas) simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados (idem XI); assegurada a gratuidade dos atos do processo, ressalvadas exceções previstas em lei (idem XI). Prevê-se, ainda adequação entre fins e meios, vedada a imposição de obrigações, restrições e sançoes em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público, (artigo 2º., VI), a indicação expressa dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão (idem, VII), além de buscar-se a melhor forma de interpretar a norma administrativa, garantindo o atendimento do fim público a que se dirige, sendo vedada a aplicação retroativa de nova interpretação (artigo 2º., XIII). A celeridade no trâmite expressa-se, enquanto exigência do processo, pela regra da impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados (artigo 2º., XII); e pela fixação de prazos rígidos, com sanções delineadas, em casos, para o agente que não os respeitar. De não menor importância, tem-se a previsão da decadência qüinqüenal do direito de auto-tutela da Administração, sobre atos administrativos, mesmo nulos, dos quais tenham decorridos efeitos favoráveis aos administrados e destinatários

NOTAS

1. Lei n. 9.874, de 29 de janeiro de 1999, regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, publicada no D.O.U. - Seção 1, de 1º. de fevereiro de 1999.
2. Lei n. 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual, publicada no D.O. SP Nº. 148, de 31 de dezembro de 1998.
3. Não importa que o artigo 69, único, trazido no Capítulo XVIII das Disposições Finais, determine que "Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhe apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei." A verdade é que há casos em que o regulamento administrativo específico é omisso, hipótese em que a Lei geral de processo administrativo, preencherá a lacuna, e casos em que a disposição procedimental é de hierarquia inferior, como regulada em Decreto do Poder Executivo, como é o Decreto nº. 70.235, de 6 de março de 1972, que dispõe sobre o processo administrativo fiscal.
4. Coloca-se, assim, uma questão de fundo constitucional, desde logo, qual a de identificar a competência legisferante para dispor sobre a matéria processual administrativa. A Constituição Federal dispõe, no artigo 22, I, ser competência privativa da União legislar sobre direito processual. Ainda a Constituição Federal atribui competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre procedimentos em matéria processual (artigo 24, XI). No âmbito da legislação concorrente, como é sabido a União terá competência limitada a estabelecer normas gerais (artigo 24, §1º.).
   A Constituição Federal não distingue entre processo judicial e processo administrativo. Por outro lado, não se tem notícia que as unidades federadas tenham feito uso da competência concorrente, prevista em matéria de procedimentos. A Lei nº. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, diz regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, e, em seu artigo 1º. "estabelecer normas básicas sobre o processo administrativo". Entende-se, portanto, que suas normas não poderão conflitar com eventuais legislação estaduais e municipais de processo administrativo, suspendendo essas quando lhe contrariem, pelo que determina o §4º., do artigo 24, da Constituição Federal.
5. Decreto de 15 de abril de 1991, que simplifica o encaminhamento de requerimentos e documentos aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal: "Art. 1º. A critério do interessado, poderão ser remetidos, pelo correio, requerimentos, solicitações, informações, reclamações, ou quaisquer outros documentos endereçados aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta ou indireta, bem assim às demais entidades de cujo capital participe a União. Art. 2º. A remessa poderá ser feita mediante porte simples, exceto quando se tratar de documento ou requerimento cuja entrega esteja sujeita a comprovação ou deva ser realizada dentro de determinado prazo, caso em que valerá como prova o aviso de recebimento (AR) fornecido pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT). Art. 3º. Quando o documento ou requerimento se destinar à instrução de processos já em tramitação, o interessado deverá indicar o número de protocolo referente ao processo. Art. 4º. A remessa de documentos ou requerimentos deverá ter como destinatário o órgão ou setor em que os documentos seriam entregues, caso o interessado não utilizasse a via postal. No documento ou requerimento, o interessado deverá indicar o seu endereço e, quando houver, seu telefone, para facilidade de comunicação."
6. "Artigo 4º. A Administração Federal compreende: I - A Administração Dierta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundações Públicas. Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade."
   "Artigo 5º. Para os fins desta lei, considera-se: I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
   II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada opor lei para exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgão ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. §1º. No caso do inciso III, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à União, em caráter permanente. §2º. O Poder Executivo enquadrará as entidades da Administração Indireta existentes nas categorias constantes deste artigo. §3º. As atividades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações. "
7. Disto não se descurou a legislação paulista, admitindo expressamente: " Artigo 25. Os procedimentos serão impulsionados e instruídos de ofício, atendedo-se à celeridade, economia, simplicidade e utilidade dos trâmites. "
8. "Das Regras Deontológicas 1. A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da vocação do próprio poder estatal . Seus atos, comportamentos e atitudes serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos. "
   " Dos Principais Deveres do Servidor Público XIV - São deveres fundamentais do servidor público : (...)
   c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum. " (Grifos nossos).
9. O preceito traz indagações porque institui, como critério do processo, a " divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição " . Em primeiro lugar, porque " divulgação oficial dos atos administrativos " consiste, em verdade, do uso de um meio ou veículo oficial para a comunicação ou disseminação da notícia dos atos administrativos praticados. Isso significaria dizer a publicação da íntegra dos atos processuais administrativos? Parece que não. Por outro lado, estaria obrigada a autoridade a fazer publicar oficialmente alguma resenha ou registro relativo aos processos em andamento? Mas isso, então, não seria exatamente " divulgação oficial dos atos administrativos ", e sim a publicidade dos procedimentos em curso; algo, talvez, semelhante, em objetivo, à regra contida no artigo 16, da Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993 (Estatuto das licitações públicas), que determina: " Será dada publicidade, mensalmente em órgão de divulgação oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso público, à relação de todas as compras feitas pela Administração direta ou indireta, de maneira a clarificar a identificação do bem comprado, seu preço unitário, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operação, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitação " . Quanto à questão constitucional de sigilo sobre atos administrativos, observe-se existir regulamentação quanto à classificação de documentos, mas não disposições a respeito de atos sigilosos da administração. A respeito v. Decreto n. 79.099 de 6 de janeiro de 1977, que aprova o Regulamento para salvaguarda de assuntos Sigilosos: " Art. 3º Os assuntos sigilosos serão classificados, de acordo com a sua natureza ou finalidade e em função da sua necessidade de segurança, em um dos seguintes graus de sigilo:
   - Ultra-Secreto;
   - Secreto;
   - Confidencial;
   - Reservado.
   Parágrafo único. A necessidade de segurança será avaliada mediante estimativa dos prejuízos que a divulgação não autorizada do assunto sigiloso poderia causar aos interesses nacionais, a entidades ou indivíduos.
   Art. 4º A cada grau de sigilo correspondem medidas especificas de segurança, entre as quais se incluem as limitações para o conhecimento de assunto sigiloso.
   § 1º O grau de sigilo "Ultra-Secreto" será atribuído aos assuntos que requeiram excepcionais medidas de segurança, cujo teor ou características só devam ser do conhecimento de pessoas intimamente ligadas ao seu estudo e ou manuseio
   § 2º O grau de sigilo "Secreto" será atribuído aos assuntos que requeiram elevadas medidas de segurança, cujo teor ou características possam ser do conhecimento de pessoas que, sem estarem intimamente ligadas ao seu estudo e ou manuseio, sejam autorizadas a deles tomarem conhecimento, funcionalmente.
   § 3º O grau de sigilo "Confidencial" será atribuído aos assuntos cujo conhecimento por pessoa não autorizada possa ser prejudicial aos interesses nacionais, a indivíduos ou entidades ou criar embaraço administrativo.
   § 4º O grau de sigilo "Reservado" será atribuído aos assuntos que não devam ser do conhecimento do público em geral. "
10. Os prazos expressos em dias, no processo administrativo, como regra geral, contam-se de modo contínuo (artigo 66, §2º.). No caso da antecedência mínima entre a intimação e a prática do ato objeto da intimação, aquela será de três dias úteis.
11. Interesse geral não constitui um conceito preciso e rigorosamente estabelecido, jurídicamente.
12. Resolução CONAMA Nº. 1, de 23 de janeiro de 1986, publicada no D.O.U., de 17 de fevereiro de 1986, assim dispõe: " Artigo 11. Respeitado o sigilo industrial, assim solicitado e demonstrado pelo interessado, o RIMA (N.B. - Relatório de Impacto Ambiental) será acessível ao público. Suas cópias permanecerão à disposição dos interessados, nos centros de documentação ou bibliotecas da Sema e do órgão estadual de controle ambiental correspondente, inclusive o período de análise técnica. (...) §2º. Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental e apresentação do RIMA, o órgão estadual competente ou o IBAMA ou, quando couber, o município, determinará o prazo para recebimento dos comentários a serem feitos pelos órgãos públicos e demais interessados e, sempre que julgar necessário, promoverá a realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussão do RIMA