ABSTRACT: This paper is about “PNATE”, a Brazilian rural school transportation funding program supported by federal financial transfers to state and local governments.
PALAVRAS-CHAVE: educação, transporte escolar em área rural.
KEY WORDS: education, rural school transportation.
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. O PNATE. 3. Transferência e movimentação dos recursos. 4. Reversão e devolução de valores ao FNDE. 5. Utilização dos recursos. 6. Acompanhamento, controle social e prestação de contas. 7. Fiscalização da aplicação dos recursos. 8. Suspensão e restabelecimento dos repasses. 9. Denúncias. 10. Improbidade administrativa. 11. Considerações finais. Referências.
1. Introdução.
A nova Resolução CD/FNDE n.º 5, do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, foi publicada no D.O.U. em 01º/06/2015, Seção 1, estabelecendo os critérios e as formas de transferência de recursos financeiros do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE). A nova norma, nos termos de seu art. 25, está em vigor desde a data de sua publicação, revogando norma anterior.
O novo ato normativo ampara-se em diversos diplomas legais, como Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), Decreto-Lei nº 200/1967 (organização da Administração Federal), Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública), Lei nº 9.394/1996 (LDB, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), Lei nº 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro), Lei nº 9.537/1997 (Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário em Águas sob Jurisdição Nacional), Lei nº 10.880/2004 (conversão da MPv nº 173, de 2004, que institui o PNATE e dá outras providências), Lei nº 11.494/2007 (regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, FUNDEB), Lei nº 11.947/2009 (dispõe sobre atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica, além de alterar dispositivos da Lei nº 10.880/2004), Decreto nº 5.450/2005 (regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns) e Decreto nº 7.507/2011 (dispõe sobre a movimentação de recursos federais transferidos a Estados, Distrito Federal e Municípios, em decorrência das leis nele citadas, dentre as quais figura a Lei nº 10.880/2004).
Neste artigo, analisaremos os dispositivos da nova Resolução CD/FNDE n.º 05/2015, sendo pertinente destacar que não é objeto deste texto a análise jurídica do Programa “Caminho da Escola”, de que trata o Decreto nº 6.768, de 10 de fevereiro de 2009.
2. O PNATE.
O “Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar” (PNATE) foi instituído pela Medida Provisória (MPV) nº 173, de 2004, convertida na Lei nº 10.880/2004, e consiste na transferência, em caráter suplementar, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, de recursos financeiros destinados a custear a oferta de transporte escolar aos alunos da educação básica pública, residentes em área rural, com os objetivos de melhorar as condições de acesso à educação e diminuição da evasão escolar, em atendimento ao princípio da isonomia e em cumprimento ao art. 206 da Constituição da República, que dispõe que o ensino será ministrado com base em vários princípios jurídicos, dentre eles a “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (inciso I).
Conforme LDB, com redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013:
“Art. 4º O dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de:
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, organizada da seguinte forma:
a) pré-escola;
b) ensino fundamental;
c) ensino médio;
(…)
Art. 21. A educação escolar compõe-se de:
I - educação básica, formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio;
II - educação superior.”
Portanto, a educação básica compreende “pré-escola”, “ensino fundamental” e “ensino médio”. O PNATE atualmente contempla todas as etapas da educação básica, não apenas o “ensino fundamental”.
Cumpre observar, ainda, que nos termos do inciso V do art. 23 da Constituição da República, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proporcionar os meios de acesso à educação, aí incluído o transporte escolar. A educação, ademais, é direito social fundamental previsto expressamente no caput do art. 6º da Constituição da República.
Em razão da Lei nº 10.709, de 31 de julho de 2003, foram incluídos incisos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 9.394/1996 (LDB), para deixar explícito que (LDB, art. 10, VII) os Estados incumbir-se-ão de assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual e (LDB, art. 11, VI) os Municípios incumbir-se-ão de assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.
O inciso III do art. 9º da LDB dispõe que a União incumbir-se-á de prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo a União, assim, sua função redistributiva e supletiva, em observância ao § 1º do art. 211 da Constituição da República. Um dos grandes exemplos, nesse sentido, é exatamente o PNATE.
O montante de recursos financeiros do PNATE é razoavelmente elevado, o que por si só já demandaria do poder público adequada normatização e insistente fiscalização do seu uso. Tal preocupação é reforçada pelo fato de que, além de ser muito (em números absolutos), o dinheiro disponível é limitado diante das enormes necessidades (em termos proporcionais), o que o torna paradoxalmente escasso.
Já foi apurado que no período de 2004 a 2012, o valor total programado para o PNATE ficou em torno de R$ 3,5 bilhões, com repasse de recursos para mais de 90% dos Municípios brasileiros, sendo que, a partir de 2009, com a mudança do atendimento para toda a educação básica, incluindo a educação infantil e o ensino médio para os residentes em áreas rurais, constatou-se que houve um aumento significativo na execução dos recursos e na quantidade de alunos beneficiados.[1]
O caráter suplementar dessa assistência financeira da União, para transporte escolar, através do FNDE, para os demais entes federados, é reconhecido no § 4º do art. 2º da Lei nº 10.880/04, em razão do disposto no inciso VII do art. 208 da Constituição da República, pelo qual é dever do Estado garantir atendimento ao educando, por meio de programas suplementares de material didaticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. A Lei nº 10.880 foi editada quando a redação original do inciso VII do art. 208 da CRFB/88 já contemplava o “atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde”.[2] Portanto, ao tempo em que editada, a Lei nº 10.880/2004 estava, ao menos nesse quesito, em perfeita conformidade com o texto constitucional, isto é, com o PNATE abrangendo estudantes do “ensino fundamental”.
Por sua vez, a redação atual do inciso VII do art. 208 da Constituição da República foi conferida pelo art. 1º da Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009, publicada no DOU em 12.11.2009, data em que entrou em vigor, conforme previsto em seu art. 7º. Percebe-se, assim, que houve a ampliação do PNATE, abrangendo não mais apenas alunos da educação fundamental, mas de todas as etapas da educação básica, pelo art. 30 da Medida Provisória nº 455/2009, que todavia foi promulgada em 28 de janeiro de 2009, publicada no DOU de 29.1.2009 e retificada no DOU de 5.2.2009, entrando em vigor na data de sua publicação, conforme previsto em seu art. 32. Antes, portanto, da Emenda Constitucional nº 59/2009. Desse modo, a ampliação do PNATE ocorreu, para os alunos de “todas as etapas” da educação básica, através da MPV nº 455/2009, convertida na Lei nº 11.947, de mesmo ano, sem que houvesse tamanha abrangência na redação do inciso VII do art. 208 da Constituição Federal. A própria Lei nº 11.947 é de 16 de junho de 2009, ainda assim anterior à Emenda Constitucional nº 59/2009.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) não admite que modificações da legislação, originariamente inconstitucionais, sejam convalidadas por emenda constitucional, porque seria inexistente o fenômeno da “constitucionalização superveniente” no sistema jurídico brasileiro.[3]
Entretanto, não entendemos que as modificações trazidas pela MPV nº 455/2009 e correspondente Lei nº 11.947/2009 tenham sido originariamente inconstitucionais, no particular, porque o caput do art. 211 da Constituição Federal já prescrevia, desde sua redação original (mantida até hoje), que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino” e, mais que isso, através do § 1º deste mesmo art. 211, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, ainda de 1996, a Constituição Federal já previa, portanto ao tempo da publicação da MPV nº 455/2009, que:
“Art. 211. …
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;”[4]
Evidentemente, a função redistributiva da União implica em transferência de recursos financeiros para os demais entes federados. E o § 1º do art. 211 da CF/88 prevê, desde a redação conferida pela EC 14/96, que essa função redistributiva da União se dará “de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino”, e não há dúvidas de que a oferta de transporte escolar gratuito, ainda mais no meio rural, para estudantes do sistema público de ensino, pretende igualar oportunidades educacionais aos menos favorecidos econômica ou geograficamente, devendo ser observado, ainda, que o § 1º do art. 211 da CF/88 estipulou que tal função redistributiva da União ocorrerá “mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios”, onde perfeitamente se insere a assistência financeira por repasse de recursos no âmbito do PNATE.
O art. 1º da Emenda Constitucional nº 59/2009, desse modo, ao modificar a redação do inciso VII do art. 208 da Carta Magna, nos moldes aqui analisados, jamais teve o propósito de “constitucionalizar” a Lei Federal nº 11.947/2009 (e os efeitos produzidos pela anterior MPV nº 455/2009, convertida nesta Lei Federal), porque os repasses de recursos financeiros, no âmbito do PNATE, para financiar o transporte rural do escolar em todas as etapas da educação básica, já encontrava amparo constitucional no caput e § 1º do art. 211 da Constituição da República, de maneira que a nova redação do inciso VII do art. 208 da Carta Magna surgiu, isto sim, para cristalizar, no Texto Maior, a obrigação, o dever do Estado (por meio de todos os entes federados), como decorre do caput do art. 208, de atendimento ao educando, “em todas as etapas da educação básica”, por meio de programas suplementares de material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Em outras palavras, a nova redação do inciso VII do art. 208 da Constituição, pela EC 59/2009, tem propósito garantista, em prol dos educandos de todas as etapas da educação básica, consolidando o direito social à educação pública, gratuita e acessível, e não de constitucionalização da ampliação do PNATE (ou de outros programas), ampliação esta notadamente ocorrida a partir da MPV nº 455/2009 e Lei Federal nº 11.947/2009.
O inciso VII do art. 208 da Constituição da República, em sua atual redação, repercutiu no ordenamento jurídico, e é praticamente repetido na LDB, art. 4º, inciso VIII, pelo qual o dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didaticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Tal se dá porque o inciso VIII do art. 4º da LDB foi alterado pela Lei nº 12.796, de 2013, posterior à Emenda Constitucional nº 59, de 2009. A redação antiga contemplava apenas o ensino fundamental, prevendo “atendimento ao educando, no ensino fundamental público, por meio de programas suplementares de material didaticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde”.
Entretanto, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), instituído pela Lei nº 8.069, de 1990, ainda dispõe, no art. 54, inciso VII, que é dever do Estado assegurar à criança e ao adolescente atendimento no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didaticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Como se vê, o ECA precisa ser adequado à atual realidade normativa constitucional. De todo modo, o dispositivo está vigente e em nada atrapalha o cumprimento do inciso VII do art. 208 da Constituição da República, já que o ensino fundamental de qualquer maneira insere-se no contexto da educação básica. Assim, o inciso VII do art. 54 do ECA não está revogado, ao contrário, está vigente, só precisaria ter sua redação alterada para ampliar sua eficácia a toda a educação básica, moldando-se assim à norma constitucional atual.
A propósito, o ECA inclusive prevê, no inciso V do seu art. 208, o ajuizamento de ações de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente, referentes ao não oferecimento ou oferta irregular de transporte escolar, dentre outros deveres ali previstos, mas o citado dispositivo legal possui o grave defeito de ainda referir-se apenas a programas suplementares destinados ao “educando do ensino fundamental”. Aqui existe, também, portanto, uma necessidade de alteração legislativa relevante. Eis a atual redação:
“Art. 208. Regem-se pelas disposições desta Lei as ações de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados à criança e ao adolescente, referentes ao não oferecimento ou oferta irregular: (…)
V - de programas suplementares de oferta de material didático-escolar, transporte e assistência à saúde do educando do ensino fundamental; (…) (nossos grifos)”
Participam do PNATE, o FNDE, os Entes Executores (EEx) e o “Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação” (CACS/FUNDEB).
O FNDE é responsável pela normatização, assistência financeira em caráter suplementar, abertura das contas correntes para repasse dos recursos, acompanhamento, fiscalização, aprovação da prestação de contas dos recursos repassados, cooperação técnica e avaliação da efetividade da aplicação dos recursos do PNATE, diretamente ou por delegação.[5]
Os EEx são responsáveis pelo recebimento, execução e prestação de contas dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE à conta do PNATE, sendo os Estados e o Distrito Federal responsáveis pelo atendimento aos alunos das escolas da educação básica pública das respectivas redes de ensino, nos termos do inciso VII do art. 10 da LDB e, os Municípios, responsáveis pelo atendimento aos alunos das escolas da educação básica pública das respectivas redes de ensino, nos termos do inciso VI do art. 11 da LDB.[6] Como já vimos acima, tal se dá em razão da Lei nº 10.709/2003.
O CACS/FUNDEB é responsável pelo acompanhamento e controle social, bem como pelo recebimento, análise e encaminhamento, ao FNDE, da prestação de contas do Programa (PNATE), conforme estabelecido no § 13, art. 24 da Lei nº 11.494, de 2007.[7]
Vale salientar que, nos termos do parágrafo único do art. 3º da nova Resolução CD/FNDE n.º 5/2015, compete aos Municípios, Distrito Federal e Estados, regulamentar, por meio de instrumento legal próprio, os critérios e procedimentos para operacionalização do PNATE, destinados aos alunos da Educação Básica das suas respectivas redes de ensino. Evidentemente, a Resolução do FNDE não está a instituir deveres ou competências para os demais entes federados, mas apenas reconhecendo a autonomia destes quanto à instituição de normas para operacionalização do PNATE, em respeito ao caput do art. 18 e § 4º do art. 211 da Carta Magna de 1988, verbis:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Art. 211, § 4º: “Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório” (redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009).
3. Transferência e movimentação dos recursos.
A transferência de recursos financeiros no âmbito do PNATE é realizada de forma automática pelo FNDE, isto é, sem necessidade de convênio, ajuste, acordo, contrato ou instrumento congênere, mediante depósito em conta-corrente especifica. Esta previsão, contida no art. 4º da Resolução CD/FNDE nº 5/2015, é a repetição do tanto quanto contido no caput do art. 4º da Lei nº 10.880/2004. A conta-corrente é aberta e mantida exclusivamente em instituições financeiras oficiais com as quais o FNDE mantenha parceria.[8]
O cálculo do montante de recursos a serem destinados a cada EEx tem como base o número de alunos da educação básica pública, residentes em área rural e que utilizam o transporte escolar, constantes do “Censo Escolar” do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) do Ministério da Educação (MEC) do ano imediatamente anterior.
O INEP foi criado pelo art. 39 da Lei nº 378, de 13 de janeiro de 1937, então com o nome de “Instituto Nacional de Pedagogia”, para “realizar pesquisas sobre os problemas do ensino, nos seus differentes aspectos” (ortografia da época). No ano seguinte, quando efetivamente começou a funcionar, passou a chamar-se, em razão do art. 1º do Decreto-Lei nº 580, “Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos”, nome mais adequado às suas finalidades de então. Teve autonomia administrativa e financeira assegurada pelo art. 14 do Decreto nº 66.967, de 27 de julho de 1970, na forma do artigo 172 do Decreto-Lei nº 200/1967, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 900/1969 e passou a chamar-se “Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais – INEP” em razão do Decreto nº 71.407, de 20 de novembro de 1972. Foi transformado em Autarquia Federal pelo art. 1º da Lei Federal nº 9.448, de 14 de março de 1997 (conversão da MPv nº 1.568, de 1997) e pelo art. 1º da Lei nº 10.269, de 29 de agosto de 2001, passou a chamar-se “Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP”, denominação atual. Tem sede e foro em Brasília/DF. Dentre suas várias e importantes atribuições, está a de “organizar e manter o sistema de informações e estatísticas educacionais”, como previsto no inciso I do art. 1º da Lei nº 9.448/97, de onde decorre a sua atividade de coordenação do “Censo Escolar” a que se refere o caput do art. 5º da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15.
A tabela com os valores per capita e o montante de recursos financeiros serão disponibilizados, em cada exercício, em endereço eletrônico divulgado pelo FNDE e poderão ser alterados por decisão do Conselho Deliberativo do Fundo.[9]
É de responsabilidade dos EEx o acompanhamento das transferências financeiras efetuadas pelo FNDE no âmbito do PNATE, de forma a garantir a aplicação tempestiva dos recursos creditados a seu favor.[10]
Os valores apurados na forma do art. 5º, observando a disponibilidade de limite financeiro no FNDE, a partir de 2016, serão transferidos diretamente a cada EEx, em 10 (dez) parcelas, no período de fevereiro a novembro do ano em curso.[11]
Os dispositivos contidos nos artigos 5º e 6º Resolução CD/FNDE 5/15, acima abordados, atendem ao tanto quanto prescrito na atual redação dos §§ 1º, 2º e 3º do art. 2º da Lei nº 10.880/2004, verbis:
“Art. 2º. …
§ 1º O montante dos recursos financeiros será repassado em parcelas e calculado com base no número de alunos da educação básica pública residentes em área rural que utilizem transporte escolar oferecido pelos entes referidos no caput deste artigo (redação dada pela Lei nº 11.947, de 2009)
§ 2º O Conselho Deliberativo do FNDE divulgará, a cada exercício financeiro, a forma de cálculo, o valor a ser repassado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a periodicidade dos repasses, bem como as orientações e instruções necessárias à execução do PNATE, observado o montante de recursos disponíveis para este fim constante da Lei Orçamentária Anual, e em suas alterações, aprovadas para o Fundo.
§ 3º Os recursos financeiros a serem repassados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios de que trata o § 1º deste artigo serão calculados com base nos dados oficiais do censo escolar, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, relativo ao ano imediatamente anterior ao do atendimento.”
A assistência financeira do PNATE fica limitada ao montante dos recursos orçamentários consignados na Lei Orçamentária Anual (LOA) para esse fim, acrescida das suplementações, quando autorizadas, e submetidas aos dispositivos do Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).[12]
Os saldos existentes nas contas bancárias de outras instituições financeiras deverão ser transferidos para as contas atuais abertas pelo FNDE no prazo máximo de 90 dias contados da publicação da Resolução CD/FNDE 5/15.[13]
A solicitação de alteração de agência bancária, por parte dos EEx, será admitida mediante solicitação feita ao FNDE no mês de janeiro, podendo ser revista somente no mesmo período do exercício seguinte.[14] As contas bancárias ficarão bloqueadas para movimentação até que o representante dos EEx compareça à agência do banco onde a conta foi aberta e proceda à entrega e à chancela dos documentos necessários à sua movimentação, de acordo com as normas bancárias vigentes.[15]
Nos termos dos Acordos de Cooperação Mútua celebrados entre o FNDE e as instituições financeiras oficiais, os EEx são isentos do pagamento de tarifas bancárias pela manutenção e movimentação das contas correntes abertas para as ações do PNATE, de 04 (quatro) extratos bancários do mês corrente e de 1 (um) do mês anterior, bem como pelo recebimento de um cartão magnético com uso restrito para consultas a saldos e extratos.[16]
A identificação de incorreções na abertura das contas correntes faculta ao FNDE, independentemente de autorização dos EEx, solicitar ao banco o seu encerramento e, quando necessário, os bloqueios, estornos e/ou transferências bancárias indispensáveis à regularização.[17]
Enquanto não utilizados na sua finalidade, os recursos do PNATE deverão ser, obrigatoriamente, aplicados em caderneta de poupança, quando a previsão do seu uso for igual ou superior a um mês ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública federal, se a sua utilização for ocorrer em prazo inferior a um mês.[18] A aplicação financeira deverá ser na mesma conta-corrente na qual os recursos financeiros foram creditados pelo FNDE, inclusive quando se tratar de caderneta de poupança.[19]
O produto das aplicações financeiras deverá ser obrigatoriamente computado a crédito da conta-corrente específica, ser aplicado exclusivamente no custeio das ações do Programa (PNATE) e ficar sujeito às mesmas condições de prestação de contas exigidas para os recursos transferidos pelo FNDE.[20]
Excepcionalmente, desde que não haja agência do banco parceiro indicado pelo FNDE na sede do Município, poderá ser realizado, no decorrer do exercício, direto no caixa, 1 (um) saque mensal para atender a despesas de pequeno vulto, limitados ao montante total de dez por cento do valor estabelecido na alínea “a” do inciso II do art. 23 da Lei nº 8.666/1993, a cada exercício financeiro.[21] Ou seja, é lícito, nessa circunstância (não haver agência do banco parceiro indicado pelo FNDE na sede do Município), realizar 01 (um) saque mensal, direto no caixa, de qualquer valor, desde que a soma total, no exercício, seja de no máximo oito mil reais e dentro da finalidade de pagamento de despesas (considerados o porte e a realidade de cada Município) de pequeno vulto.
O FNDE, independentemente de autorização do titular da conta do PNATE, obterá junto aos bancos, sempre que necessário, os saldos e extratos das contas correntes, inclusive os de aplicações financeiras.[22] No caso, inexiste direito do EEx ao sigilo bancário porque se trata de movimentação e aplicação de recursos públicos sujeitos à prestação de contas à esfera federal. Além disso, tais contas bancárias são abertas pelo próprio FNDE.
Os saldos existentes nas contas bancárias do PNATE em 31 de dezembro serão reprogramados para o exercício subsequente, sem a necessidade de anuência do FNDE.[23] A parcela do saldo, que exceder a 30% (trinta por cento) do valor repassado em cada exercício, será deduzida do recurso a ser transferido no exercício posterior.[24]
O desconto, todavia, poderá ser revisto pelo FNDE, mediante justificativa dos EEx, obrigatoriamente acompanhada de cópias de empenhos, de cheques, da conciliação bancária e de notas fiscais que comprovem a impropriedade da dedução.[25]
Realmente, os §§ 2º e 3º do art. 4º da Lei nº 10.880/2004 dispõem:
“Art. 4º. …
§ 2º Os saldos dos recursos financeiros recebidos à conta dos Programas a que se refere o caput deste artigo, existentes em 31 de dezembro, deverão ser reprogramados para o exercício subsequente, com estrita observância ao objeto de sua transferência, nos termos de regulamentação do Conselho Deliberativo do FNDE.
§ 3º A parcela dos saldos, incorporados na forma do § 2º deste artigo, que exceder a 30% (trinta por cento) do valor previsto para os repasses à conta do PNATE, no exercício no qual se der a incorporação, será deduzida daquele valor, nos termos de regulamentação do Conselho Deliberativo do FNDE.”
A parcela do saldo, em 31 de dezembro, quando superior ao valor a ser repassado aos EEx (no exercício seguinte, entende-se), deverá ser restituído ao FNDE observando o disposto nos artigos 13 e 14 da própria Resolução 5/15.[26]
Para fins de prestação de contas, o FNDE considerará os saldos informados pelas instituições bancárias.[27] Na impossibilidade de obtenção dos saldos junto às instituições bancárias, será considerado aquele declarado pelo ente executor no “Sistema de Gestão de Prestação de Contas” (Contas Online), SiGPC.[28]
Eventuais inconsistências constatadas na análise da prestação de contas de cada programa serão objeto de verificação posterior.[29]
Aos Estados, em conformidade com o art. 2º, § 5º, da Lei nº 10.880, de 2004, é facultado autorizar o FNDE a efetuar o repasse do valor correspondente aos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino diretamente aos seus respectivos Municípios.[30] Nesse caso, o repasse deverá ser feito exclusivamente para o Município onde está registrado o quantitativo de alunos estaduais no censo escolar do ano anterior ao atendimento.[31] Realmente, o § 5º do art. 2º da Lei nº 10.880/2004 expressamente prevê que os Municípios poderão proceder ao atendimento do transporte escolar dos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino, localizados nas suas respectivas áreas de circunscrição, desde que assim acordem os entes, sendo, nesse caso, autorizado o repasse direto do FNDE ao Município da correspondente parcela de recursos, calculados na forma do § 3º do mesmo artigo 2º da própria Lei.
A autorização dos Estados não prejudica a transferência dos recursos por eles devidos aos Municípios em virtude do transporte de alunos matriculados nos estabelecimentos de ensino estaduais nos Municípios, nos termos do inciso VII do art. 10 da Lei nº 9.394/1996.[32] Assim dispõe o § 6º do art. 2º da Lei nº 10.880/2004.
A autorização para o repasse dos recursos diretamente aos Municípios deverá ser formalizada, mediante ofício, do Estado Federado ao FNDE, até o 5º dia útil do mês de fevereiro.[33] A forma de repasse autorizada diretamente aos Municípios somente poderá ser revista no exercício subsequente ao da autorização, sendo que, quando não houver manifestação por parte dos Estados, ficará mantida a forma definida no exercício anterior (silêncio como manifestação de vontade).[34]
Tal autorização somente poderá ser efetivada quando se destinar à totalidade dos Municípios do Estado, que apresentarem matrícula no censo escolar de alunos abrangidos pela Resolução CD/FNDE 5/15.[35] Essa medida busca resguardar o interesse público, evitar que autorizações sejam concedidas ou negadas com base em motivações político-partidárias e preservar a isonomia de tratamento entre os Municípios. Contudo, desde que mediante justificativa adequada, anuência dos Municípios e prévia autorização do FNDE, o procedimento de repasse do valor do PNATE diretamente aos Municípios poderá ser, excepcionalmente, autorizado pelo Estado apenas para parte dos seus Municípios.[36]
Os Estados que não formalizarem a autorização de repasse direto aos Municípios deverão executar diretamente os recursos financeiros recebidos no âmbito do PNATE, ficando vedado o repasse, a qualquer título, para seus respectivos Municípios.[37]
Os EEx deverão incluir em seus respectivos orçamentos os recursos recebidos para a execução do PNATE, nos termos estabelecidos no § 1º, do art. 6º, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.[38] No mesmo sentido dispõe o § 1º do art. 4º da Lei nº 10.880/2004. A propósito, reza a Lei nº 4.320/1964:
“Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. § 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.”
Os valores transferidos no âmbito do PNATE não poderão ser considerados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios no cômputo dos 25% (vinte e cinco por cento) de impostos e transferências devidos à manutenção e ao desenvolvimento do ensino por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal.[39] É que o caput do art. 212 da CRFB/88 prevê que “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”.[40] Entretanto, as transferências do PNATE não entram nesse cômputo, de modo que Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem abater o valor executado (recebido no âmbito do PNATE) do valor mínimo obrigatório de investimento em educação, correspondente a pelo menos 25% da receita descrita no caput do art. 212 da CRFB/88.
Assim, ainda que o inciso VIII do art. 70 da LDB tenha previsto que despesas realizadas com manutenção de programas de transporte escolar serão consideradas como de “manutenção e desenvolvimento do ensino”, para as finalidades do art. 212 da Constituição da República, devem ser excluídas dessa classificação as despesas realizadas com recursos transferidos no âmbito do PNATE, nos termos do art. 10 da Resolução CD/FNDE 5/15, que encontra amparo no inciso VII do art. 208, da Constituição da República, além do caput e § 4º do art. 2º da Lei nº 10.880/04 c/c inciso IV do art. 71 da LDB, considerando-se, ainda, que as verbas transferidas no âmbito do PNATE o são com caráter suplementar. Diz a LDB:
“Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
(…)
IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;
V - (…)” (nossos grifos).
Vale registrar que tal já constava da redação original da LDB, ou seja, desde sua promulgação. Por sua vez, a Lei nº 10.880/04, no art. 2º, § 4º, dispõe:
“A assistência financeira de que trata este artigo tem caráter suplementar, conforme o disposto no inciso VII do art. 208 da Constituição Federal, e destina-se, exclusivamente, ao transporte escolar do aluno” (nossos grifos).
Essa é a redação original, vigente até hoje. A propósito, o inciso VII do art. 208 da CRFB/88 é que foi alterado, para abranger “todas as etapas da educação básica”, além do ensino fundamental, mas, de todo modo, no citado dispositivo constitucional já se assegurava a natureza “suplementar” do programa de transporte escolar, além dos outros programas assistenciais, como alimentação, etc.
4. Reversão e devolução de valores ao FNDE.
O caput do art. 12 da Resolução 5/2015 dispõe que ao FNDE é “facultado” estornar ou bloquear, conforme o caso, valores creditados na conta-corrente dos EEx, mediante solicitação direta ao agente financeiro depositário dos recursos, nas seguintes situações: I - ocorrência de depósitos indevidos; II - determinação do Poder Judiciário ou requisição do Ministério Público; III - constatação de irregularidades na execução do Programa; IV- constatação de incorreções nos dados cadastrais das contas correntes.
Em se tratando de “determinação do Poder Judiciário”, para o FNDE não subsiste faculdade alguma em tomar a providência do caput do art. 12 da Resolução 5/2015, pois nessa situação, isto é, havendo ordem judicial vigente e que lhe seja aplicável, estará mesmo obrigado a seu cumprimento. Ainda quanto ao inciso II do art. 12 em estudo, prevê o § 3º do art. 8º da Lei Complementar nº 75/93 que “A falta injustificada e o retardamento indevido do cumprimento das requisições do Ministério Público implicarão a responsabilidade de quem lhe der causa”. De mais a mais, tendo em vista que se lida, na hipótese, com dinheiro público, em qualquer das situações dos incisos I, III ou IV, o FNDE deve tomar as providências para estorno ou bloqueio dos valores do PNATE, já que é de sua responsabilidade proteger esse dinheiro, que é do povo brasileiro.
O caput e §§ 1º e 2º do art. 13 da Resolução 5/2015 detalham os procedimentos para as devoluções de recursos financeiros referentes ao PNATE.[41]
Eventuais despesas bancárias decorrentes dessas devoluções correrão às expensas dos EEx depositante, não podendo ser cobertas com recursos do PNATE e nem lançadas na respectiva prestação de contas.[42]
Inexistindo saldo suficiente na conta-corrente para efetivar o estorno ou o bloqueio, e não havendo a previsão de repasses a serem efetuados, os EEx ficarão obrigados a restituírem os recursos ao FNDE, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar do recebimento da notificação.[43]
5. Utilização dos recursos.
O caput do art. 6º da Resolução CD/FNDE 5/15 estipula que os recursos do PNATE deverão ser utilizados exclusivamente no custeio de despesas com o transporte escolar dos alunos da educação básica da rede pública de ensino. Do contrário, caracteriza-se ato ilícito, por desvio de finalidade.
Assim, os recursos repassados à conta do PNATE destinar-se-ão à manutenção de veículos escolares rodoviários com Certificado de Registro de Veículo, devidamente regularizado pelo órgão competente em nome do EEx, como pagamento de despesas com reforma, seguros, licenciamento, impostos e taxas (do ano em curso), pneus, câmaras e serviços de mecânica em freio, suspensão, câmbio, motor, elétrica e funilaria, recuperação de assentos, combustível e lubrificantes e outros serviços necessários para adequada manutenção do veículo,[44] manutenção de veículos escolares aquaviários com Registro de Propriedade da Embarcação, devidamente regularizado pelo órgão competente em nome do EEx, como pagamento de despesas com reforma, seguros, impostos e taxas (do ano em curso), registro na autoridade marítima competente, peças e serviços de mecânica do motor, conjunto de propulsão e equipamentos embarcados, combustíveis e lubrificantes e outros serviços necessários para adequada manutenção da embarcação,[45] pagamento de serviços contratados junto a terceiros, obedecidas, por parte do prestador de serviço, as exigências previstas nos artigos 136 e 138, da Lei nº 9.503, de 1997,[46] desde que utilizados para cobrir despesas realizadas na contratação de veículos adequados para o transporte de escolares, que estejam em conformidade com as disposições do Código de Trânsito Brasileiro ou Normas da Autoridade Marítima, assim como eventuais legislações complementares no âmbito estadual, distrital e municipal,[47] e, por fim, para aquisição de passe estudantil quando houver oferta de serviço regular de transporte coletivo de passageiros.[48]
O § 3º do art. 14 da Res. CD/FNDE 5/15 dispõe que o condutor do veículo destinado ao transporte de escolares deverá atender aos requisitos estabelecidos no Código de Trânsito Brasileiro (CTB) ou na norma estabelecida pela autoridade marítima no caso de veículo aquaviário, o que se dá, ademais, em observância ao art. 138 do CTB e às normas de segurança do transporte aquaviário.
Todas as despesas deverão ser em moeda corrente do país e guardar compatibilidade com a marca e modelo do veículo, e ser executadas diretamente pelos EEx em conformidade com a lei aplicável à espécie, observado, no que couber, a quilometragem percorrida, hora navegada ou aluno transportado.[49] Ao dizer que as despesas serão “executadas diretamente pelos EEx”, a norma está apenas a dizer que serão executadas no âmbito do ente federado que recebeu os recursos, não está a impedir a contratação de terceiros para execução de serviços.
Aliás, a contratação de terceiros é prevista na própria Resolução CD/FNDE nº 5/15, no art. 14, II, “a” e inciso III. Além disso, o § 4º do art. 14 do mesmo ato normativo traz expressamente a previsão de que na utilização dos recursos do PNATE os EEx deverão observar os procedimentos previstos na Lei nº 8.666/1993, no Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, e nas legislações correlatas, isto é, de licitações e contratos, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.
É vedada a realização de despesas com tarifas bancárias, multas, pessoal e tributos, quando não incidentes sobre os materiais e serviços contratados para a consecução dos objetivos do PNATE.[50]
Vale ressaltar que o TCU já considerou prática de ato antieconômico, na execução de recursos do PNATE, com enquadramento da irregularidade à hipótese prevista no art. 16, inciso III, alínea “c”, da Lei nº 8.443/92, contratação na qual o EEx deixou de exigir da empresa contratada a execução de serviços compatíveis com os preços contratados, ou seja, serviços de transporte de estudantes, com emprego de veículos e mão de obra adequados. No caso, os gestores, no entender da Corte de Contas, permitiram à empresa subcontratar os serviços integralmente, a preço muito inferior aos pagos pela Prefeitura, junto a proprietários de veículos de carga, impróprios para um transporte escolar digno.[51]
6. Acompanhamento, controle social e prestação de contas.
Como já adiantado anteriormente, o acompanhamento e o controle social sobre a aplicação dos recursos do PNATE serão exercidos junto aos respectivos EEx pelos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) do FUNDEB, constituídos na forma estabelecida no § 13 do art. 24 da Lei nº 11.494, de 2007.[52] Tal também é determinado pelo art. 5º da Lei nº 10.880/2004, com redação dada pela Lei nº 11.947, de 2009.[53]
Nos termos do citado § 13 do art. 24 da Lei nº 11.494/2007, a esses conselhos incumbe, dentre outras muitas atribuições, acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do PNATE e, ainda, receber e analisar as respectivas prestações de contas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicação desses recursos e encaminhando-os ao FNDE. A própria Lei nº 10.880/2004 também é clara a respeito das importantes competências desses Conselhos:
“Art. 6º. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apresentarão prestação de contas do total dos recursos recebidos à conta do PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos, na forma e prazo a serem definidos em regulamentação do Conselho Deliberativo do FNDE.
§ 1º A prestação de contas dos Programas a que se refere o caput deste artigo será apresentada ao respectivo Conselho, no prazo estabelecido pelo Conselho Deliberativo do FNDE.
§ 2º Os Conselhos a que se refere o art. 5º desta Lei analisarão a prestação de contas e encaminharão ao FNDE demonstrativo sintético anual da execução físico-financeira dos recursos repassados à conta dos Programas, com parecer conclusivo acerca da aplicação dos recursos transferidos.”
Além disso, nos termos do § 3º do art. 5º da Lei nº 10.880/2004, tais Conselhos, no dever de acompanhar a execução do PNATE, podem, para tanto, inclusive requisitar do Poder Executivo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios os dados, informações e documentos relacionados à utilização dos recursos que foram transferidos a estes entes federados pelo FNDE. Em se tratando de “requisição”, não de mera “solicitação”, o gestor é obrigado a fornecer todos os dados, informações e documentos pertinentes, ainda mais que esta obrigação decorre do citado dispositivo de lei em sentido formal.
Não é demais lembrar que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm ainda o ônus de garantir a infraestrutura necessária à execução plena das competências dos Conselhos aqui descritos, como determina o § 2º do art. 5º da Lei nº 10.880/2004.
A prestação de contas consiste na comprovação pelos EEx da execução dos recursos recebidos à conta do PNATE, incluídos os rendimentos auferidos, e deve ser enviada por meio do “Sistema de Gestão de Prestação de Contas” (Contas Online), SiGPC, até 28 de fevereiro do ano subsequente ao da efetivação do crédito.[54]
Os conselhos (CACS/FUNDEB) deverão emitir o parecer conclusivo sobre a prestação de conta dos recursos repassados à conta do PNATE, no Sistema de Gestão de Conselhos (SIGECON), até 30 de abril do ano subsequente ao da efetivação do crédito.[55]
Caso a funcionalidade “Enviar”, tanto do SiGPC quanto do SIGECON, não esteja disponível nas datas mencionadas acima, o prazo para envio da prestação de contas será aquele estabelecido em resolução do Conselho Deliberativo do FNDE.[56]
Na hipótese de omissão do envio do parecer conclusivo do CACS/FUNBEB, o FNDE solicitará ao presidente do colegiado que regularize a situação no SIGECON no prazo de 30 (trinta) dias a contar da data da ciência da solicitação, bem como notificará o gestor responsável pelos EEx, por meio do SiGPC, para adotar as providências necessárias para que o CACS/FUNDEB envie o parecer conclusivo no SIGECON, no prazo estabelecido.[57]
O comprovante digital de envio das prestações de contas das EEx deve ser mantido, em arquivo, em sua sede, ainda que utilize serviços de contabilidade de terceiros à disposição do FNDE, dos órgãos de controle interno e externo e do Ministério Público Federal, pelo prazo de 10 (dez) anos contados a partir da aprovação da prestação de contas do FNDE, pelo TCU, referente ao exercício da transferência dos recursos aos EEx.[58]
Todos os comprovantes de despesas realizadas com recursos transferidos a conta do programa devem ser originais ou equivalentes, na forma da legislação regulamentar à qual os EEx estiverem sujeitos, devendo os recibos, faturas, notas fiscais e quaisquer outros documentos comprobatórios serem emitidos em nome dos EEx, devidamente identificados com o nome do PNATE/FNDE, e arquivados em sua sede, ainda que utilize serviços de contabilidade de terceiros, pelo prazo de 10 (dez) anos contados da data da aprovação da prestação de contas anual do FNDE pelo Tribunal de Contas da União (TCU), referente ao exercício de repasse dos recursos.[59] Essa documentação deverá ficar à disposição do TCU, do FNDE, do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e do CACS/FUNDEB para subsidiar, sempre que necessário, os trabalhos de auditoria, de fiscalização, de inspeção e de análise da prestação de contas do Programa (RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15, art. 14, § 6º, com amparo no § 5º do art. 6º da Lei nº 10.880/2004).
Para facilitação da contagem do prazo de 10 anos, dentre outras finalidades, o FNDE divulgará em seu site na internet a posição do julgamento de suas contas anuais pelo Tribunal de Contas da União.[60]
O prazo de 10 anos para guarda de documentos, previsto no § 5º do art. 14 e § 2º do art. 16, supera a exigência legal, de cinco anos, a contar da data da aprovação da prestação de contas do FNDE pelo Tribunal de Contas da União, prevista no § 4º do art. 6º da Lei nº 10.880/2004, que é lei especial sobre o PNATE. Eis o dispositivo legal:
“Art. 6º. …
§ 4º Os documentos que instruem a prestação de contas, juntamente com os comprovantes de pagamentos efetuados com os recursos financeiros transferidos na forma desta Lei, serão mantidos pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios em seus arquivos pelo prazo de 5 (cinco) anos, a contar da data da aprovação da prestação de contas do FNDE pelo Tribunal de Contas da União.”
A não apresentação da prestação de contas até a data prevista, ou a constatação de irregularidade por ocasião da sua análise, facultam ao CACS/FUNDEB adotar providências junto aos EEx para regularização da situação.[61]
Quando o Município não tiver constituído o CACS/FUNDEB, por não possuir matrícula na rede municipal, a prestação de contas relativa ao atendimento dos alunos da rede estadual, objeto da autorização (acima já estudada) a que se refere o artigo 9º da Resolução CD/FNDE nº 5/15 deverá ser remetida para análise do conselho estadual respectivo.[62] Portanto, o controle social de todo modo existirá.
Quando a prestação de contas não for apresentada ao FNDE, este notificará o gestor responsável pelos EEx, estabelecendo o prazo de 30 (trinta) dias a contar da data da ciência da notificação para que regularize a situação no SiGPC ou apresente as devidas justificativas, sem prejuízo da suspensão dos repasses de que trata o artigo 20 da Res. FNDE 5/15.[63]
As notificações do FNDE ao responsável pela prestação de contas dos EEx serão inseridas na caixa de entrada do SiGPC, podendo ser utilizados outros meios, desde que assegurada a certeza da ciência, ressaltando que enquanto não for dada ciência da notificação emitida em seu nome, o gestor responsável pelos EEx ficará impossibilitado de realizar procedimentos no SiGPC, inclusive enviar a prestação de contas.[64]
O Conselho Deliberativo do FNDE extrai do caput do art. 6º da Lei nº 10.880/2004 a competência para regulamentação de prazos e forma da apresentação da prestação de contas por Estados, Distrito Federal e Municípios, de modo que plenamente atendido o princípio da legalidade pela Resolução CD/FNDE nº 5/15.
O FNDE, por intermédio do SIGPC, acompanhará o recebimento da prestação de contas, com parecer conclusivo do CACS/FUNDEB, providenciará a sua análise e adotará os seguintes procedimentos:
I - na hipótese de concordância com o parecer favorável do CACS/FUNDEB, e confirmada a regularidade da documentação apresentada, aprovará a prestação de contas;[65]
II - na hipótese de parecer desfavorável ou discordância com a posição firmada no parecer do CACS/FUNDEB, ou, ainda, com os dados informados no demonstrativo da receita e da despesa no SIGPC, notificará os EEx para, no prazo de até 30 (trinta) dias, providenciar a regularização da prestação de contas ou a devolução dos recursos recebidos.[66]
Sanadas as irregularidades, o FNDE aprovará a prestação de contas dos EEx.[67] Por outro lado, se esgotado o prazo sem que os EEx regularizem suas pendências, o FNDE não aprovará a prestação de contas.[68]
O § 10 do art. 16 da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15 prevê que na hipótese da não apresentação ou não aprovação da prestação de contas, o FNDE providenciará a instauração da Tomada de Contas Especial (TCE) ou a inscrição do débito e registro dos responsáveis no Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais (CADIN), nos termos do artigo 5º, § 2º, e artigo 11, “ambos da Instrução Normativa TCU nº 56, de 5 de dezembro de 2007”. Ocorre que esta IN/TCU 56/2007 foi revogada pela IN/TCU nº 71, de 28/11/2012 (BTCU nº 47/2012, DOU de 05/12/2012). Evidentemente, os procedimentos previstos no § 10 do art. 16 da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15 serão realizados com base na Instrução Normativa vigente do TCU, aplicáveis à matéria sub examine.
O gestor, responsável pela prestação de contas, que permitir, inserir ou fizer inserir documentos ou declaração falsa ou diversa da que deveria ser inscrita, com o fim de alterar a verdade sobre os fatos, será responsabilizado civil, penal e administrativamente, naquilo que couber. Ao prever isso, o § 11 do art. 16 da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15 não está ofendendo o princípio da legalidade, apenas está declarando que será aplicado aquilo que já previsto em lei, a exemplo de Código Civil, Código Penal, Lei de Improbidade Administrativa e assim por diante. Ademais, o § 11 do art. 16 da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15 encontra pleno amparo na redação do § 3º do art. 6º da Lei nº 10.880/2004.
Os EEx que, por motivo de força maior ou caso fortuito, não apresentarem ou não tiverem aprovadas as prestações de contas, deverão apresentar as devidas justificativas ao FNDE.[69]
Considera-se caso fortuito, dentre outros, a falta ou a não aprovação, no todo ou em parte, da prestação de contas, por dolo ou culpa do gestor anterior.[70] É que, no caso, ocorre o caso fortuito em relação ao ente federado, EEx.
Na falta da apresentação da prestação de contas ou da não aprovação, no todo ou em parte, nos casos de culpa ou dolo do gestor dos EEx sucedidos, as justificativas deverão ser obrigatoriamente apresentadas pelos gestor que estiver no exercício do cargo à época em que for levantada a omissão ou a irregularidade pelo FNDE, acompanhadas, necessariamente, de cópia autenticada de Representação protocolizada junto ao respectivo órgão do Ministério Público, para adoção das providências cíveis e criminais da sua alçada.[71]
É de responsabilidade do gestor sucessor a instrução obrigatória da Representação, nos moldes legais exigidos, a ser protocolada no Ministério Público com, no mínimo, os seguintes documentos: I - qualquer documento disponível referente à transferência dos recursos, inclusive extratos da conta-corrente específica do PNATE; II - relatório das ações empreendidas com os recursos transferidos; III - qualificação do ex-gestor, inclusive com o endereço atualizado, se houver; IV - documento que comprove a situação atualizada quanto à adimplência dos EEx perante o FNDE, a ser obtido por meio do endereço eletrônico <atend.institucional@fnde.gov.br>.[72]
A representação dispensa o gestor atual dos EEx de apresentar ao FNDE as certidões relativas ao prosseguimento da medida adotada.[73]
Na hipótese de não serem apresentadas ou aceitas as justificativas, será instaurada a correspondente Tomada de Contas Especial (TCE) em desfavor do gestor sucessor, na qualidade de corresponsável pelo dano causado ao Erário, quando se tratar de omissão da prestação de contas cujo prazo para apresentação ao FNDE tiver expirado em sua gestão.[74] Portanto, o gestor sucessor também pode ser responsabilizado, inclusive por Tomada de Contas Especial, na situação aqui descrita.
Essas disposições, do art. 16, aplicam-se, inclusive, aos repasses dos recursos financeiros do PNATE efetuados em data anterior à publicação da Resolução CD/FNDE 5/2015, ressalvados os atos praticados com base em normativos vigentes à época.[75] A aplicabilidade imediata da nova Res. nº 5/15 a procedimentos em curso sobre repasses já efetuados é legalmente aceita, exatamente por se tratar de norma procedimental (tempus regit actum). Além disso, a norma resguardou os atos já praticados, em respeito ao ato jurídico perfeito, como determina o inciso XXXVI do art. 5º da Constituição da República: “A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.
Quanto à publicidade, há que observar-se o Decreto nº 7.507/2011, que é aplicável ao PNATE por força do inciso III do seu art. 1º, e que tem a seguinte redação:
“Art. 3º Em cumprimento às disposições dos arts. 48 a 49 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e observado o disposto no art. 76 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, as informações relativas ao uso dos recursos transferidos na forma deste Decreto serão objeto de ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público.” (nossos grifos)
O art. 76 do Decreto nº 93.872/1986, por sua vez:
“Art. 76. Salvo expressa disposição de lei em contrário, aplicam-se à execução orçamentária de fundo especial as mesmas normas gerais que regem a execução orçamentária da União.”
Vale observar que, pela data de publicação do Decreto nº 7.507, já no ano de 2011, está, portanto, contemplada a redação plena dos arts. 48 a 49 da Lei Complementar nº 101/2000 (“Lei de Responsabilidade Fiscal”), isto é, já com as alterações promovidas pela Lei Complementar nº 131, que é do ano de 2009. Eis o texto atualizado da LRF, que deve também ser observado no âmbito da gestão e aplicação de recursos do PNATE:
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.”
Também, prescreve o § 5º do art. 6º da Lei nº 10.880/2004 que Estados, Distrito Federal e Municípios deverão divulgar seus dados e informações de acordo com a Lei nº 9.755, de 16 de dezembro de 1998, que dispõe sobre a criação de “homepage” na “Internet”, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), para divulgação dos dados e informações que especifica.
7. Fiscalização da aplicação dos recursos.
A fiscalização da aplicação dos recursos financeiros relativos ao PNATE é de competência do MEC, do FNDE, do CACS/FUNDEB e dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, competência esta que vem expressamente prevista no caput e § 1º do art. 10 da Lei nº 10.880/2004, mediante a realização de auditorias, fiscalizações, inspeções e análise dos processos que originarem as prestações de contas.[76]
O § 1º do art. 18 da Res. 5/15 prevê que esses órgãos e entidades poderão celebrar convênios ou acordos, em regime de mútua cooperação, para auxiliar e otimizar o controle do PNATE. Observe-se que aqui a norma refere-se a convênios e acordos para as ações de controle do PNATE, e não para o repasse das verbas do PNATE em si, pois, como já vimos anteriormente, este último repasse opera-se diretamente, por crédito em conta. Tais convênios e acordos (para as ações de controle do PNATE) estão expressamente previstos no § 2º do art. 10 da Lei nº 10.880/2004.
A fiscalização do MEC, do FNDE e dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal ocorrerá de ofício, a qualquer momento, ou será deflagrada, isoladamente ou em conjunto, sempre que for apresentada denúncia formal de irregularidade identificada no uso dos recursos do PNATE.[77] Tal vem previsto no § 4º do art. 10 da Lei nº 10.880/2004.
O FNDE realizará nos EEx, a cada exercício financeiro, auditagem da aplicação dos recursos do Programa, por sistema de amostragem, podendo, para tanto, requisitar o encaminhamento de documentos e demais elementos que julgar necessários, bem assim realizar fiscalização in loco ou, ainda, delegar competência a outro órgão ou entidade pública para fazê-lo.[78] Quanto a esta delegação, o disposto no § 3º do art. 18 da Resolução CD/FNDE 5/15 encontra amparo legal direto no § 5º do art. 10 da Lei nº 10.880/2004, que é norma especial.
Os EEx obrigam-se, também, a fornecerem ao FNDE, quando solicitadas, informações sobre a execução do PNATE para subsidiar ações de acompanhamento, monitoramento e melhoria do programa.[79]
Em caso de crime contra a Administração Pública pertinente a recursos do PNATE, a competência processual penal é da Justiça Federal. Nesse sentido, recentemente decidiu o E. Tribunal Regional Federal da Primeira Região:
“(…) 5. Se os recursos repassados pelo Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação - FNDE para implantação do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE encontram-se sujeitos à prestação de contas perante o Ministério da Educação, não tendo, portanto, se incorporado ao patrimônio municipal, aplica-se, o entendimento analógico do Enunciado 208 da Súmula do STJ, que assim dispõe: ‘compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita à prestação de contas perante órgão federal’. 6. (…)”.[80]
8. Suspensão e restabelecimento dos repasses.
Nos termos do § 1º do art. 5º da Lei nº 10.880/2004, com redação dada pela Lei nº 11.947, de 2009, o FNDE está autorizado a suspender o repasse dos recursos do PNATE nas seguintes hipóteses: I - omissão na prestação de contas, conforme definido pelo seu Conselho Deliberativo; II - rejeição da prestação de contas; III - utilização dos recursos em desacordo com os critérios estabelecidos para a execução do Programa, conforme constatado por análise documental ou de auditoria.
Atento a isso, a Resolução CD/FNDE n.º 5/15 dispôs, no art. 19, que o FNDE suspenderá o repasse dos recursos financeiros à conta do PNATE, quando:
1) a prestação de contas não for apresentada na forma e/ou no prazo estabelecido no artigo 17, ou ainda, as justificativas a que se refere o artigo 18 não vierem a ser apresentadas pelos EEx ou aceitas pelo FNDE ─ esta hipótese atende ao princípio da legalidade, em razão do inciso I do § 1º do art. 5º da Lei nº 10.880/2004;
2) a prestação de contas não for aprovada ─ esta hipótese atende ao princípio da legalidade, em razão do inciso II do § 1º do art. 5º da Lei nº 10.880/2004;
3) os recursos forem utilizados em desacordo com os critérios estabelecidos para a execução do PNATE, mediante constatação de análise técnica documental do FNDE, auditoria ou outros meios ─ esta hipótese atende ao princípio da legalidade, em razão do inciso III do § 1º do art. 5º da Lei nº 10.880/2004;
4) houver determinação judicial, com prévia apreciação pela Procuradoria Federal no FNDE ─ esta hipótese atende ao princípio da legalidade, porque pela doutrina jurídica a Administração Pública está sujeita a cumprir ordens judiciais, devendo ser ressalvado, contudo, que ordens judiciais são cumpridas pelos gestores no âmbito da Administração Pública Federal após “Parecer de Força Executória”, emitido pelo órgão competente da Procuradoria-Geral Federal, atestando a eficácia da decisão judicial (i.e., se não está suspensa, revogada ou cassada por outra decisão judicial, de igual ou superior instância, etc.) e se a mesma produz efeitos em face do FNDE.
Diante da suspensão, nos termos do art. 20 da Resolução/FNDE n.º 5/15, o restabelecimento do repasse dos recursos do PNATE aos EEx ocorrerão quando:
1) na hipótese da omissão, a prestação de contas for apresentada na forma prevista no artigo 17;
2) na hipótese da não aprovação das contas, seja sanada a irregularidade;
3) nas hipóteses da omissão de prestar contas ou da impossibilidade da comprovação da aplicação dos recursos em conformidade com os critérios estabelecidos para execução do PNATE, e desde que o administrador seja outro que não o faltoso, o sucessor apresente justificativa que demonstre o impedimento de fazer a prestação de contas, acompanhada, necessariamente, da cópia autenticada de Representação protocolizada no órgão do Ministério Público, para adoção das providências cíveis e criminais de sua alçada;
4) instaurada a tomada de contas especial, nos termos do artigo 84 do Decreto-Lei nº 200, de 1967;[81]
5) assim determinado por decisão judicial, após apreciação pela Procuradoria Federal no FNDE.
O EEx fará jus a restabelecimento do repasse, inclusive de parcelas integrais desde que a pendência que motivou a suspensão seja regularizada até o último dia útil do mês de outubro do ano em curso.[82]
Quando o restabelecimento do repasse a que se refere este artigo ocorrer após o envio da Tomada de Contas Especial ao Tribunal de Contas da União (TCU), o FNDE, por meio da Diretoria Financeira, deverá providenciar o encaminhamento da documentação ao TCU, acompanhada de manifestação acerca da sua suficiência e pertinência para sanar a omissão ou a irregularidade praticada e da informação de que foi efetuado o restabelecimento do repasse dos recursos financeiros aos EEx.[83]
Essas normas aplicam-se, inclusive, aos repasses efetuados neste exercício de 2015 em data anterior à publicação desta Resolução, ressalvados os atos praticados com base em normativos vigentes à época.[84]
9. Denúncias.
O caput do art. 21 da Resolução CD/FNDE n.º 5/15 dispõe que qualquer pessoa, física ou jurídica, poderá apresentar denúncia de irregularidades identificadas na aplicação dos recursos do PNATE ao MEC, ao FNDE, ao TCU, aos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, ao Ministério Público e ao CACS/FUNDEB, contendo, necessariamente: I - uma exposição sumária do ato ou fato censurável, que possibilite sua perfeita determinação; II - a identificação do órgão da Administração Pública e do responsável por sua prática, bem assim a data do ocorrido.
O inciso I do art. 21, ao referir-se a “perfeita determinação”, não está a exigir do denunciante que apresente todas as provas pertinentes à denúncia, mas que a descrição desta irregularidade, na exposição sumária do ato ou fato tido por censurável, seja suficiente à compreensão da irregularidade identificada.
O § 1º do art. 21 da Resolução CD/FNDE n.º 5/15 exige que quando a denúncia for apresentada por pessoa física, sejam fornecidos nome legível, endereço e cópia autenticada de documento que ateste a sua identificação e que, quando o denunciante for pessoa jurídica (partido político, associação civil, entidade sindical, etc.), deverá ser encaminhada cópia de documento que ateste sua constituição jurídica e fornecido o endereço da sede.[85]
Em caso de desmembramento de Municípios,[86] o de origem criará mecanismos de repasse e controle da cota de recursos pertinente ao novo Município, permanecendo responsável pela prestação de contas dos recursos transferidos.[87] Evidentemente, essa norma, contida no art. 23 da Resolução CD/FNDE 5/15, deve ser interpretada restritivamente, ou seja, o Município de origem será responsável pela prestação de contas de todos os recursos que recebeu, anotando o repasse realizado para o novo Município, inclusive, mas os gestores do Município de origem não podem ser responsabilizados em relação a gastos da parte dos recursos efetivamente repassada ao novo Município (isto é, pela execução dessas verbas), inclusive em razão da autonomia dos entes federados (CF/88, art. 18, caput).
10. Improbidade administrativa.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) vem firmando o entendimento de que o ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, inciso VI, da Lei n.º 8.429/92 (“deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo”) não se confunde com o mero atraso na prestação de contas, porque seria necessário demonstrar na conduta omissiva do agente político a presença do elemento subjetivo, isto é, a má-fé ou o dolo genérico na burla ao comando legal, a intenção de “deixar de prestar contas” (como descrita a conduta no mencionado dispositivo legal).
Em razão da Súmula 07/STJ, aquela Corte Superior não reexamina a matéria fática para dizer se houve ou não tal dolo. Assim, os precedentes do STJ em geral sugerem que, em casos tais, não deve haver condenação por improbidade, mas observemos que tal se dá por uma questão jurídico-processual.
Assim, o acerto ou desacerto da decisão de condenação por improbidade administrativa em razão de demora na prestação de contas dependerá do exame de cada caso concreto.
Ou seja, via de regra, a jurisprudência do STJ não tem aceito a interpretação de que o mero atraso na prestação de contas enseje reconhecimento de improbidade administrativa, mas também, por outro lado, o STJ não tem afastado a possibilidade que as instâncias ordinárias condenem o gestor público por improbidade administrativa se as provas dos autos revelarem que a prestação de contas não ocorreu em razão de má-fé, de omissão dolosa.
Conferir recentes julgados:
“2. Nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (STJ - AgRg no REsp 1223106/RN, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/10/2014, DJe 20/11/2014);
“3. A Lei n. 8.429/1992 define, em seu artigo 11, inciso VI, que a ausência de prestação de contas é ato ímprobo. Porém, deve-se destacar que não é a simples ausência de prestação de contas, no prazo em que deveria ser apresentada, que implica na caracterização do ato de improbidade administrativa, sendo necessário aferir o motivo do atraso na prestação de contas e os efeitos decorrentes. 4. No caso dos autos, o acórdão a quo não consignou nenhum fato que pudesse dar ensejo ao entendimento de que o réu extrapolou o prazo da prestação de contas com o intuito de locupletar-se, de alguma forma, de seu ato omissivo. Nesse contexto, não há como em sede de recurso especial entender-se pela configuração do ato ímprobo. 5. Agravo regimental não provido” (STJ - AgRg no REsp 1295240/PI, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/09/2013, DJe 10/09/2013);
“2. As considerações feitas pelo Tribunal de origem afastam a prática do ato de improbidade administrativa por violação de princípios da administração pública, uma vez que não foi constatado o elemento subjetivo do dolo na conduta do agente, mesmo na modalidade genérica, o que não permite o reconhecimento de ato de improbidade previsto no art. 11 da Lei 8.429/92. 3. O Tribunal a quo decidiu de acordo com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que ‘a caracterização do ato de improbidade por ofensa a princípios da administração pública exige a demonstração do dolo lato sensu ou genérico’ (EREsp 772.241/MG, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, DJe 6/9/2011)[88]
Portanto, a demora dolosa, isto é, de má-fé, na prestação de contas da utilização adequada dos recursos do PNATE, que possa ser interpretada como “deixar de prestar contas”, configura a improbidade administrativa prevista no inciso VI do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, mas o dolo teria que ser reconhecido pelas instâncias ordinárias, a considerar-se o que sugere a jurisprudência do STJ.
11. Considerações finais.
O PNATE é um programa de extrema relevância para permitir que, habitantes das áreas rurais do Brasil, por oferta de transporte gratuito de qualidade, tenham garantido o direito constitucional de acesso à educação e bem assim a própria continuação dos seus estudos, com permanência na escola pública por todas as etapas da educação básica.
Nesse contexto, a nova Resolução CD/FNDE nº 05/2015 é uma norma jurídica qualitativamente apta à produção de bons resultados da gestão pública educacional, seja para o repasse de recursos, pelo FNDE, aos demais entes federados, no âmbito do PNATE, seja para definição de procedimentos e mecanismos de controle dos gastos, inclusive versando sobre a prestação de contas dessas verbas.