4. Reversão e devolução de valores ao FNDE.
O caput do art. 12. da Resolução 5/2015 dispõe que ao FNDE é “facultado” estornar ou bloquear, conforme o caso, valores creditados na conta-corrente dos EEx, mediante solicitação direta ao agente financeiro depositário dos recursos, nas seguintes situações: I - ocorrência de depósitos indevidos; II - determinação do Poder Judiciário ou requisição do Ministério Público; III - constatação de irregularidades na execução do Programa; IV- constatação de incorreções nos dados cadastrais das contas correntes.
Em se tratando de “determinação do Poder Judiciário”, para o FNDE não subsiste faculdade alguma em tomar a providência do caput do art. 12. da Resolução 5/2015, pois nessa situação, isto é, havendo ordem judicial vigente e que lhe seja aplicável, estará mesmo obrigado a seu cumprimento. Ainda quanto ao inciso II do art. 12. em estudo, prevê o § 3º do art. 8º da Lei Complementar nº 75/93 que “A falta injustificada e o retardamento indevido do cumprimento das requisições do Ministério Público implicarão a responsabilidade de quem lhe der causa”. De mais a mais, tendo em vista que se lida, na hipótese, com dinheiro público, em qualquer das situações dos incisos I, III ou IV, o FNDE deve tomar as providências para estorno ou bloqueio dos valores do PNATE, já que é de sua responsabilidade proteger esse dinheiro, que é do povo brasileiro.
O caput e §§ 1º e 2º do art. 13. da Resolução 5/2015 detalham os procedimentos para as devoluções de recursos financeiros referentes ao PNATE.41
Eventuais despesas bancárias decorrentes dessas devoluções correrão às expensas dos EEx depositante, não podendo ser cobertas com recursos do PNATE e nem lançadas na respectiva prestação de contas.42
Inexistindo saldo suficiente na conta-corrente para efetivar o estorno ou o bloqueio, e não havendo a previsão de repasses a serem efetuados, os EEx ficarão obrigados a restituírem os recursos ao FNDE, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar do recebimento da notificação.43
5. Utilização dos recursos
O caput do art. 6º da Resolução CD/FNDE 5/15 estipula que os recursos do PNATE deverão ser utilizados exclusivamente no custeio de despesas com o transporte escolar dos alunos da educação básica da rede pública de ensino. Do contrário, caracteriza-se ato ilícito, por desvio de finalidade.
Assim, os recursos repassados à conta do PNATE destinar-se-ão à manutenção de veículos escolares rodoviários com Certificado de Registro de Veículo, devidamente regularizado pelo órgão competente em nome do EEx, como pagamento de despesas com reforma, seguros, licenciamento, impostos e taxas (do ano em curso), pneus, câmaras e serviços de mecânica em freio, suspensão, câmbio, motor, elétrica e funilaria, recuperação de assentos, combustível e lubrificantes e outros serviços necessários para adequada manutenção do veículo,44 manutenção de veículos escolares aquaviários com Registro de Propriedade da Embarcação, devidamente regularizado pelo órgão competente em nome do EEx, como pagamento de despesas com reforma, seguros, impostos e taxas (do ano em curso), registro na autoridade marítima competente, peças e serviços de mecânica do motor, conjunto de propulsão e equipamentos embarcados, combustíveis e lubrificantes e outros serviços necessários para adequada manutenção da embarcação,45 pagamento de serviços contratados junto a terceiros, obedecidas, por parte do prestador de serviço, as exigências previstas nos artigos 136 e 138, da Lei nº 9.503, de 1997,46 desde que utilizados para cobrir despesas realizadas na contratação de veículos adequados para o transporte de escolares, que estejam em conformidade com as disposições do Código de Trânsito Brasileiro ou Normas da Autoridade Marítima, assim como eventuais legislações complementares no âmbito estadual, distrital e municipal,47 e, por fim, para aquisição de passe estudantil quando houver oferta de serviço regular de transporte coletivo de passageiros.48
O § 3º do art. 14. da Res. CD/FNDE 5/15 dispõe que o condutor do veículo destinado ao transporte de escolares deverá atender aos requisitos estabelecidos no Código de Trânsito Brasileiro (CTB) ou na norma estabelecida pela autoridade marítima no caso de veículo aquaviário, o que se dá, ademais, em observância ao art. 138. do CTB e às normas de segurança do transporte aquaviário.
Todas as despesas deverão ser em moeda corrente do país e guardar compatibilidade com a marca e modelo do veículo, e ser executadas diretamente pelos EEx em conformidade com a lei aplicável à espécie, observado, no que couber, a quilometragem percorrida, hora navegada ou aluno transportado.49 Ao dizer que as despesas serão “executadas diretamente pelos EEx”, a norma está apenas a dizer que serão executadas no âmbito do ente federado que recebeu os recursos, não está a impedir a contratação de terceiros para execução de serviços.
Aliás, a contratação de terceiros é prevista na própria Resolução CD/FNDE nº 5/15, no art. 14, II, “a” e inciso III. Além disso, o § 4º do art. 14. do mesmo ato normativo traz expressamente a previsão de que na utilização dos recursos do PNATE os EEx deverão observar os procedimentos previstos na Lei nº 8.666/1993, no Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, e nas legislações correlatas, isto é, de licitações e contratos, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.
É vedada a realização de despesas com tarifas bancárias, multas, pessoal e tributos, quando não incidentes sobre os materiais e serviços contratados para a consecução dos objetivos do PNATE.50
Vale ressaltar que o TCU já considerou prática de ato antieconômico, na execução de recursos do PNATE, com enquadramento da irregularidade à hipótese prevista no art. 16, inciso III, alínea “c”, da Lei nº 8.443/92, contratação na qual o EEx deixou de exigir da empresa contratada a execução de serviços compatíveis com os preços contratados, ou seja, serviços de transporte de estudantes, com emprego de veículos e mão de obra adequados. No caso, os gestores, no entender da Corte de Contas, permitiram à empresa subcontratar os serviços integralmente, a preço muito inferior aos pagos pela Prefeitura, junto a proprietários de veículos de carga, impróprios para um transporte escolar digno.51
6. Acompanhamento, controle social e prestação de contas
Como já adiantado anteriormente, o acompanhamento e o controle social sobre a aplicação dos recursos do PNATE serão exercidos junto aos respectivos EEx pelos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) do FUNDEB, constituídos na forma estabelecida no § 13 do art. 24. da Lei nº 11.494, de 2007.52 Tal também é determinado pelo art. 5º da Lei nº 10.880/2004, com redação dada pela Lei nº 11.947, de 2009.53
Nos termos do citado § 13 do art. 24. da Lei nº 11.494/2007, a esses conselhos incumbe, dentre outras muitas atribuições, acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do PNATE e, ainda, receber e analisar as respectivas prestações de contas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicação desses recursos e encaminhando-os ao FNDE. A própria Lei nº 10.880/2004 também é clara a respeito das importantes competências desses Conselhos:
“Art. 6º. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apresentarão prestação de contas do total dos recursos recebidos à conta do PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos, na forma e prazo a serem definidos em regulamentação do Conselho Deliberativo do FNDE.
§ 1º A prestação de contas dos Programas a que se refere o caput deste artigo será apresentada ao respectivo Conselho, no prazo estabelecido pelo Conselho Deliberativo do FNDE.
§ 2º Os Conselhos a que se refere o art. 5º desta Lei analisarão a prestação de contas e encaminharão ao FNDE demonstrativo sintético anual da execução físico-financeira dos recursos repassados à conta dos Programas, com parecer conclusivo acerca da aplicação dos recursos transferidos.”
Além disso, nos termos do § 3º do art. 5º da Lei nº 10.880/2004, tais Conselhos, no dever de acompanhar a execução do PNATE, podem, para tanto, inclusive requisitar do Poder Executivo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios os dados, informações e documentos relacionados à utilização dos recursos que foram transferidos a estes entes federados pelo FNDE. Em se tratando de “requisição”, não de mera “solicitação”, o gestor é obrigado a fornecer todos os dados, informações e documentos pertinentes, ainda mais que esta obrigação decorre do citado dispositivo de lei em sentido formal.
Não é demais lembrar que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios têm ainda o ônus de garantir a infraestrutura necessária à execução plena das competências dos Conselhos aqui descritos, como determina o § 2º do art. 5º da Lei nº 10.880/2004.
A prestação de contas consiste na comprovação pelos EEx da execução dos recursos recebidos à conta do PNATE, incluídos os rendimentos auferidos, e deve ser enviada por meio do “Sistema de Gestão de Prestação de Contas” (Contas Online), SiGPC, até 28 de fevereiro do ano subsequente ao da efetivação do crédito.54
Os conselhos (CACS/FUNDEB) deverão emitir o parecer conclusivo sobre a prestação de conta dos recursos repassados à conta do PNATE, no Sistema de Gestão de Conselhos (SIGECON), até 30 de abril do ano subsequente ao da efetivação do crédito.55
Caso a funcionalidade “Enviar”, tanto do SiGPC quanto do SIGECON, não esteja disponível nas datas mencionadas acima, o prazo para envio da prestação de contas será aquele estabelecido em resolução do Conselho Deliberativo do FNDE.56
Na hipótese de omissão do envio do parecer conclusivo do CACS/FUNBEB, o FNDE solicitará ao presidente do colegiado que regularize a situação no SIGECON no prazo de 30 (trinta) dias a contar da data da ciência da solicitação, bem como notificará o gestor responsável pelos EEx, por meio do SiGPC, para adotar as providências necessárias para que o CACS/FUNDEB envie o parecer conclusivo no SIGECON, no prazo estabelecido.57
O comprovante digital de envio das prestações de contas das EEx deve ser mantido, em arquivo, em sua sede, ainda que utilize serviços de contabilidade de terceiros à disposição do FNDE, dos órgãos de controle interno e externo e do Ministério Público Federal, pelo prazo de 10 (dez) anos contados a partir da aprovação da prestação de contas do FNDE, pelo TCU, referente ao exercício da transferência dos recursos aos EEx.58
Todos os comprovantes de despesas realizadas com recursos transferidos a conta do programa devem ser originais ou equivalentes, na forma da legislação regulamentar à qual os EEx estiverem sujeitos, devendo os recibos, faturas, notas fiscais e quaisquer outros documentos comprobatórios serem emitidos em nome dos EEx, devidamente identificados com o nome do PNATE/FNDE, e arquivados em sua sede, ainda que utilize serviços de contabilidade de terceiros, pelo prazo de 10 (dez) anos contados da data da aprovação da prestação de contas anual do FNDE pelo Tribunal de Contas da União (TCU), referente ao exercício de repasse dos recursos.59 Essa documentação deverá ficar à disposição do TCU, do FNDE, do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e do CACS/FUNDEB para subsidiar, sempre que necessário, os trabalhos de auditoria, de fiscalização, de inspeção e de análise da prestação de contas do Programa (RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15, art. 14, § 6º, com amparo no § 5º do art. 6º da Lei nº 10.880/2004).
Para facilitação da contagem do prazo de 10 anos, dentre outras finalidades, o FNDE divulgará em seu site na internet a posição do julgamento de suas contas anuais pelo Tribunal de Contas da União.60
O prazo de 10 anos para guarda de documentos, previsto no § 5º do art. 14. e § 2º do art. 16, supera a exigência legal, de cinco anos, a contar da data da aprovação da prestação de contas do FNDE pelo Tribunal de Contas da União, prevista no § 4º do art. 6º da Lei nº 10.880/2004, que é lei especial sobre o PNATE. Eis o dispositivo legal:
“Art. 6º. …
§ 4º Os documentos que instruem a prestação de contas, juntamente com os comprovantes de pagamentos efetuados com os recursos financeiros transferidos na forma desta Lei, serão mantidos pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios em seus arquivos pelo prazo de 5 (cinco) anos, a contar da data da aprovação da prestação de contas do FNDE pelo Tribunal de Contas da União.”
A não apresentação da prestação de contas até a data prevista, ou a constatação de irregularidade por ocasião da sua análise, facultam ao CACS/FUNDEB adotar providências junto aos EEx para regularização da situação.61
Quando o Município não tiver constituído o CACS/FUNDEB, por não possuir matrícula na rede municipal, a prestação de contas relativa ao atendimento dos alunos da rede estadual, objeto da autorização (acima já estudada) a que se refere o artigo 9º da Resolução CD/FNDE nº 5/15 deverá ser remetida para análise do conselho estadual respectivo.62 Portanto, o controle social de todo modo existirá.
Quando a prestação de contas não for apresentada ao FNDE, este notificará o gestor responsável pelos EEx, estabelecendo o prazo de 30 (trinta) dias a contar da data da ciência da notificação para que regularize a situação no SiGPC ou apresente as devidas justificativas, sem prejuízo da suspensão dos repasses de que trata o artigo 20 da Res. FNDE 5/15.63
As notificações do FNDE ao responsável pela prestação de contas dos EEx serão inseridas na caixa de entrada do SiGPC, podendo ser utilizados outros meios, desde que assegurada a certeza da ciência, ressaltando que enquanto não for dada ciência da notificação emitida em seu nome, o gestor responsável pelos EEx ficará impossibilitado de realizar procedimentos no SiGPC, inclusive enviar a prestação de contas.64
O Conselho Deliberativo do FNDE extrai do caput do art. 6º da Lei nº 10.880/2004 a competência para regulamentação de prazos e forma da apresentação da prestação de contas por Estados, Distrito Federal e Municípios, de modo que plenamente atendido o princípio da legalidade pela Resolução CD/FNDE nº 5/15.
O FNDE, por intermédio do SIGPC, acompanhará o recebimento da prestação de contas, com parecer conclusivo do CACS/FUNDEB, providenciará a sua análise e adotará os seguintes procedimentos:
I - na hipótese de concordância com o parecer favorável do CACS/FUNDEB, e confirmada a regularidade da documentação apresentada, aprovará a prestação de contas;65
II - na hipótese de parecer desfavorável ou discordância com a posição firmada no parecer do CACS/FUNDEB, ou, ainda, com os dados informados no demonstrativo da receita e da despesa no SIGPC, notificará os EEx para, no prazo de até 30 (trinta) dias, providenciar a regularização da prestação de contas ou a devolução dos recursos recebidos.66
Sanadas as irregularidades, o FNDE aprovará a prestação de contas dos EEx.67 Por outro lado, se esgotado o prazo sem que os EEx regularizem suas pendências, o FNDE não aprovará a prestação de contas.68
O § 10 do art. 16. da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15 prevê que na hipótese da não apresentação ou não aprovação da prestação de contas, o FNDE providenciará a instauração da Tomada de Contas Especial (TCE) ou a inscrição do débito e registro dos responsáveis no Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais (CADIN), nos termos do artigo 5º, § 2º, e artigo 11, “ambos da Instrução Normativa TCU nº 56, de 5 de dezembro de 2007”. Ocorre que esta IN/TCU 56/2007 foi revogada pela IN/TCU nº 71, de 28/11/2012 (BTCU nº 47/2012, DOU de 05/12/2012). Evidentemente, os procedimentos previstos no § 10 do art. 16. da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15 serão realizados com base na Instrução Normativa vigente do TCU, aplicáveis à matéria sub examine.
O gestor, responsável pela prestação de contas, que permitir, inserir ou fizer inserir documentos ou declaração falsa ou diversa da que deveria ser inscrita, com o fim de alterar a verdade sobre os fatos, será responsabilizado civil, penal e administrativamente, naquilo que couber. Ao prever isso, o § 11 do art. 16. da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15 não está ofendendo o princípio da legalidade, apenas está declarando que será aplicado aquilo que já previsto em lei, a exemplo de Código Civil, Código Penal, Lei de Improbidade Administrativa e assim por diante. Ademais, o § 11 do art. 16. da RESOLUÇÃO CD/FNDE 5/15 encontra pleno amparo na redação do § 3º do art. 6º da Lei nº 10.880/2004.
Os EEx que, por motivo de força maior ou caso fortuito, não apresentarem ou não tiverem aprovadas as prestações de contas, deverão apresentar as devidas justificativas ao FNDE.69
Considera-se caso fortuito, dentre outros, a falta ou a não aprovação, no todo ou em parte, da prestação de contas, por dolo ou culpa do gestor anterior.70 É que, no caso, ocorre o caso fortuito em relação ao ente federado, EEx.
Na falta da apresentação da prestação de contas ou da não aprovação, no todo ou em parte, nos casos de culpa ou dolo do gestor dos EEx sucedidos, as justificativas deverão ser obrigatoriamente apresentadas pelos gestor que estiver no exercício do cargo à época em que for levantada a omissão ou a irregularidade pelo FNDE, acompanhadas, necessariamente, de cópia autenticada de Representação protocolizada junto ao respectivo órgão do Ministério Público, para adoção das providências cíveis e criminais da sua alçada.71
É de responsabilidade do gestor sucessor a instrução obrigatória da Representação, nos moldes legais exigidos, a ser protocolada no Ministério Público com, no mínimo, os seguintes documentos: I - qualquer documento disponível referente à transferência dos recursos, inclusive extratos da conta-corrente específica do PNATE; II - relatório das ações empreendidas com os recursos transferidos; III - qualificação do ex-gestor, inclusive com o endereço atualizado, se houver; IV - documento que comprove a situação atualizada quanto à adimplência dos EEx perante o FNDE, a ser obtido por meio do endereço eletrônico <atend.institucional@fnde.gov.br>.72
A representação dispensa o gestor atual dos EEx de apresentar ao FNDE as certidões relativas ao prosseguimento da medida adotada.73
Na hipótese de não serem apresentadas ou aceitas as justificativas, será instaurada a correspondente Tomada de Contas Especial (TCE) em desfavor do gestor sucessor, na qualidade de corresponsável pelo dano causado ao Erário, quando se tratar de omissão da prestação de contas cujo prazo para apresentação ao FNDE tiver expirado em sua gestão.74 Portanto, o gestor sucessor também pode ser responsabilizado, inclusive por Tomada de Contas Especial, na situação aqui descrita.
Essas disposições, do art. 16, aplicam-se, inclusive, aos repasses dos recursos financeiros do PNATE efetuados em data anterior à publicação da Resolução CD/FNDE 5/2015, ressalvados os atos praticados com base em normativos vigentes à época.75 A aplicabilidade imediata da nova Res. nº 5/15 a procedimentos em curso sobre repasses já efetuados é legalmente aceita, exatamente por se tratar de norma procedimental (tempus regit actum). Além disso, a norma resguardou os atos já praticados, em respeito ao ato jurídico perfeito, como determina o inciso XXXVI do art. 5º da Constituição da República: “A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.
Quanto à publicidade, há que observar-se o Decreto nº 7.507/2011, que é aplicável ao PNATE por força do inciso III do seu art. 1º, e que tem a seguinte redação:
“Art. 3º Em cumprimento às disposições dos arts. 48. a 49 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e observado o disposto no art. 76. do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, as informações relativas ao uso dos recursos transferidos na forma deste Decreto serão objeto de ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público .” (nossos grifos)
O art. 76. do Decreto nº 93.872/1986, por sua vez:
“Art. 76. Salvo expressa disposição de lei em contrário, aplicam-se à execução orçamentária de fundo especial as mesmas normas gerais que regem a execução orçamentária da União.”
Vale observar que, pela data de publicação do Decreto nº 7.507, já no ano de 2011, está, portanto, contemplada a redação plena dos arts. 48. a 49 da Lei Complementar nº 101/2000 (“Lei de Responsabilidade Fiscal”), isto é, já com as alterações promovidas pela Lei Complementar nº 131, que é do ano de 2009. Eis o texto atualizado da LRF, que deve também ser observado no âmbito da gestão e aplicação de recursos do PNATE:
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.”
Também, prescreve o § 5º do art. 6º da Lei nº 10.880/2004 que Estados, Distrito Federal e Municípios deverão divulgar seus dados e informações de acordo com a Lei nº 9.755, de 16 de dezembro de 1998, que dispõe sobre a criação de “homepage” na “Internet”, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), para divulgação dos dados e informações que especifica.