Legislação desportiva.

1. Apresentação

O presente estudo tem a exclusiva finalidade de interpretar as recentes inovações pretendidas à Lei nº 9.615/98 (Lei Pelé) com a Medida Provisória nº 79/02, já aprovada pela Câmara e pelo Senado - Projeto de Lei de Conversão nº 01/03, atualmente sujeito à sanção ou veto presidencial.

Como consabido, os atos de sanção ou veto, no processo legislativo, são formas de intervenção do Executivo no procedimento de elaboração da lei ^[1]. Sobre o tema, João Jampaulo Júnior ^[2] lembra que "a sanção e a promulgação são atos terminativos, finais, do processo legislativo, que resultarão na formação da nova lei. (...) O veto somente poderá ser aposto pelo Chefe do Executivo quando este considerar o projeto inconstitucional, ilegal ou contrário ao interesse público, em mensagem fundamentada."

O ato de sanção ou veto no processo legislativo é um ato eminentemente político, consubstanciado na concordância ou recusa, total ou parcial, na aprovação de um projeto de lei. Nessa linha de raciocínio, é imperioso dizer que esse ato político, quando a matéria em lume é o desporto, costuma revestir-se de muita polêmica, notadamente diante da manifestação do desporto profissional - futebol. Não é de hoje que o Executivo Federal tenta modificar a legislação existente nesse campo "minado" ou "movediço" da paixão nacional, eivado de interesses contrapostos e dotados de muita obscuridade.

Passamos, portanto, à análise sistemática do projeto de lei nº 01 de 2003, sobre o qual cumpre, ao novo Governo, a árdua tarefa de sanção ou veto e para a qual ousamos fazer algumas sugestões.

2. Desporto profissional, atividade econômica e princípios

"Art. 2º

Parágrafo único. A exploração e a gestão do desporto profissional constituem exercício de atividade econômica sujeitando-se, especificamente, à observância dos princípios:

I - da transparência financeira e administrativa;

II - da moralidade na gestão desportiva;

III - da responsabilidade social de seus dirigentes;

IV - do tratamento diferenciado em relação ao desporto não profissional; e

V - da participação na organização desportiva do País."(NR)

A importância do estudo dos princípios reside, principalmente, em aclarar o sentido das normas – no caso o espírito da legislação desportiva. Preconiza-se, todavia, aplicar métodos de interpretação dos textos das leis sem, contudo, distanciar-se do objetivo para as quais foram editadas.

É indene de dúvidas que a LRF contribui para um maior controle do gasto público e moralização da atividade administrativa, requerendo uma nova atitude dos administradores públicos em matéria de finanças e orçamento. Todos esses valores aplicados às atividades desportivas, revelam, no mínimo, que a MP79 é uma pretensa norma de "boas intenções".

Inobstante, não passarão de boas intenções, caso o debate não seja melhor aprofundado, porquanto as exigências de administração responsável, com sanções aos dirigentes desidiosos ou negligentes, no contexto da pretensa lei, ora trazem condições materiais de aplicabilidade de seus preceptivos, ora revelam-se inconstitucionais, inadaptáveis ao sistema jurídico-desportivo ou contrários ao interesse público.

3. Ministério Público

"Art. 4º

I - O Ministério do Esporte;

II – (revogado)

III - O Conselho Nacional do Esporte — CNE;

.......................................

§ 2º A organização desportiva do País, fundada na liberdade de associação, integra o patrimônio cultural brasileiro e é considerada de elevado interesse social, inclusive para os fins do disposto nos incisos I e III do art. 5º da Lei Complementar nº75, de 20 de maio de 1993."(NR)

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A modificação legislativa leva à avaliação do papel do Ministério Público como ente fiscalizador da atividade desportiva e, indo mais a fundo, dos efeitos que a alteração pode imprimir na persecução dos atos jurídicos ilegais praticados antes de sua entrada em vigor.

Preliminarmente, sabe-se que ao Ministério Público ^[5] compete: a) defesa da ordem jurídica, ou seja, o Ministério Público deve zelar, exercendo a atividade interveniente de ‘fiscal da lei’, pela observância e pelo cumprimento do ordenamento positivo; b) defesa do patrimônio nacional; do patrimônio público e social; do patrimônio cultural, do meio ambiente; dos direitos e interesses da coletividade, especialmente das comunidades indígenas, da família, da criança, do adolescente e do idoso; c) defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis; d) controle externo da atividade policial.

Destaca-se a existência de grande discussão na doutrina pátria acerca da autonomia do Ministério Público, bem como em torno de sua própria natureza jurídica. Por conta disso, verifica-se corrente de estudiosos que defendem que o Ministério Público constitui um quarto Poder da República, devido a autonomia funcional e administrativa que lhes confere o Texto Constitucional ^[6].

Em sentido oposto, vislumbra-se entendimento que considera o Ministério Público como instituição vinculada ao Poder Executivo ^[7].

Não obstante a discussão que ainda reside sobre o tema, pode-se postular a independência do Ministério Público em função das disposições constitucionais.

De outra parte, e aqui cabe um corte metodológico para inserir o desporto, a redação originária do artigo 4^º, §2^º, da Lei nº 9615/93 dispunha que "a organização desportiva do País, fundada na liberdade de associação, integra o patrimônio cultural brasileiro e é considerada de elevado interesse social". A nova redação da MP 79/02 (como pretendia a rejeitada MP 39/02), soma "inclusive para os fins do disposto nos incisos I e III do art. 5o da Lei Complementar no 75, de 20 de maio de 1993."

Como já salientado anteriormente, a Lei Complementar nº 75/93 determina que é função institucional do Ministério Público da União, a defesa do patrimônio cultural brasileiro (art. 5º). Além disso, compete ao Ministério Público da União promover ações necessárias ao exercício de suas funções institucionais, em defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, especialmente quanto ao patrimônio cultural brasileiro (art. 6º).

Portanto, despicienda a nova redação proposta pela Medida Provisória, visto que a inserção legislativa expressa da organização desportiva no patrimônio cultural brasileiro e o seu reconhecimento como de elevado interesse social, já relegavam ao Ministério Público – no âmbito de suas funções institucionais – o papel estabelecido pela Lei Complementar n.º75/93.

Mais do que isso, esta afirmação permite concluir que, mesmo com a inserção da nova redação ao artigo 4^º, §2^º da Lei n.º9.615/98, permanece inalterável a possibilidade de persecução sobre os atos realizados antes do advento da MP 79/02. Ora, se a promoção de ações necessárias ao exercício das funções institucionais do Ministério Público está garantida e o reconhecimento da organização desportiva do âmbito do patrimônio cultural brasileiro é anterior à referida Medida Provisória, não há dúvidas de que atos praticados antes de sua edição estão sujeitos à mais ampla investigação.

O grande argumento contrário à atuação do Ministério Público às atividades desportivas é a chamada "autonomia desportiva". Contudo, não é nenhuma novidade que a autonomia das entidades desportivas, prevista no art. 217 da CF/88, não pode ser interpretada como independência, muito menos como soberania. A exemplo do que ocorre com as Universidades (art. 207 da CF) a sua constitucionalização não teve o condão de ampliar o seu alcance, nem afastá-las do controle administrativo ou jurisdicional competentes, pois autonomia é autodeterminação dentro da lei, e toda entidade privada dela usufrui (STJ - MS - MANDADO DE SEGURANÇA 3318 Processo: 1994.00.03012-6 UF: DF).

Todos os atos que, de qualquer forma, prejudiquem a organização desportiva do país, sejam através das entidades de prática ou mediante as entidades de administração do desporto, são passíveis de oposição pela via administrativa ou judicial, conforme o caso, porquanto discute-se lesão a um bem de natureza imaterial, devidamente reconhecido como integrante do patrimônio cultural brasileiro ^[8].

Pelo exposto, é forçoso concluir que já existe instrumento normativo suficiente para a promoção da responsabilidade civil e criminal daqueles que usurpam função, desviam dinheiro ou praticam a corrupção no ambiente desportivo, através da participação do Ministério Público como titular na propositura das ações, ou pela intervenção nas relações processuais. Tal prerrogativa de atuação do Ministério Público em matéria desportiva é amplamente reconhecida pela Justiça Comum:

"Acórdão

Origem: TRF - PRIMEIRA REGIÃO

Classe: AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO – 01000573244

Processo: 1998.010.00.57324-4 UF: DF Orgão Julgador: QUARTA TURMA

Data da Decisão: 14/12/1999 Documento: TRF100093790 Fonte DJ DATA: 17/03/2000 PAGINA: 397 Relator JUIZA SELENE ALMEIDA (CONV.) Decisão Por unanimidade, dar provimento parcial ao agravo. Ementa PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CAMPEONATO BRASILEIRO DE FUTEBOL DE 1997. REBAIXAMENTO DO FLUMINENSE FOOTBALL CLUBE E DO CLUBE ATLÉTICO BRAGANTINO PARA A SEGUNDA DIVISÃO. LEI 8.672/93. DANO MORAL CAUSADOS AOS VALORES DESPORTIVOS. INTERESSE JURÍDICO NA LIDE. FORO COMPETENTE.

...

7. A Lei Complementar nº 75, de 23 de maio de 1993 (Lei Orgânica do MINISTÉRIO PÚBLICO da União) atribui competência ao MINISTÉRIO PÚBLICO para "prover outras ações necessárias ao exercício de suas funções institutionais, em defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, especialmente quanto: (...) ao patrimônio cultural brasileiro" (art. 6º, inciso XIV, alínea d)."

Resta evidente que se fala, regra geral, em participação/fiscalização do MP e não de pura, simples e direta intervenção, a não ser nas hipóteses retrocitadas. Repisamos que a autonomia das entidades esportivas configura mera autodeterminação exercitável de modo consentâneo com os limites impostos pela lei. Neste contexto, o ordenamento jurídico já conferia a possibilidade (e porque não dizer a obrigatoriedade) de participação do MP consubstanciada em atividades fiscalizatórias na organização desportiva do país. Antes ou depois da Medida Provisória n.º79/02, é inimaginável que exista autonomia desportiva acima da lei.

Enfim, o texto que acrescenta a MP 79 / PLV 01, embora desnecessário, reforça, na letra da lei, aquilo que já conferia à participação do Ministério Público em matéria de organização desportiva. Importa destacar, entretanto, que a inserção legislativa não poderá autorizar a defesa de teses contrárias à responsabilização por atos praticados antes da entrada em vigor deste dispositivo, à medida que a competência do Ministério Público, em matéria desportiva, já se encontrava estabelecida pelo ordenamento jurídico então vigente.

4. Ministério do Esporte

"Art 5º O Ministério do Esporte, no âmbito da sua competência, incumbir-se-á, especialmente:

I — da política nacional de desenvolvimento da prática dos esportes;

II - do intercâmbio com organismos públicos e privados, nacionais, internacionais e estrangeiros, voltados à promoção do esporte;

III - do estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivo às atividades esportivas; e

IV - do planejamento, coordenação, supervisão e avaliação dos planos e programas de incentivo aos esportes e de ações de democratização da prática esportiva e inclusão social por intermédio do esporte.

§ 1º (revogado)

§ 2º (revogado)

§ 3º Caberá ao Ministério do Esporte, ouvido o Conselho Nacional do Esporte - —CNE, propor o Plano Nacional de Esporte, observado o disposto no art. 217 da Constituição Federal.

§ 4º O Ministério do Esporte expedirá instruções e desenvolverá ações para o cumprimento do disposto no inciso IV do art. 217 da Constituição Federal e elaborará o projeto de fomento da prática desportiva para pessoas portadoras de deficiência."(NR)

"Art. 6º Constituem recursos do Ministério do Esporte:

"(NR)

"Art. 7º Os recursos do Ministério do Esporte terão a seguinte destinação:

"(NR)

"Art. 8º

IV - quinze por cento para o Ministério do Esporte.

"(NR)

"Art. 11. O CNE é órgão colegiado de normatização, deliberação e assessoramento, diretamente vinculado ao Ministro de Estado do Esporte, cabendo-lhe:

IV — propor prioridades para o plano de aplicação de recursos do Ministério do Esporte;

Parágrafo único. O Ministério do Esporte dará apoio técnico e administrativo ao

CNE."(NR)

Os dispositivos legais sob análise visaram, de um lado, reiterar a competência do Ministério do Esporte, no estabelecimento de seus programas, projetos e atividades centrados em uma política estatal para o setor e, de outro, apenas corrigir o que, de muito, já estava defasado na legislação desportiva (Lei nº 9615/98) com as sucessivas reformas administrativas do Executivo Federal. Em síntese, tratou-se de substituir o extinto INDESP (ex-autarquia vinculada ao então Ministério do Esporte e Turismo) pelo atual Ministério do Esporte.

5. Conselho Nacional do Esporte

"Art. 12A. O CNE será composto por vinte e dois membros indicados pelo Ministro do Esporte, que o presidirá.

"(NR)

Os agentes políticos, a exemplo dos Ministros de Estado são, regra geral, cargos de confiança, cuja peculiaridade é a transitoriedade e precariedade. Contrapõe-se aos cargos de provimento efetivo, cujo preenchimento tem caráter de definitividade, ou seja, de ocupação permanente, pois transcorrido prazo estatutariamente previsto, o servidor que o ocupa adquire a estabilidade.

Ora, situações diferenciadas demandam tratamento diverso, sob pena de lesão ao princípio da isonomia. Em face da natureza do vínculo estabelecido, a relação de confiança ou comissionada está jungida a disciplina diversa da relação cujo vínculo é efetivo, no qual a permanência se sobressai. Afiguram-se, pois, oportunas as lições de Adilson Abreu Dallari, ao discorrer sobre o tema:

"No tocante a cargos públicos, a Constituição Federal já prevê a existência de cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração. Tais cargos, por não gerarem direito de permanência, por corresponderem a funções de confiança, não requerem a realização de concurso público para seu provimento." ^[9]

Resta cristalino que a natureza jurídica do vínculo relativo aos cargos de provimento em comissão ou de confiança tem contornos próprios, diversos, portanto, do vínculo referente aos de provimento efetivo. E, por certo, assegurar ao sabor ou dissabor de apenas um agente a composição de um órgão colegiado, cuja natureza nada mais é do que fazer uma "ponte" e servir de caixa de ressonância da sociedade esportiva, como no caso do Conselho Nacional do Esporte, desnatura por completo a razão de ser do CNE.

As atribuições do CNE exigem a presença plural dos segmentos que constituem o Sistema Brasileiro do Desporto, ou seja: O COB (um representante); o CPB (idem); um representante das entidades nacionais de administração de desporto, modo profissional; um representante das entidades nacionais de administração de desporto, modo não- profissional; um representante das entidades de prática, modo profissional; um das entidades de prática, modo não-profissional; um dos atletas profissionais; um dos atletas não-profissionais; um dos árbitros do modo profissional; um dos árbitros do modo não-profissional. A Presidência será do Ministro do Esporte e, nos seus impedimentos, do Secretário-Executivo do Ministério dos Esportes.

Destarte, um órgão normativo, deliberativo e consultivo como o CNE, embora vinculado ao Ministério do Esporte, não é um órgão público por excelência ou uma unidade do organograma administrativo propriamente dito. Serve para auxiliar o Executivo no cumprimento de suas finalidades precípuas, ou seja, na orientação e implementação de uma Política Nacional do Esporte, dentre outras atribuições conferidas por lei. Há que existir membros com mandato fixo e que representem a sociedade civil desportiva, através de indicação das respectivas instituições públicas ou privadas vinculadas à área e não mediante um liame frágil através de uma discricionaridade ímpar à composição do CNE por um agente político transitório.

Duas idéias merecem fixação neste ponto, ambas vinculadas ao caráter representativo do colegiado. Na primeira, é preciso considerar que a indicação discricionária impede o reconhecimento de legitimidade para o Conselho, o que pode desfigurá-lo como entidade representativa. Na segunda, urge destacar a importância de formação paritária – na medida do possível – destinada à representatividade das diversas modalidades desportivas, não apenas do futebol.