A cobrança de IPTU dos parcelamentos irregulares de solo no Distrito Federal: Bases jurídicas dessa ação fiscal inovadora.
Autor: Hélio Sabino de Sá[1]
RESUMO
A criação de parcelamentos irregulares de solo nas cercanias das grandes cidades brasileiras, organizados ou não na forma de Condomínios Horizontais, destinados às diversas classes sociais, potencializa as pressões por serviços e obras públicas, e geram direitos pessoais passíveis de valoração econômica e reveladores de capacidade contributiva para o pagamento do Imposto Sobre a Propriedade Predial e territorial urbana (IPTU). O presente estudo tenciona explicitar as bases jurídicas da experiência vivenciada no Distrito Federal de exigência do mencionado tributo dos possuidores de imóveis nessa condição jurídica.
Palavras chaves: IPTU; Tributação, Posse imobiliária; Parcelamentos de solo.
O exercício de apossamentos sobre terrenos particulares ou de detenções toleradas sobre terras públicas para a formação de parcelamentos irregulares de solo, organizados ou não na forma de condomínios horizontais, afeta o ordenamento territorial nas grandes cidades brasileiras, gera pressão sobre o aparato de serviços e maior demanda por obras públicas.
Isso não bastasse, após a consolidação dos apossamentos esses direitos pessoais e as benfeitorias efetivadas passam a serem comercializadas livremente e por quantias expressivas, o que de plano revela a existência de capacidade contributiva, Princípio basilar da tributação equânime dos cidadãos.
Desse modo, o estudo das consequências jurídico-tributárias da proliferação dessas modalidades de apossamentos irregulares sobre áreas urbanas ou destinadas à expansão urbana, públicas ou privadas, definido em termos técnicos como posse direta imobiliária ou como detenção tolerada com efeitos de posse direta imobiliária, é tema que interessa aos estudiosos da matéria e aos gestores tributários de todas as médias e grandes cidades brasileiras, em especial ás administrações tributárias das grandes regiões metropolitanas do Brasil.
Quanto ás origens do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) se extrai da obra de Afonso Rui (1953), citado por Aliomar Baleeiro (2002, p.400), que esse foi um dos primeiros tributos a serem cobrados no Brasil, derivado do tributo denominado Vintena, instituído em 1642 em Salvador-BA.
Ao tempo, a Câmara Municipal de Salvador apreciando uma forma de custeio das tropas que guarneciam a cidade, reuniu o povo e comunicou que ficava estabelecida naquela data a cobrança de tributo denominado vintena, a nos moldes das “Décimas Urbanas” cobradas em Portugal, tomando-se como arrecadação tributária a vigésima parte, ou vintena, dos frutos que se colhem da terra e dos efeitos da mercancia e dos alugueres de casas.
Tributo tradicionalmente inserido na competência dos municípios, o IPTU encontra-se disciplinado em nosso ordenamento constitucional atual pelo inciso I do Artigo 156, possui, entretanto, duas exceções qualificadas no artigo 147 da Constituição de 1988, a saber:
Competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais.
Essa mesma Carta, no Capítulo da Política Urbana: inc. II, § 4º do artigo 182 atribui a esse imposto a função extrafiscal de ferramenta de ordenamento urbano e combate à especulação imobiliária, permitindo a aplicação de alíquotas progressivas no tempo, o que, em caso de inércia do possuidor em implementar as melhorias exigidas em Lei, efetuar a manutenção das edificações ou efetivamente edificar os terrenos desocupados, poderá levar a uma tributação tão onerosa que tornará desestimulante manter a posse ou propriedade, e caso tal imposição tributária não seja extinta na forma da lei, poderá levar à adjudicação do bem em favor do ente tributante por conta da dívida tributária.
O Código Tributário Nacional (CTN), Lei nº 5.172/1966, recepcionada como lei complementar pela vigente Constituição, regulou o IPTU em seu artigo 32 estabelecendo que esse tributo tenha como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do município, do Distrito Federal ou do território não dividido em municípios.
Deverá ser entendida como zona urbana aquela definida como tal em lei municipal, distrital ou ainda na hipótese de criação de novos territórios nacionais não divididos em municípios, em lei Federal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos itens abaixo, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II – abastecimento de água;
III – sistema de esgotos sanitários;
IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
Para fins de incidência do IPTU, a lei municipal ou editada pelos demais entes citados no artigo 147 da Carta de 1988, mencionado, poderá considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamento aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora do perímetro urbano já delimitado, sem prejuízo da observância do pré-requisito da existência de pelo menos dois dos melhoramentos elencados no CTN, construídos ou mantidos pelo poder público local.
No uso da sua competência tributária anteriormente elucidada, o Governo do Distrito Federal (DF), com base no Decreto-Lei nº 82, de 26 de dezembro de 1996, editou o Decreto nº 16.100, de 29 de novembro de 1994.
Este Decreto, em seu artigo 1º definiu como hipóteses de incidência do IPTU no DF as mesmas anteriormente citadas como constantes do CNT, porém, ao regulamentar a matéria e estabelecer critérios delimitadores do campo de incidência dessa exação, acabou por revelar a grande amplitude no alcance local desse tributo, a saber:
O IPTU incidirá sobre bem imóvel, por natureza ou por acessão física:
I - localizado na zona urbana do Distrito Federal;
II - que, independentemente da localização, tiver área igual ou inferior a um hectare e não se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial;
III - destinado a recreio ou lazer, independentemente de sua dimensão e localização.
Somente essa previsão normativa quanto ao real campo de incidência da exação já seria suficiente para colocar sob o alcance do IPTU-DF todos os imóveis: por natureza ou acessão física, edificados ou não, regulares e irregulares, inclusive os inseridos em parcelamentos irregulares de solo denominados popularmente de Condomínios Irregulares, situados em zona urbana, de expansão urbana ou urbanizável.
Segundo essa mesma previsão, também poderiam ser objeto de tributação as minichácaras; chácaras de lazer e residência ou simplesmente as áreas subutilizadas que se enquadrassem na descrição normativa acima citada, desde que situadas dentro do quadrilátero do DF.
Muito embora, em uma interpretação abrangente, estivesse demonstrada a competência do Governo do Distrito Federal para tributar com o IPTU os imóveis localizados nos Condomínios Irregulares, por tratar-se de questão polêmica e de forte apelo social, fora editada a Lei nº 3.264, de 29 de dezembro de 2003, que estabeleceu parâmetros para o lançamento do imposto em 2004 e nas disposições dos artigos 2º e 3º afastou de vez qualquer dúvida sobre a possibilidade jurídica dessa exigência tributária, como a seguir transcrito:
Art. 2º Os parcelamentos de solo urbano que venham a ser incluídos no Cadastro Imobiliário Fiscal, nos termos da legislação vigente, recolherão o IPTU nas condições estabelecidas no Decreto-Lei nº 82, de 26 de dezembro de 1966.
Art. 3º Serão também considerados imóveis urbanos, para fins de cobrança do IPTU, todas as áreas não registradas nos cartórios de registro de imóveis, mas destinadas ou utilizadas como residência ou comércio.
Parágrafo único. O registro dos imóveis de que trata o caput no Cadastro Imobiliário Fiscal, produzirá efeito, apenas, para a cobrança do imposto.
O colacionado artigo 2º baseou-se na obrigação de cadastramento dessas áreas, já contida na Lei nº 3.133/2003.
O artigo 3º, por seu turno, esclareceu que serão considerados imóveis urbanos, para fins de IPTU, áreas não registradas em Cartório competente, mas, destinadas ou já utilizadas como residências ou comércio, independente da efetiva existência de edificações sobre os terrenos.
O Parágrafo único, acima citado, tencionou aclarar que a imposição tributária não se confunde com a regularização fundiária ou ambiental desses parcelamentos e nem depende dessa condição prévia, ou seja, enquanto a exação se relaciona com o atributo constitucional de exigir parte do patrimônio dos particulares para custeio da máquina e das ações estatais, as regularizações fundiária e ambiental guardam relação com o regular exercício do poder de polícia para organizar, reorganizar e disciplinar a ocupação dos espaços urbanos na busca do fim último do Estado, que é o bem comum.
As disposições mencionadas foram também contempladas na Lei nº 3.518, de 28 de dezembro de 2004, que serviu de base para o lançamento de IPTU sobre condomínios irregulares no DF em larga escala, havida em 2005. Entretanto, diversos desses parcelamentos já haviam solicitado cadastramento espontâneo e recolhiam IPTU e Taxa de Limpeza Pública (TLP) desde 1999.
Frise-se neste ponto que as disposições normativas mencionadas foram repetidas com aprimoramento textual no novo Regulamento do IPTU-DF, Decreto nº 28.445, de 20 de novembro de 2007, que revogou o Decreto nº 16.100/1994.
Anteriormente mencionou-se que o IPTU pode ser utilizado como ferramenta de ordenamento urbano, porém, no caso em estudo, o que se vislumbra de modo preponderante é o caráter arrecadatório, muito embora se saiba que a tributação sobre tais parcelamentos irregulares de solo desestimula a manutenção dessas posses para fins especulativos, assim como também a formação de novos condomínios irregulares, vez que o custo da empreitada aumenta, o que acaba por gerar o efeito indireto de política de ordenamento urbano.
Por não ser o objeto deste estudo deixa-se de comentar em profundidade a tese de alguns doutrinadores, segundo os quais o IPTU não deve ser cobrado dos imóveis irregulares em questão quando não edificados, lotes vazios, vez que de plano sabe-se que não será expedida licença do poder público para construção nesses parcelamentos irregulares de solo.
Para os adeptos dessa tese a cobrança válida desse imposto pressupõe que o imóvel do qual se origina a cobrança possa, a qualquer tempo, se atendidos os reclamos ordinários das normas de edificações, ter sua área disponível regularmente edificada.
Tese com a qual não se comunga, uma vez que a impossibilidade ou dificuldade de obtenção de alvará nem sempre impede a edificação ao talante do possuidor.
Outro argumento para refutar tal tese é que o óbice legal á edificação não licenciada não impede o possuidor de exercer poder de mando e excludência de uso e posse por outras pessoas e nem o impede de usar, gozar e fruir dos atributos aprazíveis do lote ou terreno, podendo inclusive firmar contratos de locação ou comodato desse espaço, desdobrando-se a posse para outros fins que não a habitação ou comércio que requeiram espaços minimamente edificados.
Cumpre mencionar que o cadastramento de tais imóveis, ainda que com fim único de incidência dos tributos imobiliários, produz alterações na condição jurídica dos possuidores de tais imóveis, uma delas seria o afastamento do vício da clandestinidade que em geral pesa sobre essas modalidades de apossamentos diretos, entretanto o estudo de tais consequências carece de tratamento em estudo apartado com foco nos efeitos civis da ação estatal em questão.
Desse modo, considerando-se que o arcabouço legislativo em comento não sofreu qualquer declaração de inconstitucionalidade ou suspensão geral de eficácia e ainda que não fora promulgada norma de isenção ou remissão desses créditos tributários, o lançamento e a cobrança do IPTU sobre essas áreas de condomínios irregulares, chácaras de lazer e residência afiguram-se obrigatórios em face da prescrição do art. 11 da Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, mormente nestes tempos de fortes restrições orçamentárias vividos pelo Governo do Distrito Federal, no presente denominado Governo de Brasília.
Esse dispositivo de Lei Nacional considera como um dos requisitos essenciais da gestão fiscal responsável, a previsão, instituição e efetiva arrecadação ou persecução administrativa e judicial geral e irrestrita de todos os tributos inseridos na competência constitucional do Ente Federado. Considerando-se crime a negligência do gestor público em cumprir tal prescrição.
A transgressão a esse dispositivo pode ensejar o enquadramento do Chefe do Executivo local em crime de responsabilidade contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos, especificado no inciso 5 do artigo 11 da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, com a incidência das penas nela previstas.
Para maior efetividade na aplicação das disposições das Leis Distritais nº 3.133/2003, 3.264/2003 e 3.518/2004 e ainda do atual Regulamento IPTU-DF, Decreto nº 28.445/2007, seria necessário aprofundar no DF os esforços para a criação de Cadastro Multifinalitário como Instrumento de Política Fiscal e Urbana.
Recomendação que se estende a todas as grandes cidades e regiões metropolitanas do país, vez que nas cercanias dessas cidades há também a proliferação de parcelamentos irregulares de solo, em áreas publicas e privadas, em moldes similares aos existentes no DF.
Como observação final cumpre lembrar que a Carta de 1988 estendeu o manto das imunidades além da necessária reciprocidade federativa, deixando claro que os bens integrantes do patrimônio de algumas pessoas e organizações privadas não poderá ser alcançados pela tributação imobiliária, o que nos conduz á necessária investigação quanto ao alcance do termo jurídico-constitucional "patrimônio", vez que, na acepção dada pelas Ciências Contábeis esse substantivo qualificaria o rol de bens, direitos e obrigações pertencentes a determinada entidade econômica, logo, adotando-se como legítima essa interpretação, os direitos pessoais possessórios integrariam o rol patrimonial passível de guarida sob o manto das imunidades previstas no art. 150 daquela Carta Política.
Desse modo, adotando-se como fundamento as conclusões esboçadas por Sá (2004, p. 46-47), e ainda apoiado nos argumentos adicionais trazidos. Tem-se que excetuadas as hipóteses de não incidência, nelas incluídas as imunidades contidas na Carta de 1988, e as hipóteses de isenções qualificadas do Regulamento do IPTU-DF, todos os demais imóveis que se enquadrem nas condições elencadas neste estudo são passiveis de alcance pela incidência desse Imposto, inclusive as minichácaras, chácaras de lazer e residência e ainda os lotes, edificados ou não, inseridos em parcelamentos irregulares de solo, denominados condomínios irregulares, situados no território do DF.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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[1] Hélio Sabino de Sá. Auditor-Fiscal da Secretaria de Estado de Fazenda do Distrito Federal; Mestre em Agronegócios pelo Programa de Pós-Graduação em Agronegócios PROPAGA-UnB; Pós - Graduado em Direito Tributário pelo ICAT- UDF e Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília.