1. INTRODUÇÃO
A preocupação com o meio ambiente ganhou muita força na década de 90, tendo destaque dois eventos: (i) conferência sobre o meio ambiente no Rio de Janeiro – ECO 92 em que representantes de cento e oito países do mundo reuniram-se para decidir que medidas tomar para conseguir diminuir a degradação ambiental e garantir a existência de outras gerações e (ii) a assinatura do Protocolo de Quioto, tratado internacional com compromissos mais rígidos a fim de reduzir a emissão dos gases que agravam o efeito estufa.
A Constituição da República brasileira dedicou um capítulo inteiro para tratar desse assunto. Ademais, percebe-se a citação do tema em diversas partes do seu texto.
Por último, devemos estar atentos ao papel do município na preservação do meio ambiente, visto a sua proximidade e contato imediato com os problemas ambientais da cidade e do campo.
2. o direito ambiental e a Constituição
O Direito Ambiental é uma ciência autônoma, embora dotada de interdisciplinaridade. Obedece a princípios específicos de proteção ambiental, como os princípios (i) do desenvolvimento sustentável, (ii) da precaução, (iii) prevenção, poluidor pagador, e (iv) da participação, etc.
Esses princípios nas palavras de Leonardo de Medeiros e Romeu Thomé têm por objetivo “orientar o desenvolvimento e a aplicação de políticas ambientais que servem como instrumento fundamental de proteção ao meio ambiente e, consequentemente, à vida humana”[1].
A Constituição de um país, além de organizar o seu poder político e estabelecer as finalidades públicas a serem alcançadas, define também os direitos fundamentais do povo, sendo estes classificados em políticos, individuais e sociais.
Os direitos políticos dizem respeito à capacidade eleitoral, proteção a vida, liberdade, segurança e propriedade. Os diretos sociais impõem ao Estado os deveres de prestações positivas com a meta de melhorar as condições de vida da sociedade e promover a igualdade material.
Nas últimas décadas surgiu uma categoria de interesses coletivos ou difusos, que pertencem a um número indeterminado de pessoas, sendo exemplo típico disso a preservação do meio ambiente.
A Constituição de 1988 dedica um capítulo inteiro ao meio ambiente no seu título que cuida da Ordem Social. Ademais, o tema está inserido em diversas passagens na constituição, tratando matéria processual, civil, administrativa, penal, etc.
O artigo 5º da Constituição que trata dos direitos fundamentais possui o seguinte inciso:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; (grifou-se)
Os artigos 23 e 24 dedicam-se a organização administrativa das competências, confira-se:
CF/88, art. 23: É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
No capítulo da Constituição referente às funções do Ministério Público há previsão de que o MP atue na proteção do meio ambiente[2]. No título que a Constituição trata da Ordem Econômica e Financeira também há preocupação de compatibilizar a proteção do meio ambiente, progresso econômico e social:
CF/88, Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ 3º O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Ademais, segue no título da Ordem Social a previsão de que o meio ambiente integra o patrimônio cultural brasileiro:
CF/88, Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
Por outro lado, abordaremos o capítulo que trata especificamente do Meio Ambiente, tendo como fundamento o artigo 225:
CF/88, art. 255: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
O meio ambiente é um bem jurídico que transcende o direito de propriedade, tendo em vista que o legítimo proprietário não poderá usá-lo em desrespeito as regras de preservação, ou seja, não poderá desmatar a revelia dos órgãos de controle e fiscalização ambiental.
Os parágrafos do art. 225 estabelecem o seguinte: (i) os parágrafos 1º[3] estabelece os meios efetivos de proteção ao meio ambiente; (ii) os parágrafos[4], 2º, 3º, 5º e 6º se dedicam as sanções e consequências do exercício de atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente e (iii) o parágrafo 4º[5] trata do patrimônio Nacional.
Ademais, deve-se ressaltar que essas normas de proteção ao meio ambiente têm aplicabilidade imediata, sendo dever do poder público e da sociedade a sua preservação.
O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência pacificada de que o Poder Judiciário poderá determinar ao Executivo que efetive políticas públicas de preservação do meio ambiente.
Percebe-se que no julgamento de uma ação civil pública em que o Ministério Público requereu a cessação do lançamento de lodo resultante do tratamento de água pela SABESP em reservatório mostrando-se insatisfatório e causando poluição das águas a concessionária foi condenada, confira-se a Ementa:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. MEIO AMBIENTE. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
1. O Supremo Tribunal Federal já assentou ser possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes.
2. O acórdão do Tribunal de origem está devidamente fundamentado, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante.
3. Agravo regimental a que se nega provimento. (AI 692541 AgR / SP, DJe-187 Public 21-09-2015).
3. O papel do Município no Direito Ambiental
A Constituição Brasileira distribuiu as competências da União, Estado, Municípios e Distrito Federal - DF (art. 21 e 23 - competência executiva, art. 22, 24 e 30, I, competência legislativa) sobre a matéria ambiental.
Foi definida a competência concorrente[6] da União, Estados e DF legislar sobre: (i) proteção do meio ambiente, (ii) proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico e (iii) responsabilidade por dano ao meio ambiente. Logo, percebe-se que foi excluído o município desta competência.
Porém, estudaremos competências específicas do município expressas na constituição[7]: (i) legislar sobre assuntos de interesse local e (ii) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Diante desses incisos a expressão “interesse local” comporta as competências privativas e concorrentes do município.
Ademais, ressaltamos que é de competência comum da União, Estados, Município e DF “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas” e “preservar as florestas, a fauna e a flora” (CF, art. 23, VI, VII). Dessa forma, qualquer dos entes possui o dever de aplicar a legislação, seja ela da União ou Estado.
Destacamos também que o meio ambiente é bem de uso comum do povo, sendo dever do Poder Público sua defesa e preservação (CF/88, art. 225).
Por último a legislação de interesse local é ainda mais importante visto a regulamentação dos art. 182 e 183 da Constituição pela Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, denominado “Estatuto da Cidade”. Neste temos um instrumento denominado “Plano Diretor” que trata da política de ordenamento e planejamento urbano.
3.1. Legislação Municipal de interesse local
Começamos esse tópico, exemplificando instrumento normativo típico de Município. O Plano Diretor (CF/88, art. 182, § 1º, f) é um instrumento que tem por objetivo definir a política urbana do município, função social da propriedade, da cidade, sustentabilidade, ordenamento do espaço urbano, oferecer qualidade de vida a população e orienta o desenvolvimento socioeconômico do município.
Por exemplo, é competência da União legislar sobre regime de Portos (CF/88, art. 21, XII, d, f, X), no entanto, deve constar no Plano Diretor da Cidade (aprovado pela Câmara Municipal) ou Lei de uso e parcelamento do solo a área de implantação do Porto e diretrizes de uso. A população local ou o “interesse local” participa da formação dessa legislação através de audiências públicas.
Logo, a União ou o Estado não podem determinar de forma impositiva ao Município conduta que viole, o interesse local. Por outro lado, não pode o Município atuar em desarmonia com os demais entes Federados (CF/88, art. 2º caput). Confira-se a Jurisprudência do STF.
O município é competente para legislar sobre o meio ambiente, com a União e o Estado-membro, no limite do seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (CF, art. 24, VI, c/c o art. 30, I e II). Esse o entendimento do Plenário, que, por maioria, deu provimento a recurso extraordinário para declarar a inconstitucionalidade da Lei 1.952/1995 do Município de Paulínia/SP. A referida norma, impugnada em sede de representação de inconstitucionalidade estadual, proíbe, sob qualquer forma, o emprego de fogo para fins de limpeza e preparo do solo no referido município, inclusive para o preparo do plantio e para a colheita de cana-de-açúcar e de outras culturas. Discutia-se a competência de município para legislar sobre meio ambiente e editar lei com conteúdo diverso do que disposto em legislação estadual. A Corte, inicialmente, superou questões preliminares suscitadas, relativas à alegada impossibilidade de conhecimento do recurso. No mérito, o Plenário destacou que a questão em análise, diante de seu caráter eclético e multidisciplinar, envolveria questões sociais, econômicas e políticas — possibilidade de crise social, geração de desemprego, contaminação do meio ambiente em razão do emprego de máquinas, impossibilidade de mecanização em determinados terrenos e existência de proposta federal de redução gradativa do uso da queima —, em conformidade com informações colhidas em audiência pública realizada sobre o tema. Ao se julgar a constitucionalidade do diploma legal municipal em questão, em um prisma socioeconômico, seria necessário, portanto, sopesar se o impacto positivo da proibição imediata da queima da cana na produtividade seria constitucionalmente mais relevante do que o pacto social em que o Estado brasileiro se comprometera a conferir ao seu povo o pleno emprego para o completo gozo da sua dignidade. Portanto, no caso, o STF, por estar diante de um conjunto fático composto pelo certo e previsível desemprego em massa, juntamente com a mera possibilidade de aumento de produtividade, deveria se investir no papel de guardião da Constituição, em defesa do interesse da minoria qualitativamente representada pela classe de trabalhadores canavieiros, que mereceriam proteção diante do chamado progresso tecnológico e a respectiva mecanização, ambos trazidos pela pretensão de proibição imediata da colheita da cana mediante uso de fogo. Com o dever de garantir a concretude dos direitos fundamentais, evidenciar-se-ia o caráter legitimador desse fundamento protecionista da classe trabalhadora, o que levaria ao viés representativo das camadas menos favorecidas, cujos interesses estariam em jogo. Portanto, mesmo que fosse mais benéfico, para não dizer inevitável, optar pela mecanização da colheita da cana, por conta da saúde do trabalhador e da população a viver nas proximidades da área de cultura, não se poderia deixar de lado o meio pelo qual se considerasse mais razoável para a obtenção desse objetivo: a proibição imediata da queima da cana ou a sua eliminação gradual. Por óbvio, afigurar-se-ia muito mais harmônico com a disciplina constitucional a eliminação planejada e gradual da queima da cana. Por outro lado, em relação à questão ambiental, constatar-se-ia que, se de uma parte a queima causaria prejuízos, de outra, a utilização de máquinas também geraria impacto negativo ao meio ambiente, como a emissão de gás metano decorrente da decomposição da cana, o que contribuiria para o efeito estufa, além do surgimento de ervas daninhas e o consequente uso de pesticidas e fungicidas. RE 586224/SP, rel. Min. Luiz Fux, 5.3.2015. (RE-586.224 - Informativo nº 776 - Legislação sobre meio ambiente e competência municipal – 1).
3.2. Estudo de impacto ambiental e Licença ambiental do município
A Constituição expressamente determina a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental prévio a autorização ou licença[8]. Trata-se de um procedimento administrativo prévio de gestão ambiental em que “o Poder Público exerce o controle prévio sobre as atividades que possam de alguma forma impactar o meio ambiente, buscando com isso a implementação dos princípios do desenvolvimento sustentável, da prevenção e da precaução”[9].
As obras e atividades que necessitam de estudo de impacto ambiental são previstas de forma exemplificativa na Resolução nº 001/1996 do CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente.
A Lei Complementar nº 140/2011 fixa normas para a cooperação entre União, os Estados, Distrito Federal e Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum de proteção ambiental. No Estado do Rio de Janeiro a Resolução CONEMA nº 42/2012 dispõe sobre as atividades que causam ou possam causar impacto ambiental local, fixa normas gerais de cooperação federativa conforme a Lei Complementar.
Logo, o município poderá exigir também o estudo de impacto ambiental, com fundamento nos art. 225, §1º - IV c/c art. 30, I, II da CF/88.
Ademais, a Resolução CONEMA nº 42/2012 estabelece o conceito de Impacto Ambiental de âmbito local:
Art. 1º – Fica definido, para fins desta Resolução, que impacto ambiental de âmbito local é qualquer alteração direta ou indireta das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, que afetem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e/ou a qualidade dos recursos ambientais, dentro dos limites do Município.
Estabelecendo da mesma forma o que não é interesse local[10], estando afeto ao interesse do Estado, permanecendo ainda a observação de que não pode deixar o município alheio a participação na discussão ambiental.
A Licença Ambiental é definida na Resolução nº 237/97 do CONAMA como:
Art. 1º, inc. I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
Aos órgãos municipais compete licenciar empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e delegadas pelo Estado através de Convênio, ouvidos os órgãos de competência da União e Estados quando necessário. No Estado do Rio a matéria sobre convênio é disciplinada na Resolução CONEMA nº 42/2012.[11]
Dessa forma, verifica-se uma diminuição grande de conflitos de competências que acabavam no Poder Judiciário e prejudicavam o desenvolvimento social e econômico do País. Com a cooperação entres as três esferas administrativas a tendência e que haja celeridade nos processos de licenciamento ambiental e segurança jurídica, requisitos necessários para avanço do desenvolvimento econômico.
3.3 Sanção ambiental do município
A Lei nº 9.605/1998 dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Contudo, já que ao município incumbe proteger o meio ambiente e emitir licença ambiental, a este também incumbe o poder sancionatório.
As infrações administrativas consistem em “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente” (Lei nº 9.605/1998, art. 70 caput). Lei Municipal criará sanções administrativas para infrações ambientais.
As infrações e penalidades a serem disciplinadas por Lei Municipal podem ser idênticas às criadas por Leis Estaduais/Federais, em razão do princípio da competência comum de proteção ao meio ambiente e da autonomia administrativa do ente Federativo, prevalecendo a primeira multa aplicada por qualquer dos entes federativos, evitando-se a duplicação sobre o mesmo fato. No entanto, deve ser esclarecido que não há duplicidade quando a fundamentação das sanções aplicadas pelos entes federativos é distinta, confira-se a jurisprudência do STJ:
AMBIENTAL. INFRAÇÃO AMBIENTAL. MULTAS. SITUAÇÕES DIVERSAS. NEGATIVA DO RECORRENTE. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 07/STJ.
1. O recorrente alega a impossibilidade de cobrança de duas multas decorrente do mesmo fato. O Tribunal de origem rechaça tal tese porque conclui que as diferentes multas possuem origem diversas, quais sejam: (i) a multa lavrada pelo Município decorre, além da inexistência de licença de operação, da negativa de apresentação de diversos documentos pelo recorrente, e (ii) a multa lavrada pelo Ibama tem origem do funcionamento sem licença. 2. Para infirmar o acórdão recorrido, na forma como pretende a parte recorrente no especial, faz-se necessário o revolvimento de matéria fático-probatória, o que é inviável em sede de recurso especial pelo óbice do enunciado n. 7 da Súmula desta Corte Superior. 3. Recurso especial não conhecido. (REsp 1108617 / PR, Segunda Turma, DJe 03/02/2011)
Por último, registramos que não é possível a instituição de crimes por legislação do município, tendo em vista tratar-se de matéria penal. (CF/88, 22, I)
Referências
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AMARAL GARCIA, Flávio. Licitações e Contratos Administrativos. Rio de Janeiro, RJ: Lumen Juris, 2012.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo, SP: Atlas, 2013.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. São Paulo, SP: Atlas – 2012.
GARCIA, Leonardo de Medeiros e Romeu Thomé. Direito Ambiental. Salvador, Bahia: JusPodivm, 2010.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo, SP: Dialética, 2012.
LÍRIO DO VALE, Vanice. Parcerias Público-Privadas e Responsabilidade Fiscal: Uma Conciliação Possível. Rio de Janeiro, RJ: Lumen Juris, 2005.
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. São Paulo, SP: Saraiva, 2008.
PESTANA, Márcio. Licitações Públicas no Brasil. São Paulo, SP: Atlas, 2013.
_________________Revista de Direto da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, (44), 1992.
VILLELA SOUTO, Marcos Juruena. Direito Administrativo das Parcerias. Rio de Janeiro, RJ: Lumen Juris, 2005.