Introdução
O presente artigo busca fazer uma reflexão sobre a responsabilidade civil do Estado, desde os primórdios quando os governos eram absolutistas, monarcas entre outros, cujo poder de atuação do Estado era absoluto. Diversos doutrinadores dentro de diversas sociedades começaram a analisar e refletir essa atuação do Estado e os danos causados aos particulares sem o ressarcimento merecido. Ocorre uma evolução sobre a responsabilidade civil do Estado a partir do Estado Liberal e o Estado do bem Estar Social. No Brasil ocorreu também a evolução sobre o tema nas Constituições que vigoraram até chegar na Carta Magna de 1988 em seu artigo 37 parágrafo sexto elevando como responsabilidade objetiva.
Diversas teorias surgiram para delimitar e conceituar a responsabilidade civil do Estado, a forma regressiva sobre o agente público e a denunciação da lide. Destarte os objetos alhures serão estudados para que ocorra uma compreensão melhor ao tema abordado.
2. Evolução histórica da Responsabilidade Civil do Estado.
Antigamente nos Estados absolutistas não se cogitava nenhuma responsabilidade pelos atos do Estado, não existindo nenhuma possibilidade de ser responsabilizado por algum de seus atos que seriam danosos a outrem. Todavia a figura do representante estatal estava ligada ao Rei.
No concerne que nasceu a figura típica inglesa do “the king do can no wrong” (o rei pode fazer nada errado), sendo que tudo que o Rei fizesse estava correto, subsistindo na total irresponsabilidade do estado.
Tomando conhecimento do grande doutrinador que leciona sobre a responsabilidade do estado podemos citar Cezar Fiuza, a seguir exposto:
“Partiu-se da irresponsabilidade para a responsabilidade subjetiva, até a responsabilidade objetiva.
A irresponsabilidade fundamentou-se na regra inglesa na infalibilidade real- The king can do no wrong. O Estado estava muito ligado a pessoa do rei, que era entronado, em última instância, por Deus”.
Sendo que esta irresponsabilidade estatal perdurou até o século XX, em meados dos anos de 1946 e 1947 ainda em estados considerados como pilares da democracia moderna e atual, como Estados Unidos e a Inglaterra.
No passar dos anos surgiu a teoria “da falta de serviço ou falta de prestação de serviço”, começou a encaminhar para a responsabilidade objetiva do Estado. Nas lições do Ministro Celso Bandeira de Mello:
“a culpa do serviço ou ‘falta do serviço’ quando este não funciona, devendo funcionar, funciona mal ou funciona atrasado” e continua “a ausência do serviço devido ao seu defeituoso funcionamento, inclusive por demora, basta para configurar a responsabilidade do Estado”.
Muito embora essa nova teoria desenvolvida “da falta de serviço ou falta de prestação de serviço”, não configurava a responsabilidade objetiva do Estado, sendo que este se comprovasse tomou todos os procedimentos plausíveis, como prudência, perícia, diligência, conseguiria assim não ter responsabilidade do ato que gerou o dano a outrem.
Depois dessa teoria chegou à responsabilidade objetiva do estado, sendo que nesta teoria basta que a pessoa comprove o ato ilícito, sendo o nexo causal, o dano, não precisando comprovar a culpa do Estado na relação jurídica, sendo que esta pessoa é hipossuficiente perante o estado pelo fato deste concentrar poderes e privilégios, para equilibrar a relação entre este e aquele.
3. Evolução nas Constituições Federais do Brasil e como configurou no Código Civil de 2002.
Começou a ser adotada a responsabilidade objetiva na Constituição Federal de 1.946 no artigo 196, a seguir exposto:
Art. 194 - As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.
E continuou a ser adotada na Constituição de 1.967:
Art. 105 - As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que es seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.
Na tangente que a Constituição Federal de 1.988, também adotou esta teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado, no seu artigo 37º, § 6, a seguir aduzido:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Com a simples leitura do texto do artigo acima citado, dar-se o entendimento que o Estado tem a responsabilidade objetiva, em que, não se faz necessário a comprovação da culpa deste, e também aplicar a responsabilidade subjetiva aos agentes do poder público nos casos que forem pertinentes.
No âmbito que o Código Civil de 2002 tratou do assunto no art. 43, a seguir exposto:
“As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”.
4. Teoria subjetiva
Da antiga prepotência da teoria da irresponsabilidade estatal, aos danos ocasionados contra particulares partindo-se do ponto da admissão da aplicabilidade da responsabilidade subjetiva do estado, sendo que necessário à comprovação de culpa, no concerne exigindo a figura do elemento “anímico”.
Destarte existem cinco teorias a respeito da explicação desse fenômeno, sendo elas;
4.1 Teoria da culpa civil
Esta teoria defendia a ideia que o estado tinha a responsabilidade de seus agentes, desta forma o estado teria de ser obrigado a reparar os ocasionados por seus agentes.
No concerne que Pablo Stolze cita em seu livro as lições de Ricardo Hoyos Duque, este leciona que:
“Em primeiro lugar, a responsabilidade baseia-se sobre a culpa do amo ou patrono; no caso, a responsabilidade pública seria do Estado na eleição ou vigilância de seus criados ou dependentes (culpa ‘in eligendo’ ou ‘in vigilando’), isto é, que o Estado deve realizar, com respeito a seus funcionários, uma cuidadosa eleição e permanente vigilância, se não quer ver comprometida sua responsabilidade. Em segundo lugar, esta responsabilidade teria o caráter de indireta, na medida em que ao Estado, como pessoa jurídica, não lhe é dado agir ilicitamente”.
Essa teoria acabou de vez com varias situações da irressarcibilidade, pelo fato do particular não conseguir comprovar o elemento danoso do estado.
4.2 Teoria do acidente administrativo
Essa segunda teoria apresentava-se como uma fase intermediária para o processo de transição da responsabilidade civil estatal com culpa e a responsabilidade objetiva estatal, todavia apresentando o agente não mais como um representante, passando para o ponto de telo como próprio da parte do estado, tendo novos fixadores da aferição da culpa do estado como culpa in commitendo e a culpa in ommittendo, sendo o elemento principal a ação ou omissão dos agentes do poder estatal.
Pablo Stolze faz alusão aos ensinamentos sobre esta teoria: o pensamento de ANA CECÍLIA ROSÁRIO RIBEIRO, a seguir exposta:
“o surgimento desta teoria, a responsabilidade estatal deixa de ser indireta (teoria da culpa civilística), passando a ser direta. Agora, basta que o particular demonstre o dano, o comportamento do funcionário e o nexo de causalidade, entre ambos, posto que o agente é considerado instrumento do Estado, agindo por conta e em razão deste. Com isto, resta evidente a influência da teoria organicista, pela qual o ato do funcionário passou a ser compreendido como ato da Administração”.
4.3 Teoria da culpa anônima
A terceira teoria apresentava-se na ideia de não sendo possível identificar o agente na forma individual do gerador do dano, assim nem sempre será fácil de identificar o funcionário que deu causa ao dano, pelo fato da impessoalidade da prestação de serviço prestado pelo estado, sendo que se sustentava a condenação do estado decorrente da atividade pública.
4.4 Teoria da culpa presumida ou Falsa teoria objetiva
Em relação às outras teorias expostas é que na presente teoria em questão, o Estado já tem a culpa presumida pelo simples fato da inversão do ônus da prova, sendo que esta modalidade admitia a demonstração da não concorrência de culpa para aquele ato gerador de dano.
4.5 Teoria da falta administrativa
A última teoria subjetiva que nós iremos ver no presente artigo, sendo esta com a característica da culpa da Administração pela falta do serviço público, não seria necessário uma buscar o elemento subjetivo do prestador de serviço do estado, assim sendo necessária a comprovação da falta do serviço.
Na visão de Maria Sylvia Zanella di Pietro:
“a culpa do Estado ocorre com o não funcionamento do serviço público (inexistência), com o seu funcionamento atrasado (retardamento) ou, ainda, quando funciona mal (mau funcionamento)”.
5. Teoria objetiva da Responsabilidade civil do Estado
Podemos ver a questão do assunto três teorias sendo estas expostas abaixo:
5.1 Teoria do risco administrativo
A presente teoria incorre no seguinte sentido da publicidade da responsabilidade e com a coletivização dos prejuízos, tendo a obrigação de indenizar o terceiro que sofreu um dano ou um ato lesivo, sem ter o devido exame para avaliar a falta do serviço público ou do agente público.
De acordo com as lições de SÍLVIO VENOSA:
“surge a obrigação de indenizar o dano, como decorrência tão só do ato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração. Não se exige falta do serviço, nem culpa dos agentes. Na culpa administrativa exige-se a falta do serviço, enquanto no risco administrativo é suficiente o mero fato do serviço. A demonstração da culpa da vítima exclui a responsabilidade civil da Administração. A culpa concorrente, do agente e do particular, autoriza uma indenização mitigada ou proporcional ao grau de culpa”.
5.2 Teoria do Risco Integral
Sendo que pelo próprio nome da teoria já se pode ter um entendimento de que a responsabilidade do Estado acontecia em toda qualquer forma não admitindo nenhuma das excludentes de responsabilidade, no concerne que o Estado iria assumir todo o risco do dano que se derivasse de sua atuação.
Todavia sendo uma teoria que não deve ser aceita pelo fato de que poderiam ocorrer abusos e desvios
No concerne da visão doutrinária de ANA CECÍLIA ROSÁRIO RIBEIRO e PABLO STOLZE seguindo essa visão, podemos notar uma extensa confusão terminológica entre as teorias do risco administrativo e do risco integral, a seguir exposto:
“Zanella atesta esta mistura entre as nomenclaturas trazendo que: ‘... A maior parte da doutrina não faz distinção, considerando as duas expressões — risco integral e risco administrativo — como sinônimas ou falando em risco administrativo como correspondendo ao acidente administrativo.
Mesmo os autores que falam em teoria do risco integral admitem as causas excludentes de responsabilidade’ (Maria Sylvia Zanella di Pietro, ob. Cit., p. 412). Trazemos o posicionamento de Caio Mário Pereira, para ilustrar a divergência doutrinária, acerca das duas teorias. Para ele, o direito positivo brasileiro adota a teoria do risco integral ou do risco administrativo, trazendo as duas distintas teorias como sinônimas. Logo em seguida, afirma que as causas excludentes de responsabilidade podem ser aplicadas no que couber, admitindo as elidentes na teoria do risco integral”.
Sendo que é possível identificar uma diferença, sendo essa diferença muito sensível, com a aplicação das circunstâncias que possam quebrar o nexo de causalidade, bem como as excludentes de responsabilidade civil.
5.3 Teoria do risco social
Esta é a última teoria apresentada, sendo esta conhecida no mundo jurídico de responsabilidade sem risco.
Como podemos ver os seguintes ensinamentos de SAULO JOSÉ CASALI BAHIA, a seguir exposto:
“é bem simples. Se o Estado tem o dever de cuidar da harmonia e da estabilidade sociais, e o dano provém justamente da quebra desta harmonia e estabilidade, seria dever do Estado repará-lo. O que releva não é mais individuar para reprimir e compensar, mas socializar para garantir e compensar”.
Podemos ver o seguinte exemplo dado por JOSÉ DE AGUIAR DIAS, e dado por Pablo Stolze, a seguir:
“tal teoria poderia ser aplicada nas situações em que sejam desconhecidos os autores dos delitos, nos casos em que estes empreendam fuga sem deixar bens ou sejam insolventes”.
No âmbito de não deixar aquele que sofreu um dano sem nenhuma reparação, o Estado assumiria o pagamento do prejuízo, sendo que o direito de regresso deste estaria resguardado contra o agente que proporcionou o dano.
6 Teoria adotada no Brasil
A duas correntes doutrinarias sobre o assunto da teoria adotada pelo sistema jurídico pátrio, sendo que alguns doutrinadores afirmam que a teoria a adotada foi a da culpa presumida dizem os mesmos que vem com a previsão na Constituição Federal no artigo 37, § 6º, é o caso de Arnaldo Marmitt, que tem seu posicionamento jurídico exposto abaixo:
“Importa colocar tais postulados nos seus devidos termos, arredando o radicalismo e buscando o verdadeiro alcance da norma constitucional. Esta traduz mero risco administrativo, estabelecendo simples inversão do ônus probatório. É uma exceção à regra de inexistência de ressarcimento sem prévia comprovação de culpa. Proposta a ação reparatória contra a entidade pública, a ela competirá provar que seu funcionário não agiu culposamente, mas sim a vítima. Inverte-se, assim, a posição: não o autor, mas o réu, deve comprovar. Se a administração deixar de produzir essa prova, responderá pelas perdas e danos, cumprindo ao lesado apenas positivar o prejuízo e sua relação causal com o fato”.
Segundo Pablo Stolze em suas lições, fala que:
“De fato, parece-nos que, sem sombra de qualquer dúvida, a responsabilidade civil prevista na Constituição Federal de 1988 é essencialmente objetiva, prescindindo da ideia de culpa, como pressuposto para a obrigação de indenizar.
A constatação de “culpa da vítima” fulmina a pretensão reparatória, não pela ausência de elemento subjetivo, mas sim por quebrar o nexo de causalidade necessário para o reconhecimento da reparabilidade do dano.
Tal conclusão se respalda, ainda mais, quando compreendida no novo sistema de responsabilidade civil no Brasil, que propugna pela mais ampla reparabilidade dos danos causados, justamente com a independência do elemento culpa.”
Com a análise fica claro que a teoria adotada pelo sistema jurídico pátrio não foi a teoria do risco integral e a do risco social, porém a teoria adotada pelo sistema jurídico foi a teoria do risco administrativo, no concerne que com a comprovação da quebra do nexo causal, com a comprovação de uma das excludentes seriam admitidas.
7. Ação regressiva do Estado
No âmbito que a doutrina divergiu nessa questão, a duas correntes, a primeira diz que só o Estado é responsável, assegurando o direito de regresso contra o causador do dano, seguia essa corrente doutrinaria Helly Lopes Meirelles:
“A ação de indenização da vítima deve ser ajuizada unicamente contra a entidade pública responsável, não sendo admissível a inclusão do servidor na demanda. O lesado por ato da Administração nada tem a ver com o funcionário causador do dano, visto que o seu direito, constitucionalmente reconhecido (art. 107), é o de ser reparado pela pessoa jurídica, e não pelo agente direto da lesão. Por outro lado, o servidor culpado não está na obrigação de reparar o dano à vítima, visto que só responde pelo seu ato ou por sua omissão perante a Administração a que serve, e só em ação regressiva poderá ser responsabilizado civilmente”
Já na segunda corrente o autor da demanda poderia escolher contra quem este quiser, só contra o Estado ou só contra o agente público que lhe causou o dano, e contra ambos Estado e o agente público, tal corrente é seguida por Pablo Stolze e Ana Cecília, e a jurisprudência segue o mesmo posicionamento jurídico, a seguir exposto:
“norma constitucional, prevista no art. 37, § 6.º, é clara ao dispor que a pessoa jurídica, causadora do dano, responde perante a vítima, tendo, porém, direito de regresso contra o seu agente que tenha atuado com dolo ou culpa. Entretanto, esta norma não pode ser interpretada, num sentido restritivo, apenas admitindo a ação contra o Estado e negando, ao cidadão, a possibilidade de litigar contra o agente que lhe causou prejuízo. O intuito desta norma foi conferir a possibilidade da vítima encontrar, na fase de execução, um patrimônio solvente, e não o de restringir o polo passivo da ação indenizatória”
8 Denunciação da lide
No caso em questão, a denunciação da lide é como a intervenção de terceiro, a denunciação esta previsto no artigo 70, inciso III, do Código de Processo Civil, mas esta, na forma forçada, ficando condicionado à possibilidade de aquele que foi condenado cabendo o direito de regresso contra aquele que fora o agente que causou o dano.
Tendo a previsão direta do direito de regresso da administração pública, contra o agente público que praticou o dano mesmo com dolo ou culpa, sendo essa previsão ter muita resistência da parte dos doutrinadores e tendo apoio essa resistência da jurisprudência.
Como apresenta Pablo Stolze em suas lições, a seguir aduzidas:
De fato, soa estranho que, respondendo o Estado objetivamente, deva ser aberta a discussão para o elemento culpa, no que diz respeito a ação regressiva contra o agente público.
Nesse caso, o ingresso do funcionário na demanda, ajuizada originariamente pela vítima contra o Estado, ensejaria, em um único processo, a formação de duas lides, a saber: uma, referente à relação do Estado com o funcionário, em que se faz necessária a demonstração de culpa ou dolo para a responsabilização deste, e a outra, entre o Estado e a vítima, na qual a responsabilidade do primeiro é objetiva.
Sendo na forma que há tanto julgados favoráveis a denunciação da lide, e também há julgados improcedentes a denunciação da lide.
9. Conclusão
Estudamos no presente artigo que nos primórdios das civilizações aconteciam violações do Estado sobre os particulares, devido ao fato das pessoas (reis, monarcas, sacerdotes) que detinham o poder de comando cometiam atos lesivos sempre em busca da realização a qualquer custo de seus desejos. Assim, vimos os modelos de governos e pensamento sobre a atuação estatal fora evoluindo, e o Estado “começa a ser responsabilizado pelos seus atos”. Tratamos também das diversas teorias são formuladas e aplicadas de acordo com as necessidades de cada Estado para ocorrer uma atuação legal. No ponto, tratamos também que no Brasil, a responsabilidade civil do Estado passou por diversas evoluções até chegar a Constituição Federal de 1988 que a transformou em uma responsabilidade objetiva, deste modo o particular por ser uma parte fraca ganhou mais proteção sobre o assunto discorrido.
Referências Bibliográficas
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RIBEIRO, Ana Cecília Rosário. Responsabilidade Civil do Estado por Atos Jurisdicionais. São Paulo: LTr, 2003.
Autor: Lucas Gomes da Silva, Acadêmico do Curso de Direito do 8º período da Faculdade São Francisco da Paraíba- FASP.