SOLUÇÕES POSSÍVEIS PARA AQUELES QUE ENCONTRAREM BARREIRAS NA ACEITAÇÃO DE TÍTULOS CUJO RECONHECIMENTO É REGIDO POR ACORDOS INTERNACIONAIS CELEBRADOS PELO BRASIL
Em se tratando de título abrangido por avença internacional de que o Brasil é signatário e que já se acha vigente para o Brasil, o interessado poderá impetrar Mandado de Segurança contra o ato da autoridade da instituição de ensino superior que recusar o reconhecimento do título, requerendo medida liminar e sua confirmação definitiva, para ordenar o reconhecimento.
Outra ação adequada seria a Ação Ordinária, onde se postulasse a antecipação da tutela de mérito, para o mesmo fim da liminar acima mencionada, bem assim, sua confirmação na sentença definitiva [24]. A Ação Ordinária também traz a vantagem de possibilitar a cumulação do pedido de condenação na obrigação de fazer (reconhecer o título) com a obrigação de pagar, que, no caso, seriam os danos materiais e morais que forem suportados pelo lesado.
Com efeito, como a negativa ilegal e arbitrária à aceitação do título traz graves constrangimentos para o seu portador, quer no meio acadêmico, onde ganha a sua vida, quer seja entre os amigos, e, ainda, no seio familiar, surge o direito do lesado à reparação dos danos morais sofridos, que são gravíssimos, mormente para quem vive da atividade acadêmica, já que muito perde em sua reputação, quando deveria ganhar. Além disso, como a não-aceitação do título impede o seu portador de usufruir os direitos financeiros que ele lhe proporcionaria, caberá, ainda, a cumulação do pedido de indenização dos danos morais com a indenização dos danos materiais. Estes últimos correspondem ao que o portador do título deixaria de ganhar se estivesse com o título devidamente aceito (lucros cessantes), como também tudo o quanto gastou na realização do curso cujo título está sendo recusado (danos emergentes).
Paralelamente, sem prejuízo do ajuizamento da ação, cabe a reclamação contra o País, no âmbito internacional, seguindo-se os procedimentos previstos nos acordos internacionais que abranjam a hipótese do portador do título e, subsidiariamente, os demais mecanismos previstos pelo Direito Internacional Público [25]. A propósito disso, o "artigo 8" do "Protocolo de Integração Educacional para Prosseguimento de Estudos de Pós-Graduação nas Universidades dos Países membros do MERCOSUL" estabelece que: "1. As controvérsias que surjam, entre os Estados Partes, em decorrência da aplicação, interpretação ou do não cumprimento das disposições contidas no presente Protocolo serão resolvidas mediante negociações diplomáticas diretas. 2. Se, mediante tais negociações, não se alcançar um acordo ou se a controvérsia for solucionada apenas em parte, serão aplicados os procedimentos previstos no Sistema de Solução de Controvérsias vigente entre os Estados Partes do Tratado de Assunção". No "Acordo de Admissão de Títulos e Graus Universitários para o Exercício de Atividades Acadêmicas nos Estados-Partes do Mercosul", aprovado pelo Decreto Legislativo nº 800/2003, não consta disposição semelhante, todavia, como faz parte do Tratado de Assunção, a ele se aplica a mesma sistemática descrita, de solução de controvérsias.
Uma explicação bastante objetiva e sintética do funcionamento do referido Sistema de Solução de Controvérsias encontra-se disponibilizado na Internet [26], dela sendo pertinente destacar o seguinte trecho:
"No que diz respeito a reclamações de particulares, o procedimento está previsto no Capítulo V do Protocolo de Brasília, o qual reconhece que o objetivo visado pelo Tratado de Assunção não se alcança somente com a participação dos Estados, mas presssupõe a participação dos operadores econômicos, dos nacionais dos Estados membros.
Pelo disposto nesse capítulo, as pessoas físicas ou jurídicas que se sentirem afetadas por uma sanção ou aplicação, por qualquer dos Estados Partes, de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatórias ou de concorrência desleal, iniciarão o procedimento formalizando suas reclamações ante a Seção Nacional do GMC do Estado Parte onde tenham residência habitual ou sede de negócios.
De acordo com o art. 27 do Protocolo de Brasília, se a Seção Nacional decidir patrocinar a reclamação do particular, optará entre a negociação direta com a Seção Nacional do GMC do Estado Parte ao qual se atribui a violação ou levará o caso, sem mais consultas, diretamente ao GMC; este poderá denegar a reclamação, se carecer dos requisitos necessários, ou receber a reclamação, convocando a seguir grupo de especialsitas para emitir parecer sobre sua procedência. Comprovada a procedência, qualquer outro Estado Parte poderá requerer a adoção de medidas corretivas ou a anulação das medidas questionadas. Caso o requerimento não prospere, o Estado Parte poderá recorrer ao procedimento arbitral previsto no Capítulo IV do Protocolo de Brasília.
O Anexo do Protocolo de Ouro Preto, por sua vez, estabelece um iter alternativo, no qual as reclamações de Estados Partes ou de particulares são apresentadas pelas Seções Nacionais da Comissão de Comércio do Mercosul e são a seguir apreciadas pela própria CCM, por um Comitê Técnico, outra vez pela CCM, pelo GMC e, caso não resolvida até esse momento, possibilita-se o acionamento do Capítulo IV do Protocolo de Brasília (fase arbitral)".
Com relação aos portadores de títulos obtidos em universidades de países com os quais o Brasil não tenha celebrado nenhum tratado sobre a matéria em apreço, impõe-se ao interessado a submissão ao procedimento de que trata a resolução CNE/CES nº 01/2002, ou seja, deve formular pedido de revalidação perante uma universidade brasileira que ofereça curso da mesma área ou de área afim, avaliado pela CAPES e com nota não inferior a três. No caso de negativa arbitrária ou abusiva do pedido de revalidação - e se não desejar esgotar as instâncias administrativas mediante interposição de recurso para a CES do CNE - poder-se-á buscar amparo do Judiciário, através de Ação Ordinária, onde se demonstre, com elementos objetivos, que o título deve ser reconhecido, e, assim, se requeira medidas de antecipação de tutela e definitiva, para obrigar a universidade requerida (e também a União, caso o seu Ministério da Educação, através da CES do CNE, tenha negado provimento ao recurso administrativo) a proceder à revalidação do título.
Tendo-se em consideração que o problema da revalidação atinge direitos sociais fundamentais (educação e trabalho) [27] de uma parcela bastante ampla da comunidade docente do Brasil [28], cabe perfeitamente a elaboração de denúncia individual ou por meio do sindicato ou outra associação de classe, perante o Ministério Público Federal - de preferência à Procuradoria da República em Brasília, de onde poderia ser obtida uma solução que alcançasse todas as universidades do Brasil [29]. Com efeito, é dever dessa instituição a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme art. 127 da Constituição Federal; e, mais precisamente, zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia (art. 129, II).
Às vezes, uma simples notificação recomendatória do Ministério Público é suficiente para que seja interrompida uma conduta irregular. Fora esse mecanismo, o Ministério Público Federal tem ao seu dispor a possibilidade de obter dos infratores a assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta, com força de Título Executivo Extrajudicial, onde se obriguem a respeitar os direitos constitucionais e legais dos lesados; ou, no caso de não lograr assinatura de tal documento, tem a possibilidade de propor Ação Civil Pública, visando a obter medida liminar e subseqüente sentença judicial que produzam os mesmos efeitos.
Por fim, deve-se ressaltar que, em qualquer uma das situações em que se enquadre o solicitante da revalidação, ele tem o direito a uma decisão da universidade requerida no prazo máximo de seis meses, de forma que a falta de decisão nesse prazo constitui mais uma agravante a ser levada em consideração por quem for apreciar eventual pedido de solução, seja ele o Judiciário do Brasil, os órgãos judicantes designados pelos sistemas internacionais de solução de controvérsias ou o Ministério Público Federal.
CONCLUSÃO
Não resta dúvida de que, desde o advento da LDB, tem-se ampliado consideravelmente a oferta de cursos de pós-graduação lato sensu, bem assim de cursos de mestrado e de doutorado, em comparação com o período que antecedeu ao da vigência da citada lei. Em 23 de dezembro de 2004, consumou-se, sem êxito, o prazo de oito anos, fixado pela LDB, para que as universidades brasileiras tenham pelo menos um terço dos seus professores com títulos de mestrado ou doutorado, sendo cinqüenta por cento efetivos. Trata-se de uma meta mínima, de modo que o ideal seria que muito mais de um terço dos professores já tivessem logrado seus títulos antes mesmo do prazo fixado. Todavia, a maioria das universidades brasileiras não cumpriu a citada meta mínima, uma vez que a rede de cursos de pós-graduação strico sensu do Brasil não atende à sua enorme demanda hoje existente.
Assim é que, em paralelo com as medidas voltadas para a integração econômica com outros países e, especialmente, com Portugal e seus co-irmãos da América do Sul, notadamente os demais países que formam o Mercosul, o Brasil vem direcionando esforços também no sentido da integração em matéria de educação e cultura. Com efeito, a despeito do intercâmbio de informações e de cultura, a integração em tema de educação superior traz para o Brasil, praticamente sem ônus, a vantagem de ampliar a rede de cursos de graduação e pós-graduação disponíveis para seus graduados e docentes, e, assim, reduzir seu déficit de professores qualificados. Ao mesmo tempo, a demanda recíproca dos docentes estrangeiros pelos cursos oferecidos pelas universidades brasileiras provoca a criação de um mercado de trabalho praticamente inexplorado pelo Brasil em nível internacional.
A propósito desse tema, a adesão do Brasil a acordos internacionais para a aceitação mútua de títulos universitários de graduação e pós-graduação obtidos em universidades dos Estados-Partes foi interpretada, pelos brasileiros atuantes na área da educação superior e por técnicos interessados em ampliar seus conhecimentos, como um veemente incentivo do Governo Federal para que pudessem ingressar em cursos ofertados por universidades estrangeiras, notadamente de Portugal e dos países integrantes do Mercosul. Esse incentivo conduziu centenas de docentes e outros profissionais do Brasil a realizarem cursos de pós-graduação em universidades estrangeiras. Muitos optaram por cursos totalmente presenciais em universidades do exterior e outros o fizeram em universidades de Portugal (país integrante do denominado "Primeiro Mundo") ou de países do Mercosul (especialmente a Argentina, que tem elevado padrão na área de Educação, como se faz sentir pelo seu elevado número de ganhadores do Prêmio Nobel). Também houve casos de cursos feitos em universidades de outros países, mediante convênios com instituições brasileiras, sendo parte das atividades realizadas no Brasil e parte na sede da universidade estrangeira.
Porém, mesmo a despeito da necessidade do país pela implementação de seu quadro de docentes pós-graduados, o que se verifica é que os professores que optaram por fazer cursos de pós-graduação em universidades estrangeiras têm sido, com freqüência, mercê da demora nos pedidos de revalidação e de infundados indeferimentos desses pedidos, desprezados pelo próprio Poder Público, que os incentivou a ingressar nessa empreitada. E esta empreitada, deve-se ressaltar, é muitas vezes mais árdua, devido à divergência de idiomas e, eventualmente, dos métodos de avaliação; e mais onerosa para o estudante, uma vez que, na maioria dos casos de que se tem conhecimento, dão-se às suas próprias expensas - daí dizer-se que praticamente não existem ônus para o País.
Por outro lado, a enorme demanda reprimida por cursos de pós-graduação no Brasil representa um próspero mercado de trabalho, confirmando previsões de especialistas divulgadas há dez anos ou mais. E esse crescente mercado de trabalho, ora referido, não se resume à atividade docente propriamente dita, compreendendo, ainda, outras atividades como a coordenação de cursos de graduação e pós-graduação, a orientação de pós-graduandos, a gerência e direção de universidades privadas, a assessoria ad-hoc às instituições públicas ligadas à educação superior, como a CAPES e o INEP; e, principalmente, a cobiçada atividade de assessoria, prestada eminentemente por professores com grau de doutorado, para a instalação de novas universidades ou para a criação de novos cursos de graduação e pós-graduação.
Pelo fato de o Brasil não dispor de suficiente número de professores com graus de doutorado e mestrado, os poucos que estão em atividade passaram a compartilhar, privilegiadamente, o rico nicho de mercado de trabalho que se formou. Na área de Direito, por exemplo, professores de universidades públicas que antes só tinham como renda os módicos vencimentos inerentes aos seus cargos, logo passaram a lograr generosos honorários, em paralelo com os vencimentos. Isto, porque logo surgiram instituições interessadas em celebrar convênios com universidades públicas para, servindo-se do renome, monopólio de registro e revalidação de títulos, bem como da autorização governamental de que elas dispõem, ofertarem cursos particulares de pós-graduação regados a elevadas mensalidades. Nesse tipo de empreitada, de um lado lucram as instituições intermediadoras e os professores-doutores vinculados aos cursos que são oferecidos através dos convênios por elas firmados; de outro lado, perde o país, pois está subsidiando com suas próprias instituições e servidores um nítido monopólio privado da pós-graduação, e perdem ainda aqueles professores que lograram títulos no exterior e que se acham privados de usufruir os direitos inerentes a esses títulos, já que dependem de revalidação por uma universidade nacional [30].
Nesse contexto, acredita-se que há forças atuando no seio dos centros decisórios do tema da pós-graduação das Universidades e até mesmo fazendo lobby tanto na CAPES e no CNE do MEC, como também perante as Casas Legislativas, no sentido de ver barradas quaisquer espécies de providências - especialmente aquelas que visem à desburocratização do processo para a revalidação dos títulos estrangeiros - que possam possibilitar a ampliação do quadro de professores com mestrado e, sobretudo, doutorado, no País. Com efeito, o aumento de doutores (sobretudo) e de mestres implicará na divisão do lucrativo mercado de trabalho hoje dominado por uma minoria.
A despeito de exercer sua autonomia prevista constitucionalmente, o que se verifica ordinariamente é que as universidades brasileiras ora protelam indefinidamente a decisão sobre os pedidos de revalidação de títulos de mestrado e doutorado obtidos em universidades estrangeiras, ou instituem exigências impossíveis de serem atendidas, devido à natural divergência dos sistemas jurídicos dos Estados envolvidos; e ora negam-se sistematicamente a revalidar esses títulos.
De um lado, esse fato é surpreendente, pois se trata de uma postura totalmente incoerente com a de um país que carece de mestres e doutores para aprimorar sua educação superior e que estabeleceu a qualificação do seu corpo docente como uma das metas prioritárias da educação. Por outro lado, a explicação para essa postura parece muito evidente. Com efeito, muitos dos que se encontram no comando das principais pós-graduações das universidades brasileiras são exatamente professores que estão entre aqueles que hoje lucram no já retratado mercado de pós-graduação. Obviamente, estando munidos de poder para tanto, por mais honestos que sejam, esses professores podem tornar-se naturalmente tendenciosos a laborar em causa própria, seja protelando por vários anos suas manifestações nos pedidos de revalidação, seja exarando decisões negativas, contrárias à revalidação de títulos de mestrado e doutorado, de molde a reservarem para si o mercado de trabalho.
A propósito das decisões negativas que têm sido exaradas por Universidades brasileiras em pedidos de revalidação de títulos de mestre e doutor obtidos no exterior, suas motivações, nos raros casos em que elas são dadas, têm sido, em geral, a alegação de que a universidade não tem tradição acadêmica, que não há prova de que o curso foi alvo de avaliação pelo Ministério da Educação do país de origem, que não existem critérios estabelecidos no Brasil para fins de comparar o curso feito no exterior com o curso feito no Brasil ou, ainda, que não existe reciprocidade de tratamento por parte do país de onde provém o título [31].
Ocorre que ser tradicional ou famosa não constitui o único indicativo da qualidade de uma universidade, de forma que o que se deve perquirir é tão-somente se o curso feito atendeu a determinados critérios válidos mundialmente para o mestrado ou doutorado. Ademais, tem-se notícia de decisões contrárias mesmo em casos nos quais os pedidos de revalidação já estavam instruídos com comprovação de que o curso feito no estrangeiro foi devidamente avaliado e aprovado pelo Ministério da Educação do país de origem, o que evidencia o propósito determinado de não revalidar os certificados estrangeiros.
Por outro lado, é igualmente inaceitável o argumento de que faltam de critérios para a comparação dos títulos, já que a fixação de critérios para esse fim constitui incumbência do Governo Federal - quer seja através de tratativas com os outros países, através do seu setor diplomático ou, no caso do Mercosul, pelos órgãos que o representam nesse Bloco; pelo Conselho Nacional de Educação, inserido na estrutura do seu Ministério da Educação, que é o órgão normativo do Sistema de Educação Nacional ou, ainda, por meio da CAPES, que tem a atribuição de velar pelo aperfeiçoamento do ensino superior em nível de pós-graduação -. Com efeito, em nenhum ordenamento jurídico do mundo é admitido que a própria parte que deu causa a uma suposta nulidade a invoque em prejuízo da outra. De modo que não é justo nem lícito que o Poder Público impeça o cidadão de exercer direitos - no caso, as prerrogativas que o título de pós-graduação lhe conferem - ante a alegação do não-atendimento de um requisito que não incumbe ele, cidadão, mas ao próprio Poder Público.
Por último, também não faz sentido o argumento da falta de reciprocidade, pois, no campo do Direito Internacional Público, a reciprocidade de tratamento é uma exigência que só se faz para beneficiar os nacionais do país, nunca para prejudicá-los. No caso de que ora se trata, a maioria dos pedidos de revalidação tem sido formulada por brasileiros, não tendo cabimento a exigência de reciprocidade.
Aos estrangeiros, aliás, no meio acadêmico, o Brasil tem dispensado tratamento bem melhor do que aos seus nacionais, pois há inúmeros casos de professores oriundos de países da Europa e da América do Norte que chegam ao Brasil e logram o registro de seus títulos de forma automática, sem que a instituição aceitante faça a mínima investigação ou questionamento sobre as circunstâncias e o curso de onde provém o título, numa patente demonstração de falta de auto-estima, já que isso implica admitir tacitamente que as pessoas e os cursos da Europa e da América do Norte são sempre melhores do que os seus congêneres no Brasil e no restante da América do Sul, o que não é verdade.
Assim, conclui-se este trabalho com uma sugestão aos senhores parlamentares da União, no sentido de que proponham uma alteração na vigente LDB, capaz de evitar eventuais arbitrariedades em matéria de revalidação de títulos de pós-graduação logrados por brasileiros em universidades estrangeiras, especificamente no que pertine à falta de sanção para o caso de não observância do prazo para decidir os pedidos de revalidação. Para tanto, seria bastante salutar e oportuno que os Senhores Deputados e Senadores da República tomassem a iniciativa de aprovar projeto de lei com a redação a seguir, ou outra melhor, desde que com o mesmo objetivo:
"Projeto de Lei nº___________
Insere o § 4º no art. 48 da Lei nº 9.394, de 20/12/1996.
Art. 1º. O art. 48, da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a ter a seguinte redação:
‘Art. 48.
§ 1º ...
§ 2º ...
§3º ..
§ 4º. O pedido de revalidação de título de graduação ou de pós-graduação expedido por universidade estrangeira é um processo de adequação do certificado, cabendo à universidade requerida fazer exame do certificado com base unicamente em critérios objetivos que deverão ser estabelecidos pelo Conselho Nacional de Educação, tais como carga horária, disciplinas cursadas e defesa de tese perante banca examinadora;
§ 4º A universidade brasileira, à qual for solicitada a revalidação de título de mestrado ou de doutorado expedido por universidade estrangeira, terá o prazo de três meses para decidir, considerando-se revalidado o título pela universidade requerida, se esta não proferir sua decisão dentro do prazo fixado. No caso de decisão denegatória da universidade requerida, é facultada ao interessado a interposição, no prazo de dez dias, de recurso para o Conselho Nacional de Educação, o qual deverá proferir decisão no prazo de três meses, sob pena de se considerar tacitamente provido o recurso’ ".